HR, 20-03-2026, nr. 24/04263, nr. 25/02185, nr. 25/02191

De zaken

Deze gemeenschappelijke bijlage hoort bij de conclusies in de zaken met nrs. 24/04263, 25/02185, en 25/02191. Gemeenschappelijk aan die zaken is dat het gerechtshof een oordeel heeft gegeven over de (veronderstelde) toepassing door de rechtbank van art. 2(2) Besluit proceskosten bestuursrecht (BPB) bij de vaststelling van de hoogte van de proceskostenvergoeding in beroep. Deze bijlage gaat over dat artikellid, dat bepaalt dat indien een partij gedeeltelijk in het gelijk is gesteld, het op grond van art. 2(1) BPB vastgestelde bedrag aan proceskostenvergoeding kan worden verminderd.

De eerste zaak die ik heb geselecteerd voor conclusie is de zaak met nr. 24/04263 betreffende een uitspraak van gerechtshof Den Haag. Toen ik reeds bezig was met de conclusie in die zaak, heb ik besloten om de twee andere – later binnengekomen – zaken erbij te betrekken. Redenen daarvoor waren onder meer (i) dat in die zaken uitspraken van een ander gerechtshof (te weten gerechtshof Amsterdam) aan de orde zijn, en (ii) dat mijn beschouwing op onderdelen betrekkelijk abstract is en het daarom toegevoegde waarde kan hebben te laten zien wat de uitwerking ervan is in meer dan één geval.

Reden om deze zaken (toch) te selecteren voor conclusie

Ik begrijp goed dat bij de lezer de vraag kan rijzen waarom geconcludeerd wordt over ogenschijnlijk zo een ondergeschikte kwestie, en bovendien zo uitgebreid.

Aanvankelijk had ik niet het voornemen om de zaak met nr. 24/04263 te selecteren voor conclusie. Art. 2(2) BPB voorziet immers expliciet in de bevoegdheid om de proceskostenvergoeding te verminderen in het geval een belanghebbende (slechts) gedeeltelijk in het gelijk is gesteld. Het leek mij bovendien dat de beslissing of gebruik wordt gemaakt van de bevoegdheid, als uitgangspunt aan de feitenrechter moet worden gelaten.

Ik kreeg echter van ambtswege signalen dat een conclusie over art. 2(2) BPB toegevoegde waarde zou kunnen hebben. Een eerste globaal onderzoek bevestigde dat. Zo is in belastingzaken sprake van een duidelijk toenemend gebruik door de feitenrechters van art. 2(2) BPB.1.Daarbij komt dat de Hoge Raad zich weliswaar in HR BNB 2025/14 en HR BNB 2025/47 heeft uitgelaten over een bepaald gevalstype waarin art. 2(2) BPB mag worden toegepast (namelijk bij gelijk op (slechts) een punt van ondergeschikt belang), maar dat hij zich nog niet in meer algemene zin lijkt te hebben uitgelaten over de grenzen van de matigingsbevoegdheid. Verder hebben de CRvB en de ABRvS ieder wél een criterium gegeven, maar (a) deze criteria zijn niet hetzelfde en (b) het is niet direct duidelijk waarop de criteria zijn gebaseerd.

Lengte bijlage

Deze bijlage is met ruim 40 pagina’s behoorlijk lang. Die lengte moet niet worden gezien als indicatie dat ik meen dat hier sprake is van een kwestie waarin het aangewezen is dat Hoge Raad een uitgebreid spoorboekje uitvaardigt. Integendeel, ik sta voor dat de feitenrechters de nodige vrijheid wordt gelaten (zie 1.12-1.13 hierna).

De lengte van deze bijlage is paradoxaal mede een gevolg van de beperkte informatie die de nota van toelichting op art. 2(2) BPB bevat. Die informatie is zó beperkt dat ik heb getracht (in onderdeel 2) om uit andere bronnen zoveel mogelijk informatie ‘te persen’. De zoektocht naar mogelijk relevante informatie is zelfs aanleiding geweest om een niet gepubliceerd – maar destijds wel ter inzage gelegd – stuk uit de totstandkomingsgeschiedenis van het voormalige Besluit proceskosten fiscale procedures (BPF) op te sporen, te weten een in het parlement besproken concept daarvan (2.20). Ik heb overigens op één punt het onderzoek naar de totstandkomingsgeschiedenis van art. 2(2) BPB niet helemaal rond kunnen krijgen. Ik heb namelijk niets kunnen vinden over een parlementaire behandeling van een concept BPB, terwijl wél was toegezegd om het concept aan het parlement voor te leggen en te bespreken (2.11).

De beperkte informatie in de nota van toelichting heeft ook haar weerslag gehad op de lengte van de beschouwing in onderdeel 5. Ik heb getracht zo inzichtelijk mogelijk de bevindingen weer te geven van mijn analyse van wat uit de beperkte gegevens uit de totstandkomingsgeschiedenis wel en niet is af te leiden wat betreft begrenzingen van de vrijheid van de rechter om de matigingsbevoegdheid te gebruiken. De bevindingen zijn overigens overwegend negatief, namelijk dat nauwelijks aanknopingspunten zijn te vinden voor begrenzingen. Uiteindelijk kom ik erop uit dat het belangrijkste aanknopingspunt voor een zekere terughoudendheid is te vinden in de ratio van art. 2(2) BPB. Die ratio heb ik overigens evenmin direct aan de nota van toelichting kunnen ontlenen maar heb ik moeten construeren. Die veronderstelde ratio is dat de rechter de mogelijkheid moet hebben het op grond van art. 2(1) BPB vastgestelde bedrag aan proceskostenvergoeding te matigen in het geval het onredelijk is om het bestuursorgaan in het volledige bedrag te veroordelen gelet op de daarvoor gebruikte berekeningsmaatstaven in het licht van het geschilpunt (of de geschilpunten) waarop de belanghebbende in het gelijk wordt gesteld.

Deze ratio heb ik relatief uitgebreid toegelicht met diverse voorbeelden. (Ook) dat moet niet worden misverstaan in die zin dat ik een hoge mate van rechtsverfijning beoog wat betreft de werking van art. 2(2) BPB. De voorbeelden zijn opgenomen ter verduidelijking van mijn opvatting over wat de ratio is.

Breed arrest?

Ik meen dat het wenselijk is dat de Hoge Raad in een of meer van de onderhavige zaken een breed arrest wijst. Daarmee bedoel ik niet een gedetailleerd en/of uitgebreid arrest. Ik bedoel een arrest dat niet alleen is toegespitst op het voorliggende geval (zoals in HR BNB 2025/14), maar dat in meer algemene zin duidelijkheid geeft over de grenzen aan de vrijheid van de rechter (c.q. het bestuursorgaan) om toepassing te geven aan art. 2(2) BPB, indien de belanghebbende gedeeltelijk in het gelijk is gesteld.

Een breed arrest is naar mijn mening gewenst opdat het kader duidelijk is voor feitenrechters, bestuursorganen en rechtszoekenden. Die duidelijkheid kan bovendien eraan bijdragen dat procedures (of klachten) over de toepassing van art. 2(2) BPB worden voorkomen,2.zodat de belastingrechter – waaronder de Hoge Raad – zijn tijd kan besteden aan andere zaken (of klachten). Ik merk daarbij op dat het potentiële belang van art. 2(2) BPB is toegenomen door het – mijns inziens wat minder gelukkige – in 5.14 vermelde arrest HR BNB 2025/44 (ook al wordt een schending gepasseerd met toepassing van art. 6:22 Awb, als hoofdregel toch een proceskostenvergoeding). Daartegenover staat trouwens dat het belang mogelijk is afgenomen als gevolg van de invoering van de Wet herwaardering proceskostenvergoedingen WOZ en bpm. Dat kan het geval zijn niet alleen als die invoering tot minder procedures leidt, maar ook als die wet tot gevolg heeft dat rechters minder vaak aanleiding zullen vinden om art. 2(2) BPB toe te passen. Er lijkt namelijk sprake van een mogelijke overlap in toepassingsbereik (zie 5.53).

Kern advies

De kern van mijn advies is te vinden in punt 5.49 van deze bijlage. Ik adviseer de Hoge Raad om niet via concrete criteria nader in te vullen onder welke omstandigheden de rechter gebruik mag maken van zijn in art. 2(2) BPB vervatte matigingsbevoegdheid, maar wel te expliciteren dat een zekere terughoudendheid moet worden betracht met het gebruik van de bevoegdheid, waarbij als houvast kan worden gewezen op de in 1.8 vermelde ratio. De te betrachten terughoudendheid kan worden geborgd door voor te schrijven dat toepassing van art. 2(2) BPB moet worden gemotiveerd. Het niet-geven van concrete criteria zou weliswaar een afwijking betekenen ten opzichte van de ABRvS en CRvB, maar dat is naar mijn mening in dit geval niet zo bezwaarlijk, mede gelet op de aard van het onderwerp (5.51).

Ik sta dus voor dat de rechter de nodige vrijheid wordt gelaten bij de beslissing om gebruik te maken van de matigingsbevoegdheid, indien de belanghebbende gedeeltelijk in het gelijk is gesteld. Ik meen overigens dat de rechter ook de vrijheid moet worden gelaten om art. 2(2) BPB niet toe te passen (5.52).

Hoewel ik mijn analyse vooral heb gericht op de rechter, heeft hetgeen dat voor de rechter geldt wat betreft de toepassing van art. 2(2) BPB in het kader van de proceskostenveroordeling, als uitgangspunt ook te gelden voor het bestuursorgaan in het kader van het toekennen van een kostenvergoeding (zie 5.5, slot).

Opbouw bijlage

Onderdeel 2 bevat gegevens over art. 2(2) BPB en de totstandkomingsgeschiedenis in brede zin. Onderdeel 3 behandelt rechtspraak over art. 2(2) BPB. In onderdeel 4 ga ik kort in op de proceskostenveroordeling in het civiele procesrecht. De beschouwing is opgenomen in onderdeel 5.

2. Art. 2(2) BPB: plaats in het wettelijk systeem en totstandkomingsgeschiedenis in brede zin

Het draait in deze bijlage om art. 2(2) BPB. In dit onderdeel geef ik de plaats van het artikel in het wettelijk systeem weer (2.2-2.7). Daarnaast behandel ik de historie van het artikel in brede zin. Die behandeling is betrekkelijk uitgebreid. Niet alleen de totstandkomingsgeschiedenis van art. 2(2) BPB zelf komt aan bod (2.8-2.15), maar ook de totstandkomingsgeschiedenis van art. 2(2) Besluit proceskosten fiscale procedures (BPF), zijnde de tijdelijke fiscale equivalent van het BPB (2.16-2.27). Verder geef ik – kort – enige informatie over eerdere bestuursrechtelijke regelingen waarbij voor het BPB is aangesloten (2.28-2.32).

De plaats van art. 2(2) BPB in het wettelijk systeem

Het BPB is een algemene maatregel van bestuur (AMvB). Het geeft regels voor veroordeling in de proceskosten als bedoeld in art. 8:75 Awb (beroep) onderscheidenlijk een vergoeding van kosten als bedoeld in art. 7:15(2) Awb (bezwaar) en 7:28(2) Awb (administratief beroep). De grondslag om die regels te geven is terug te vinden in art. 8:75(1), art. 7:15(4) onderscheidenlijk art. 7:28(5) Awb. Het BPB vindt zijn oorsprong in art. 8:75 Awb, aangezien de regels voor kostenvergoeding voor bezwaar en administratief beroep pas op 12 maart 2002 in de Awb zijn gekomen.3.Ik concentreer me hierna daarom vooral op art. 8:75 Awb.

Art. 8:75 Awb geeft de bestuursrechter de bevoegdheid om een partij te veroordelen in de proceskosten. De bepaling was – evenals (onder meer) de rest van hoofdstuk 8 – geen onderdeel van de oorspronkelijke Algemene wet bestuursrecht,4.maar maakt daarvan wel deel uit vanaf het moment van de inwerkingtreding daarvan, namelijk vanaf 1 januari 1994, door de wet tot voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie.5.Na de inwerkingtreding is art. 8:75 Awb enige malen aangepast, maar niet op een voor de onderhavige kwestie relevante wijze.6.Na de laatste wijziging per 1 januari 2013 luidt art. 8:75(1) Awb als volgt:7.

“1. De bestuursrechter is bij uitsluiting bevoegd een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij in verband met de behandeling van het beroep bij de bestuursrechter, en van het bezwaar of van het administratief beroep redelijkerwijs heeft moeten maken (…). Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de kosten waarop een veroordeling als bedoeld in de eerste volzin uitsluitend betrekking kan hebben en over de wijze waarop bij de uitspraak het bedrag van de kosten wordt vastgesteld.”

Het BPB is tegelijk met art. 8:75 Awb in werking getreden, dus ook op 1 januari 1994.8.Art. 1 BPB bepaalt (uitputtend) op welke kosten een proceskostenveroordeling betrekking kan hebben. Art. 2 BPB geeft regels voor de vaststelling van de hoogte ervan. Art. 3 BPB heeft betrekking op samenhangende zaken.

De hoofdregel(s) voor de vaststelling van de hoogte van de kosten is te vinden in art. 2(1) BPB. Voor elke in art. 1 BPB onderscheiden kostencategorie wordt bepaald hoe de hoogte ervan wordt vastgesteld. Voor de in fiscale zaken doorgaans belangrijkste kostencategorie ‘kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand’ is bepaald dat de vaststelling plaatsvindt overeenkomstig het in de bijlage opgenomen tarief. In de kern komt de tariefregeling erop neer dat die kosten forfaitair worden vastgesteld op basis van punten voor onderscheiden proceshandelingen, een puntwaarde per proceshandeling en wegingsfactoren voor het gewicht van de zaak en voor eventueel samenhangende zaken.

Zowel het tweede lid als het derde lid van art. 2 BPB voorziet in wezen in een afwijking van de hoofdregel. Het tweede lid voorziet erin dat het op grond van het eerste lid vastgestelde bedrag kan worden verminderd. Daarin is voorzien voor het geval een partij gedeeltelijk in het gelijk is gesteld. Het derde lid voorziet erin dat geheel van het eerste lid kan worden afgeweken, namelijk in bijzondere omstandigheden. Let wel: zowel het tweede als het derde lid heeft niet alleen betrekking op kosten voor rechtsbijstand.

Ik citeer de huidige tekst van art. 2(2) BPB9.in de context van de rest van de bepaling, zodat de plaats daarbinnen zichtbaar is:

“1. Het bedrag van de kosten wordt bij de uitspraak, onderscheidenlijk de beslissing op het bezwaar of het administratief beroep als volgt vastgesteld:

a. ten aanzien van de kosten, bedoeld in artikel 1, onderdeel a: overeenkomstig het in de bijlage opgenomen tarief;

(…)

2. Indien een partij of een belanghebbende gedeeltelijk in het gelijk is gesteld, kan het op grond van het eerste lid vastgestelde bedrag worden verminderd. Het op grond van het eerste lid vastgestelde bedrag kan eveneens worden verminderd indien het beroep bij de bestuursrechter is ingetrokken omdat gedeeltelijk aan de indiener van het beroepschrift is tegemoetgekomen.

3. In bijzondere omstandigheden kan van het eerste lid worden afgeweken.”

Wetsgeschiedenis invoering art. 8:75 Awb

Ik sta hier niet uitgebreid stil bij de redenen om te voorzien in een regeling als zodanig voor een proceskostenveroordeling in het bestuursprocesrecht.10.Ik noem wel dat die regeling gebaseerd is op hetzelfde uitgangspunt dat in het burgerlijk procesrecht geldt:11.

“Wij zijn van oordeel, dat het in het burgerlijk procesrecht geldende uitgangspunt dat de partij die kosten heeft moeten maken om in rechte haar gelijk te krijgen dan wel te behouden, (een deel van) deze kosten van haar wederpartij vergoed krijgt dan wel kan krijgen, ook in het bestuursprocesrecht uitgangspunt moet zijn. In geschillen tussen partijen is het immers niet onredelijk dat de verliezende partij (een deel van) de kosten van de winnende partij vergoedt. De kans op verlies is een normaal procesrisico. Wanneer dit risico zich verwerkelijkt, is het niet redelijk dat de partij die door de rechter in het gelijk is gesteld per definitie met al haar kosten blijft zitten.”

Ik sta verder kort stil bij de motivering van de keuze om de hoogte van de proceskostenveroordeling te normeren. Ik destilleer uit de parlementaire geschiedenis dat de redenen daarvoor zijn (i) het wegnemen van het destijds bestaande verschil met civiele zaken, (ii) budgettaire redenen en (iii) het voorkomen van een te grote taakverzwaring van de rechter:12.

“Verder zijn wij van oordeel, dat wat de hoogte van de kostenveroordeling betreft een niet te rechtvaardigen onderscheid wordt gemaakt tussen burgerlijk procesrecht en bestuursprocesrecht. In civiele zaken is sprake van een begrensde kostenveroordeling, door middel van de zogenoemde liquidatietarieven. In bestuursrechtelijke zaken is thans op grond van (…) jurisprudentie van de burgerlijke rechter sprake van een integrale kostenveroordeling, zij het uiteraard met inachtneming van de zogenoemde dubbele redelijkheidstoets. Alleen een wettelijke regeling kan daarin verandering brengen. Ten tweede is het uit budgettair oogpunt niet verantwoord, als in bestuursrechtelijke zaken sprake zou blijven van een integrale kostenveroordeling. Onze conclusie is, dat bij de invoering van een algemene regeling van een proceskostenveroordeling in het bestuursprocesrecht (…) moet worden gekozen (…) voor een begrenzing van de hoogte van de kosten.

(…)

Wij betoogden reeds, dat een wettelijke begrenzing van de kosten met het oog op de gelijkheid in dezen tussen burgerlijk procesrecht en bestuursrecht niet kan worden gemist. Een beoordeling in ieder individueel geval op grond van de dubbele redelijkheidstoetsing zou bovendien een te grote verzwaring van de werklast van de rechter betekenen. Deze normering zal worden gegeven in een algemene maatregel van bestuur. Het gevolg van de gegeven normering is, dat de rechter nog slechts zal behoeven te beoordelen of er reden is voor een proceskostenveroordeling. De taakverzwaring die hieruit voor de rechter voortvloeit, achten wij beperkt.”

De bedoelde dubbele redelijkheidstoetsing ligt besloten in de woorden ‘redelijkerwijs heeft moeten maken’ in art. 8:75 Awb:13.

“In de woorden «redelijkerwijs heeft moeten maken» wordt tot uitdrukking gebracht dat niet slechts de kosten zelf redelijk moeten zijn om voor vergoeding in aanmerking te komen, maar ook dat het inroepen van rechtsbijstand redelijk moet zijn geweest.”

Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer hebben de leden Biesheuvel en Jurgens een amendement voorgesteld dat erin voorziet dat – kort gezegd – een quasi-voorhangprocedure van toepassing is op de AMvB inzake de proceskostenvergoeding (het uiteindelijke BPB).14.De Minister heeft daarop deze leden gevraagd dat amendement te heroverwegen gelet op de kort daarvoor gedane toezegging15.dat de regering de AMvB vooraf zou voorleggen.16.Deze leden gaven daarop aan zich te zullen beraden, nu de toezegging politiek zwaar weegt.17.Dat beraad heeft ertoe geleid dat het amendement is ingetrokken, in welk kader is opgemerkt dat de leden “ervan uit[gaan] dat de minister de Kamer voor 1 januari 1994 op de hoogte stelt van zijn concept-AMvB en dat wij aan de hand daarvan er ten principale nog even verder over zullen praten”.18.Het is mij echter niet gelukt te traceren of het concept BPB inderdaad nog is voorgelegd. Het is mogelijk dat dit wel degelijk is gebeurd, maar dat ik niet de juiste zoektechnieken heb gebruikt om het desbetreffende kamerstuk te vinden, al merk ik wel op dat ik evenmin in secundaire bronnen waarin het BPB aan bod komt (zoals jurisprudentie, literatuur en conclusies van advocaten-generaal) enige verwijzing naar een parlementaire behandeling van het concept BPB ben tegengekomen. Wat ook mogelijk is dat het concept BPB toch niet is voorgelegd. Een verklaring daarvoor zou wellicht kunnen zijn dat de concept versie van de tijdelijke fiscale equivalent van het BPB – te weten het hierna aan de orde komende BPF – wél is toegezonden aan de Tweede Kamer (zie 2.18) en vervolgens uitgebreid is behandeld. Weliswaar heeft die toezending plaatsgevonden vóór inbreng van het amendement,19.maar de behandeling heeft na intrekking ervan plaatsgevonden.20.Er is bovendien een (zeer) lichte aanwijzing in de parlementaire geschiedenis dat de behandeling van het concept BPF afdoende is geacht.21.Hoe dan ook, helemaal rond heb ik mijn onderzoek naar de parlementaire geschiedenis op dit punt niet gekregen.

Toelichting op BPB

In de nota van toelichting op het BPB is onder meer toegelicht dat de regeling in het BPB aansluit bij bestaande vergelijkbare regelingen die administratieve rechters hanteren, die eveneens (net zoals het BPB) hun regels baseren op in burgerlijke zaken gehanteerde liquidatietarieven22.:23.

“Aan de (…) begrensde kostenveroordeling (…) is als volgt vorm gegeven.

Artikel 1 somt limitatief op welke kostenposten onder de kostenveroordeling kunnen worden gevat.

Artikel 2 geeft aan hoe de hoogte van de toegewezen posten door de rechter wordt vastgesteld. Inzake de kosten van rechtsbijstand wordt daartoe verwezen naar een bijlage die de structuur heeft van de bekende in burgerlijke zaken gehanteerde liquidatietarieven. (…)

Het is een eenvoudige regeling die de justitiabele zekerheid geeft en de taak van de bestuursrechter niet onnodig verzwaart. De belasting van de rechterlijke macht als geheel vermindert zelfs ten opzichte van de situatie waarin alle uit bestuursrechtelijke procedures voortvloeiende vorderingen tot proceskostenvergoeding in afzonderlijke procedures voor de civiele rechter zouden worden gebracht. De regeling sluit inhoudelijk aan bij bestaande vergelijkbare regelingen van proceskostenvergoedingen, die in het algemeen naar tevredenheid functioneren en waarmee reeds ruime ervaring is opgedaan. Zo baseren de administratieve rechters die een regeling voor de proceskostenveroordeling hanteren, het College van Beroep voor het bedrijfsleven en de Centrale Raad van Beroep in ambtenarenzaken (CRvB 17-12-1991, TAR 1992, 38; AB 1992, 163, m.nt. HH), hun regels eveneens op het liquidatietarief rechtbanken en hoven. Dit brengt onder andere mee dat de vergoedingen grotendeels forfaitair zijn. De kostenveroordeling is, naar algemeen is erkend in het civiele recht, niet bedoeld als volledige schadevergoeding, maar als een tegemoetkoming in de kosten.”

Verder licht ik eruit dat wat betreft de wegingsfactor voor het gewicht van de zaak – in het kader van de vaststelling van de kosten voor rechtsbijstand – is toegelicht dat het opnemen daarvan berust op de overweging dat enerzijds het met een gemachtigde voeren van bagatelprocedures niet moet worden aangemoedigd, en, anderzijds, dat de vergoeding evenredig dient te zijn met de prestatie van de gemachtigde:24.

“Het gewicht van een zaak wordt uitgedrukt in wegingsfactor C1 (…). Het gewicht van een zaak wordt bepaald door het - al dan niet in geld uit te drukken - belang en de ingewikkeldheid. Het is niet wenselijk om de rechter aan nadere criteria voor de bepaling van het gewicht te binden. (…). Het opnemen van factor C1 berust op de overweging dat enerzijds het met een gemachtigde voeren van bagatelprocedures niet moet worden aangemoedigd, en, anderzijds, dat de vergoeding evenredig dient te zijn met de prestatie van de gemachtigde.”

De bepaling die in deze bijlage centraal staat – het tweede lid van art. 2 BPB – is in de nota van toelichting slechts zeer summier toegelicht. Volgens de toelichting stelt de bepaling buiten twijfel dat de rechter de bevoegdheid heeft de proceskostenvergoeding te matigen, indien een partij slechts gedeeltelijk gelijk heeft gekregen:25.

“Het tweede lid stelt buiten twijfel dat de rechter, in geval bij een kostenveroordeling toewijst ten gunste van een partij die slechts gedeeltelijk gelijk heeft gekregen, de bevoegdheid heeft niet «het volle pond» toe te kennen. Dit geldt ook in geval het beroep is ingetrokken omdat het bestuursorgaan gedeeltelijk aan de indiener van het beroepschrift is tegemoetgekomen.”

Niet meer inhoudelijke toelichting geeft de nota van toelichting bij de wijziging van art. 2(2) BPB in verband met de invoering van de regeling voor vergoeding van kosten in de bestuurlijke voorprocedure (zoals de bezwaarfase):26.

“Op grond van het tweede lid van artikel 2 heeft de administratieve rechter, bij een veroordeling van de kosten ten gunste van de partij die slechts gedeeltelijk gelijk heeft gekregen, de bevoegdheid om niet de volledige kostenvergoeding toe te kennen. (…) Door de wijziging van dit artikellid heeft ook het bestuursorgaan de mogelijkheid om niet de volledige kostenvergoeding toe te kennen in het geval slechts gedeeltelijk aan het bezwaar of administratief beroep wordt tegemoetgekomen.”

Totstandkomingsgeschiedenis van art. 2(2) Besluit proceskosten fiscale procedures (BPF)

Zoals hiervoor opgemerkt geldt art. 8:75 Awb en het BPB sinds 1 januari 1994. Hoofdstuk 8 Awb – en daarmee ook art. 8:75 Awb – is echter voor belastingzaken pas van toepassing sinds 1 september 1999.27.Tot die datum gold de Wet administratieve rechtspraak belastingzaken28.(WARB).29.Dat neemt niet weg dat ook de belastingrechter vanaf 1 januari 1994 de bevoegdheid heeft gekregen om een partij te veroordelen in de proceskosten. Daartoe is art. 5a ingevoegd in de WARB per die datum bij Aanpassingswet Awb III.30.Bij invoering luidde art. 5a(1) als volgt:31.

“1. Het gerechtshof is bij uitsluiting bevoegd een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij in verband met de behandeling van het beroep bij het gerechtshof redelijkerwijs heeft moeten maken. Een natuurlijke persoon kan slechts in de kosten worden veroordeeld in geval van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld.”

De invoering van een regeling voor een proceskostenveroordeling in het fiscale procesrecht32.zou aanvankelijk plaatsvinden via het reeds aanhangige wetsvoorstel 22 164.33.Uit de toelichting valt op te maken dat het volgens de regering uit budgettaire overwegingen van belang was dat voor het belastingrecht zo snel mogelijk een voorziening wordt getroffen die overeenstemt met het voorstel dat algemeen in het bestuursrecht gaat gelden.34.Daarbij is benadrukt dat voor de fiscale regeling voor een proceskostenveroordeling aansluiting wordt beoogd bij de (voorgestelde) regeling voor proceskostenveroordeling in het algemeen bestuursrecht.35.Daarmee strookt dat vervolgens de beantwoording van vragen over de algemene opzet van de fiscale regeling voor een proceskostenveroordeling gebeurt in lijn met en/of met verwijzingen naar wat is opgemerkt in de memorie van toelichting over art. 8:75 Awb.36.Het wetsvoorstel nr. 22 164 is uiteindelijk ingetrokken37.en daarin opgenomen voorstellen – waaronder dat voor een fiscale proceskostenregeling – zijn vervolgens opgenomen in het wetsvoorstel Aanpassingswet Awb III.38.

Van belang is dat tijdens de parlementaire behandeling van het voorgestelde art. 5a WARB (destijds nog als onderdeel van het wetsvoorstel 22 164) ook reeds – op verzoek – de concept AMvB is toegezonden aan de Tweede Kamer:39.

“De leden van de fracties van het CDA, de PvdA, de VVD en D66 vragen om toezending van de concept-algemene maatregel van bestuur. Het concept, dat tevens aan een aantal belangenorganisaties wordt toegezonden, hebben wij ter kennisneming bij deze antwoorden gevoegd. Wij zijn eerst thans hiertoe in staat aangezien bij de uitwerking niet alleen rekening gehouden is met de proceskostenveroordeling in fiscale geschillen, maar omdat het concept tevens een basis gaat vormen voor de proceskostenveroordeling op de overige terreinen van het bestuursrecht

Uit deze passage volgt dat kennelijk beoogd was dat het concept voor de fiscale AMvB als een basis gaat dienen voor de AMvB in het algemene bestuursrecht. Dit is niet onbelangrijk omdat dit meebrengt dat de parlementaire behandeling van het concept voor de fiscale AMvB ook relevant kan zijn voor de interpretatie van het BPB.40.Ik wees er bovendien al eerder op dat die parlementaire behandeling mogelijk een verklaring is dat (ik niet hebben kunnen traceren dat) het concept BPB niet is voorgelegd aan het parlement, ondanks een toezegging dat te doen (2.11).

Het concept voor de fiscale AMvB is niet als bijlage gevoegd bij het desbetreffende gepubliceerde kamerstuk, maar is – blijkens dat kamerstuk – ter inzage gelegd bij de afdeling ‘Parlementaire Documentatie’.41.Ik heb dat concept niet in een digitaal beschikbare bron kunnen vinden. Gelukkig hebben mijn geweldige collega’s van het kenniscentrum binnen de Hoge Raad het ter inzage gelegde stuk kunnen traceren via het centraal informatiepunt van de Tweede Kamer, waardoor ik over een kopie van dat stuk beschik. Uit dat stuk blijkt dat de voorgenomen tekst van art. 2(2) anders luidde dan de uiteindelijke tekst. De voorgenomen tekst van art. 2 concept fiscale AMvB luidde voor zover hier van belang namelijk als volgt:

“1. Het bedrag van de kosten wordt bij uitspraak als volgt vastgesteld:

a. voor de kosten, bedoeld in artikel 1, onderdeel a: overeenkomstig het in de bijlage opgenomen tarief;

(…)

2. Indien een partij gedeeltelijk in het ongelijk is gesteld, wordt het bedrag van de kosten vastgesteld op ten hoogste 75% van het in het eerste lid bedoelde bedrag.

3. In bijzondere omstandigheden kan van het eerste en tweede lid worden afgeweken.”

Onderdeel van het ter inzage gelegde stuk (dat aan de Tweede Kamer is gezonden) is ook een concept nota van toelichting. Die concept nota geeft op p. 4 de volgende toelichting op het tweede lid van art. 2 concept fiscale AMvB:

“Het is niet billijk om een gedeeltelijk in het ongelijk gestelde partij geheel volgens de berekeningsmaatstaven van het eerste lid in de kosten te verwijzen. Een kostenveroordeling kan daarom in die gevallen niet hoger zijn dan 75% van het bedrag dat volgens die maatstaven wordt vastgesteld. Binnen dit percentage heeft de rechter de vrijheid een kostenveroordeling uit te spreken die hem in het gegeven geval passend voorkomt.”

Tijdens de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel 22 164 zijn vragen gesteld over de toegezonden concept fiscale AMvB, waaronder over het voorgestelde art. 2(2). Die vragen zijn aanleiding geweest om de concept fiscale AMvB op dat punt aan te passen:42.

“De leden van de PvdA-, de VVD- en de SGP-fractie betwijfelen de wenselijkheid van artikel 2, tweede lid, van de amvb waarbij wordt bepaald dat de kostenvergoeding wordt beperkt tot 75% indien een partij gedeeltelijk in het gelijk is gesteld. Vanuit het oogpunt van proces-efficiency wilden wij op deze wijze een stimulans inbouwen voor partijen het daadwerkelijk in het geding zijnde bedrag zo scherp mogelijk aan te geven. Bij nader inzien onderschrijven wij de opvatting van deze leden dat een dergelijke min of meer forfaitaire bepaling onbillijk kan uitwerken. Wij zullen derhalve deze bepaling schrappen. Een voordeel daarvan is voorts dat de uitvoering van de regeling verder wordt vereenvoudigd.”

Omdat de regering de genoemde opvatting van de genoemde leden onderschrijft, geef ik de desbetreffende vragen ook weer voor de bredere context:43.

“De Nederlandse Orde van Advocaten pleit in zijn reactie aan de Minister van Justitie (d.d. 13 mei 1993) voor het laten vervallen van artikel 2, tweede lid van de concept-algemene maatregel van bestuur omdat deze kortingsregeling ook geldt in de situatie dat de betrokken partij op een zeer ondergeschikt punt in het ongelijk wordt gesteld. De leden van de fractie van de PvdA konden zich vooralsnog wel vinden in dit standpunt en de motivatie daarvoor. Zijn deze overwegingen bij het opstellen van de maatregel meegenomen? Zo ja, waarom is dan toch voor deze regeling gekozen?

(…)

De leden van de VVD-fractie vroegen waarom in artikel 2, tweede lid, van het voorgestelde besluit is gekozen voor een beperking tot 75% van het berekende tarief in geval een partij gedeeltelijk in het gelijk is gesteld. Deze leden merkten op dat het regelmatig voorkomt dat een belanghebbende in hoofdzaak in het gelijk wordt gesteld, afgezien van een ondergeschikt punt. Vanwege dit ondergeschikte punt zou meteen de maximale proceskostenvergoeding met een kwart gereduceerd worden. Deze leden waren van mening dat de voorgestelde beperking te rigide werkt. Zij opteerden voor een regeling waarin een grotere vrijheid aan de rechter zou worden overgelaten. De bovengenoemde suggestie om de rechter een matigingsbevoegdheid te verlenen op de werkelijk gemaakte kosten zou ook in dit geval de voorkeur van de leden verdienen.

(…)

Naar aanleiding van artikel 2, tweede lid, van het voorgestelde besluit vroegen de leden van de SGP-fractie of de daarin voorgestelde kostenbeperking ook van toepassing is indien de betrokken partij op een zeer ondergeschikt punt in het ongelijk is gesteld. Is dit redelijk?”

Het in 2.22 gegeven antwoord vermeldt expliciet dat de regering de voorgenomen bepaling zal schrappen.44.Ik kom er in 5.23 nog op terug dat dit op verschillende manieren kan worden geïnterpreteerd. Hoe dan ook, in de uiteindelijk per 1 januari 1994 in werking getreden fiscale AMvB voor de proceskostenveroordeling, te weten het Besluit proceskosten fiscale procedures (BPF)45., is het tweede lid gehandhaafd, zij het aangepast. Art. 2 BPB luidde namelijk als volgt (tekst na verbetering per 8 maart 199446.):

“1. Het bedrag van de kosten wordt bij de uitspraak als volgt vastgesteld:

a. ten aanzien van de kosten, bedoeld in artikel 1, onderdeel a: overeenkomstig het in de bijlage opgenomen tarief; (…)

2. Indien een partij gedeeltelijk in het gelijk is gesteld of indien het beroep is ingetrokken omdat gedeeltelijk aan de indiener van het beroepschrift is tegemoetgekomen, kan het op grond van het eerste lid vastgestelde bedrag worden verminderd.

3. In bijzondere omstandigheden kan van het eerste lid worden afgeweken.”

Vergelijking van deze tekst met de in 2.20 geciteerde concepttekst van art. 2(2) leert dat aan de rechter op twee punten meer vrijheid is gegeven: (i) in plaats van dat een vermindering dwingend is voorgeschreven bij een gedeeltelijke (in-het-on)gelijkstelling heeft de rechter daartoe de bevoegdheid, en (ii) de hoogte van de vermindering is niet genormeerd.

De toelichting op art. 2(2) BPF refereert niet naar de parlementaire voorgeschiedenis. De toelichting komt in de kern overeen met de in 2.14 geciteerde toelichting op art. 2(2) BPB:47.

“Het tweede lid stelt buiten twijfel dat de rechter, in geval hij een kostenveroordeling toewijst ten gunste van een partij die slechts gedeeltelijk gelijk heeft gekregen, de bevoegdheid heeft niet «het volle pond» toe te kennen. Dit geldt ook in geval het beroep is ingetrokken omdat de ambtenaar (…) respectievelijk de inspecteur, gedeeltelijk aan de bezwaren is tegemoetgekomen.”

Uit de nota van toelichting op het BPF volgt dat de besluitgever niet heeft beoogd inhoudelijk af te wijken van het BPB:48.

“Omdat het belastingprocesrecht niet identiek is aan het algemene bestuursprocesrecht, is naast het op artikel 8:75 Awb gebaseerde Besluit proceskosten bestuursrecht (BPB), het onderhavige Besluit proceskosten fiscale procedures (BPF) opgesteld. De verschillen zijn uitsluitend van praktische aard; de inhoud is in hoofdlijnen dezelfde.”

Bestuursrechtelijke voorgangers

Zowel in de nota van toelichting op het BPB (zie 2.12) als in die op het BPF49.wordt opgemerkt dat de getroffen regeling inhoudelijk aansluit bij bestaande vergelijkbare regelingen van proceskostenvergoedingen, waarbij regelingen van het CBb en de CRvB worden genoemd. Ik sta kort bij stil bij die regelingen, met name of zij een met art. 2(2) BPB vergelijkbare bepaling kennen.

CBb

Reeds bij invoering van de Wet administratieve rechtspraak bedrijfsorganisatie (Wet arbo) op 1 juli 195550.voorzag deze wet in de bevoegdheid van het CBb om een partij in de proceskosten te veroordelen. Dit was geregeld in art. 61 Wet arbo.51.Het tweede lid voorzag in de mogelijkheid de kosten geheel of gedeeltelijk te compenseren:

“Artikel 61. 1. Het College kan de in het ongelijk gestelde partij veroordelen in de kosten, die de wederpartij in verband met het geschil heeft moeten maken.

2. Het College kan de kosten, die partijen hebben moeten maken, geheel of gedeeltelijk compenseren.

3. Het bedrag der kosten wordt bij de uitspraak vastgesteld”

Uit de memorie van toelichting volgt dat de wetgever beoogde om het CBb ‘de nodige vrijheid’ te laten bij de bepaling van de omvang van de proceskostenveroordeling, waaronder de mogelijkheid tot gedeeltelijk compenseren:52.

“Soortgelijke gronden als die tot de vrijheid van de rechter bij het bepalen van de omvang der finantiële genoegdoening aan de gelaedeerde hebben geleid, geven aanleiding hem bij de kostenveroordeling de nodige vrijheid te laten. Hij kan de verliezende partij in de kosten veroordelen, maar hij kan ook de kosten geheel of gedeeltelijk compenseren, d.i. de verliezende partij niet in de kosten veroordelen of slechts in een deel ervan.”

Uit een publicatie van De Planque leid ik overigens af dat art. 61(2) Wet arbo in het bijzonder werd toegepast indien de niet-overheidspartij niet geheel in het gelijk wordt gesteld:53.

“Compensatie van kosten vindt in het algemeen plaats als de verzoeker niet geheel in het gelijk wordt gesteld. Dat is niet vanzelfsprekend, aangezien het College proceskostenvorderingen van de in het gelijk gestelde verwerende overheid pleegt af te wijzen, tenzij de verzoeker misbruik van procesrecht heeft gemaakt.

De overheid die een zaak geheel of ten dele wint krijgt dus geen aanspraak op vergoeding van gemaakte proceskosten, doch slechts een afweerrecht tegen proceskostenclaims van de ten dele in het gelijke gestelde verzoekende partij.”

CRvB

Wat betreft de proceskostenregeling van het CRvB wijzen de nota’s van toelichting op de uitspraak CRvB AB 1992/163.54.In deze uitspraak introduceert de CRvB een stelsel van (forfaitaire) vergoedingen voor kosten van rechtsbijstand in ambtenarenzaken. Dat stelsel is opgenomen in de bijlage bij die uitspraak en werkt met een puntensysteem. Hier van belang is dat het stelsel voorziet in de mogelijkheid tot bijstelling van de forfaitair berekende vergoeding in geval van een gedeeltelijke nietigverklaring van een besluit:

“11. In geval van gedeeltelijke nietigverklaring kan de overeenkomstig de voorgaande punten berekende vergoeding worden bijgesteld.”

Nu de bestuursrechtelijke regeling in art. 8:75 Awb en het BPB (mede) is geïnspireerd door de regeling voor een proceskostenveroordeling in het civiele procesrecht (vgl. 2.8-2.9), ga ik kort in op de proceskostenveroordeling in civiele zaken.

Op grond van art. 237(1) Rv wordt de in het ongelijk gestelde partij in het civiele procesrecht in de kosten veroordeeld. De rechter heeft daarbij de mogelijkheid om de proceskosten te compenseren “indien partijen over en weer op enkele punten in het ongelijk zijn gesteld”. De wetsgeschiedenis bij art. 237 Rv is beperkt en verwijst naar art. 56 Rv (oud).105.Daarin was de regel over verdeling van de proceskosten eerder opgenomen.106.De bepaling van art. 56(1) Rv (oud) is sinds 2002 op (vrijwel) gelijkluidende wijze opgenomen in art. 237(1) Rv.107.Art. 237(1) Rv luidt voor zover relevant als volgt:

“1. De partij die bij vonnis in het ongelijk wordt gesteld, wordt in de kosten veroordeeld. De kosten mogen echter geheel of gedeeltelijk worden gecompenseerd (…) indien partijen over en weer op enkele punten in het ongelijk zijn gesteld. Ook kan de rechter de kosten die nodeloos werden aangewend of veroorzaakt, voor rekening laten van de partij die deze kosten aanwendde of veroorzaakte.”

In de memorie van toelichting bij de Invoeringswet Boeken 3-6 het Nieuw BW is over de grond voor een proceskostenveroordeling van de verliezende partij opgemerkt dat deze niet gelegen is in een verplichting tot vergoeding van schade, maar in overwegingen van procesrisico en procesbeleid:108.

“Daarbij verdient aandacht dat de toekenning van proceskosten niet gelijkgesteld mag worden met de toekenning van schadevergoeding als bedoeld in afdeling 6.1.9 Nieuw B.W. Dat de verliezende partij in de proceskosten pleegt te worden veroordeeld, vindt immers niet zijn grond in een verplichting tot schadevergoeding, maar in andere overwegingen die zich aldus laten samenvatten, dat het verbod van eigenrichting en de daarmee samenhangende, vrijwel onbeperkte vrijheid een ander in rechte te betrekken en zich in rechte tegen eens anders aanspraken te verdedigen, kan meebrengen dat het gerechtvaardigd is de kosten van het geding, voor zover zij niet ten laste van de overheid blijven, over partijen te verdelen op een wijze waarbij aan overwegingen van procesrisico en procesbeleid mede betekenis wordt toegekend, onder meer om te voorkomen dat de voormelde vrijheid door de vrees voor een veroordeling tot omvangrijke proceskosten in gevaar zou worden gebracht;”

Wesseling-van Gent leidt uit deze passage een tweetal doelstellingen af die ten grondslag liggen aan de formulering van de destijds in art. 56 Rv (oud) opgenomen regel:109.

“Twee dingen vallen op. In deze meest recente visie is artikel 56 de uitkomst van een afweging van belangen: het kan gerechtvaardigd zijn de kosten over de procespartijen te verdelen rekening houdend met procesrisico en procesbeleid. De ratio is in deze visie pragmatisch; aan de proceskostenveroordeling ligt geen beginsel ten grondslag. In de tweede plaats lijkt het aldus de bedoeling om van de kostenveroordeling een instrument te maken in handen van de rechter teneinde rechtvaardigheid te bereiken.”

Een conclusie uit 2018 van A-G Wesseling-van Gent vermeldt de volgende hoofdlijnen van de regeling van art. 237 Rv (voor zover hier relevant):110.

“3.3 Art. 237 lid 1 Rv schrijft – als hoofdregel – voor dat de partij die bij vonnis in het ongelijk wordt gesteld, in de kosten wordt veroordeeld. De rechter kan – als uitzondering op de hoofdregel – de kosten geheel of gedeeltelijk compenseren, kort gezegd, (…) indien partijen over en weer op enkele punten in het ongelijk zijn gesteld.

Dit brengt mee dat de partij die bij vonnis in het ongelijk wordt gesteld, in beginsel in de kosten dient te worden veroordeeld, tenzij de rechter op enige in de wet genoemde grond gemotiveerd32 van oordeel is dat op deze regel een uitzondering dient te worden gemaakt33. De rechter kan de kosten dus alleen compenseren in de in de wet vermelde gevallen34 en dus niet op grond van (louter) billijkheidsoverwegingen.

(…)

De beslissing om de kosten te compenseren is van feitelijke aard en kan niet in cassatie worden getoetst, behoudens wanneer is gecompenseerd buiten de in art. 237 Rv genoemde gronden dan wel het oordeel onbegrijpelijk is37.

32 Die motivering kan evenwel summier zijn, zie Asser Procesrecht/Van Schaick 2 2016/125 en R.H. de Bock, GS Burgerlijke Rechtsvordering, art. 237 Rv, aant. 3.

33 Zie HR 15 april 2005, verbeterd bij arrest van 30 september 2005, ECLI:NL:HR:2005:AS8376, JBPr 2005/50 m.nt. A.W. Jongbloed (ECC/CellOne), rov. 3.4.

34 Zie o.m. expliciet HR 16 januari 1987, ECLI:NL:HR:1987:AB9606, NJ 1987/912 m.nt. E.A.A. Luijten (Bruinsma/erven Smit) rov. 3.7.

(…)

37 Zie o.m. HR 5 oktober 2001, ECLI:NL:HR:2001:ZC3694, NJ 2001/651, rov. 3.3-3.4; HR 15 april 2005, verbeterd bij arrest van 30 september 2005, hiervoor aangehaald, rov. 3.4 en vgl. ook W.L. Haardt, De veroordeling in de kosten van het burgerlijk geding, diss. 1945, p. 57.”

Als ik het goed zie, is de heersende opvatting dat de vraag welke partij in het ongelijk is gesteld, moet worden beantwoord aan de hand van een vergelijking van het dictum van het vonnis met het petitum van de procesinleiding. Zie in deze zin bijvoorbeeld Asser/Van Schaik:111.

“De vraag welke partij in het ongelijk is gesteld, wordt beantwoord door middel van een vergelijking van het dictum van het vonnis met het petitum van de procesinleiding. De overwegingen die aan het dictum ten grondslag liggen, zijn voor de proceskostenveroordeling irrelevant.5

5 Vgl. HR 11 januari 2019, NJ 2019/48; HR 19 juni 2020, NJ 2021/15 (Radboudumc/X).”

Als de eiser volledig in het gelijk is gesteld, zal de gedaagde moeten worden veroordeeld in de proceskosten. Als daarentegen de eiser volledig in het ongelijk wordt gesteld, zal de eiser in de proceskosten moeten worden veroordeeld. In een deel van het gebied tussen deze twee uitersten ligt een gebied waarin (gedeeltelijke) compensatie van de kosten plaatsvindt omdat partijen over en weer in het ongelijk zijn gesteld. Niet elk deels ongelijk leidt reeds tot compensatie. Het compensatiegebied lijkt in de praktijk te liggen in de gevallen waarin noch de eiser noch de gedaagde in overwegende mate in het ongelijk in gesteld. Ik citeer wederom Asser/Van Schaik:112.

“Het gebeurt regelmatig dat de vordering van de eiser in belangrijke mate wordt toegewezen, maar op onderdelen niet. De eiser heeft bijvoorbeeld wettelijke rente gevorderd vanaf een datum vóór het uitbrengen van de dagvaarding, maar de rechter honoreert het verweer dat de gedaagde toen niet in verzuim was en wijst de wettelijke rente toe vanaf de dag van dagvaarding. Dat rechtvaardigt dan niet dat van de hoofdregel van art. 237 lid 1 Rv wordt afgeweken. De rechter pleegt in zo’n geval te overwegen dat de gedaagde als de overwegend in het ongelijk gestelde partij wordt veroordeeld in de kosten van de procedure. Maar ergens ligt natuurlijk het – door de rechter te bepalen – omslagpunt. Als een belangrijk deel van de vordering van de eiser wordt afgewezen, moet de conclusie zijn dat partijen over en weer gedeeltelijk in het gelijk respectievelijk ongelijk zijn gesteld. In dat geval laat art. 237 lid 1 tweede volzin Rv toe dat de proceskosten worden gecompenseerd, wat wil zeggen dat iedere partij haar eigen kosten draagt. Een volgend – eveneens door de rechter te bepalen – omslagpunt is natuurlijk dat waarbij de eiser, wiens vordering gedeeltelijk wordt toegewezen, moet gelden als de overwegend in het ongelijk gestelde partij. Het komt inderdaad ook voor dat een deel van de vordering van de eiser wordt toegewezen maar dat hij toch wordt veroordeeld in de kosten van de procedure.”

Startpunt: ‘ondergeschikt belang’ beslissend criterium in jurisprudentie HR?

In elk van de onderhavige zaken gaat de belanghebbende uit van de opvatting dat aan art. 2(2) BPB slechts toepassing kan worden gegeven in het geval belanghebbende op een punt van ondergeschikt belang in het gelijk is gesteld. De verweerder in de zaak met nr. 24/04263 bestrijdt daarentegen dat art. 2(2) BPB uitsluitend in een dergelijk geval toepassing kan vinden.113.

Uit CRvB AB 2006/282 (zie 3.4) lijkt te kunnen worden afgeleid dat de CRvB van opvatting is dat voor de toepassing van art. 2(2) BPB “beslissend” is of de belanghebbende op een punt van ondergeschikt belang in het gelijk is gesteld. Ik houd daarbij een slag om de arm omdat het gaat om een op de zaak toegespitste overweging.

De opvattingen in de literatuur zijn verdeeld of (ook) in belastingzaken geldt dat indien een belanghebbende gedeeltelijk in het gelijk is gesteld de proceskostenvergoeding op grond van art. 2(2) BPB uitsluitend kan worden gematigd indien de belanghebbende op een punt van ondergeschikt belang in het gelijk is gesteld.114.Ook de feitenrechtspraak is niet eenduidig. Sommige uitspraken van gerechtshoven wekken de indruk – al dan niet door een verwijzing naar CRvB AB 2006/282 – dat van een bevestigend antwoord wordt uitgegaan (vgl. 3.24-3.25), maar uit het Richtsnoer proceskostenvergoeding belastingkamers gerechtshoven 2024 (zie 3.22) volgt dat de gerechtshoven (inmiddels) van opvatting zijn dat geen reden bestaat art. 2(2) BPB “dusdanig beperkt uit te leggen dat het alleen van toepassing is indien de belanghebbende alleen in het gelijk wordt gesteld op punten van ondergeschikt belang”.

HR BNB 2025/14 (zie 3.15) geeft hierover naar mijn mening geen uitsluitsel.115.In dat arrest heeft de Hoge Raad overwogen dat het gerechtshof in die zaak de proceskostenvergoeding met toepassing van art. 2(2) BPB “mocht (…) matigen vanwege de omstandigheid dat belanghebbende uitsluitend in het gelijk is gesteld op een punt van ondergeschikt belang.” Ik kan hieruit niet meer afleiden dan dat de omstandigheid dat een belanghebbende op een punt van ondergeschikt belang in het gelijk is gesteld, een voldoende voorwaarde is voor toepassing van art. 2(2) BPB. Ik kan er niet uit afleiden dat die omstandigheid een noodzakelijke voorwaarde is. Hoewel HR BNB 2025/47 (zie 3.16) de overweging uit HR BNB 2025/14 transformeert tot regel, kan ook uit dat arrest niet worden afgeleid dat matiging op grond van art. 2(2) BPB in andere gevallen niet mogelijk is. Dat matiging wél ook in andere gevallen mogelijk is, kan overigens evenmin uit het arrest worden afgeleid.

Hierna analyseer ik daarom wat een kader voor toepassing van art. 2(2) BPB zou kunnen zijn. Ik zal daarbij wel soms het geval van gelijk op een punt van ondergeschikt belang als voorbeeld gebruiken, aangezien duidelijk is dat in dat geval sowieso de proceskostenvergoeding mag worden gematigd. Ik merk verder op dat ik mijn analyse hierna vooral toespits op matiging van kosten van rechtsbijstand, zonder dat steeds expliciet te vermelden. Dat de matiging ook andere kosten kan betreffen (zie 2.6), moet echter niet uit het oog worden verloren. Ik kom daarop terug (5.41-5.42). Tot slot, hoewel de kwestie of art. 2(2) BPB kan worden toegepast (sinds 2002) ook kan spelen indien het bestuursorgaan bijvoorbeeld een kostenvergoeding op grond van art. 7:15 Awb toekent (vgl. 2.2), richt ik me in mijn analyse primair op de rechter, omdat destijds bij invoering in 1994 het BPB (en BPF) alleen nog maar nadere regels gaf voor de proceskostenveroordeling door de rechter en ook de totstandkomingsgeschiedenis daarom daarop gericht is. Dat neemt niet weg dat wat uiteindelijk geldt voor de rechter wat betreft de mogelijk tot toepassing van art. 2(2) BPB, naar mijn mening als uitgangspunt ook heeft te gelden voor het bestuursorgaan wat betreft zijn mogelijkheid tot toepassing van art. 2(2) BPB. De bepaling differentieert op dit punt immers niet tussen bestuursorgaan en rechter, en ook de nota van toelichting (2.15) biedt geen aanknopingspunt dat voor het bestuursorgaan een ander kader geldt.

Rechterlijke draaiknop voor begrenzing toepassing art. 2(2) BPB?

De rechtspraak van bestuursrechters geeft er blijk van dat zij de toepassing van art. 2(2) BPB begrensd achten in die zin dat niet in elk geval waarin de belanghebbende (niet geheel maar slechts) gedeeltelijk in het gelijk is gesteld, toepassing mag worden gegeven aan de bepaling. Wel hanteren de verscheidene colleges daarbij net wat andere omschrijvingen: de CRvB hanteert het criterium van een punt van ondergeschikt belang (3.4), het voormalige CBSf rept over ‘in zeer uitzonderlijke gevallen’ (3.7) en de ABRvS spreekt over ‘in uitzonderlijke gevallen’ (3.9).

Gelet op de tekst van art. 2(2) BPB (weergegeven in 2.7) zijn twee aspecten te onderscheiden bij de vraag of de proceskostenvergoeding van een belanghebbende mag worden verminderd. Ten eerste of aan de voorwaarde is voldaan dat de belanghebbende “gedeeltelijk in het gelijk is gesteld” (hierna: de toepassingsvoorwaarde). Ten tweede of gebruik mag worden gemaakt van de bevoegdheid (gelet op het woord “kan”) om de proceskostenvergoeding te verminderen (de bevoegdheidsvraag).

De ABRvS koppelt haar begrenzing duidelijk aan de bevoegdheidsvraag. De ABRvS overweegt immers dat zij van oordeel is dat de in art. 2(2) BPB “vervatte bevoegdheid tot vermindering slechts in uitzonderlijke gevallen dient te worden gebruikt” (3.9). Bij het CBSf was dat denkelijk ook het geval, al is de desbetreffende overweging (3.7) op dit punt niet zo expliciet als die van de ABRvS. Bij de CRvB is het minder duidelijk. De CRvB acht namelijk “voor een matiging van de vergoeding van de in geding zijnde kosten niet beslissend of appellante gedeeltelijk in het gelijk is gesteld maar of appellante op een punt van ondergeschikt belang in het gelijk is gesteld” (3.4). Dit zou kunnen worden opgevat als een begrenzing van de bevoegdheid, maar het zou ook kunnen worden begrepen (zoals bijvoorbeeld gerechtshof Den Haag in een uitspraak in 2023 kennelijk doet116.) als een nadere invulling van de toepassingsvoorwaarde. Voor dat laatste zou steun kunnen worden gevonden in de in 3.6 vermelde uitspraak van de CRvB van 5 augustus 2021, nu daarin art. 2(2) BPB is toegepast, terwijl de belanghebbende volledig in het gelijk is gesteld.

Ik meen dat het meest zuiver is om een eventuele (verdere) begrenzing van de mogelijkheid tot toepassing van art. 2(2) BPB te koppelen aan de bevoegdheidsvraag, conform de benadering van de ABRvS. Steun daarvoor meen ik te vinden in HR BNB 2025/47 (zie 3.16). Ik zie niet in wat een grond kan zijn om de toepassingsvoorwaarde beperkter uit te leggen dan voortvloeit uit de tekst waarin zij is verwoord, in aanmerking genomen dat die tekst als zodanig duidelijk is.

Mijn verdere analyse is daarom gericht op de bevoegdheidsvraag.

Toepassingsvoorwaarde

Voordat ik met die analyse verder ga, nog enige opmerkingen over de toepassingsvoorwaarde.

In een geval als dit, is duidelijk dat aan de toepassingsvoorwaarde is voldaan. Aangezien belanghebbende ongelijk heeft gekregen wat betreft het geschilpunt over de WOZ-waarde en gelijk wat betreft het geschilpunt over art. 40(2) Wet WOZ, is belanghebbende gedeeltelijk in het gelijk gesteld als bedoeld in art. 2(2) BPB.

Het komt mij voor dat het ook in het gros van de gevallen geenszins problematisch zal zijn om vast te stellen of aan de toepassingsvoorwaarde is voldaan. Een benadering overeenkomstig het civiele recht (vgl. 4.6) lijkt me in de rede te liggen. Vertaald naar het bestuursprocesrecht zou het dan gaan om een vergelijking tussen enerzijds waartoe de gronden van het rechtsmiddel strekken wat betreft de bestreden beslissing(en) en anderzijds de beslissing van de rechter. Met zo’n benadering zal doorgaans duidelijk zijn of de belanghebbende (slechts) gedeeltelijk in het gelijk is gesteld.

Op één punt lijkt mij wel opheldering nodig. Uit HR BNB 2025/44 volgt dat indien een schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel met toepassing van art. 6:22 Awb wordt gepasseerd, en het bestreden besluit in stand blijft, in de regel (toch) recht bestaat op toekenning van een proceskostenvergoeding (gelet op die schending).117.De vraag kan rijzen of bij de toekenning van de proceskostenvergoeding wel toegekomen kan worden aan toepassing van art. 2(2) BPB. Aangezien het bestreden besluit in stand blijft, zou immers kunnen worden betoogd dat naar de letter niet is voldaan aan de toepassingsvoorwaarde dat belanghebbende gedeeltelijk in het gelijk is gesteld, omdat belanghebbende geheel in het ongelijk is gesteld (uitgaande van de in 5.13 vermelde benadering). Het lijkt mij echter evident dat art. 2(2) BPB ook in die gevallen in beeld moet kunnen komen.118.Ik meen daarom dat onder ‘gedeeltelijk in het gelijk is gesteld’ in zo’n geval ook moet worden begrepen het gelijk op het punt van de schending die met toepassing van art. 6:22 Awb wordt gepasseerd en die aanleiding geeft voor toekennen van een proceskostenvergoeding.

Wat biedt de toelichting op art. 2(2) BPB (en die op art. 2(2) BPF)?

De nota van toelichting op art. 2(2) BPB (2.14) en die op art. 2(2) BPF (2.26) bieden in meerderlei opzicht nauwelijks houvast wat betreft de vraag wanneer gebruik mag worden gemaakt van de matigingsbevoegdheid.

Zij geven geen houvast met betrekking tot de vraag wat de besluitgever voor ogen had wat betreft de gevallen waarin de bevoegdheid wordt gebruikt om de proceskostenvergoeding te matigen indien aan de toepassingsvoorwaarde is voldaan. Zo geeft de besluitgever geen voorbeelden van gevallen of omstandigheden waarin het gebruik van de bevoegdheid in de rede ligt. Hij geeft evenmin voorbeelden waarin het in de rede ligt om af te zien van het gebruik van de bevoegdheid hoewel aan de toepassingsvoorwaarde is voldaan.

Samenhangend daarmee: de nota’s geven zelfs geen inzicht in de ratio van de regeling, te weten met welk doel is voorzien in de mogelijkheid om de proceskostenvergoeding te matigen. De (concept) toelichting op art. 2(2) concept BPF geeft overigens wel een aanknopingspunt. Die toelichting vermeldt namelijk dat het “niet billijk [is] om een gedeeltelijk in het ongelijk gestelde partij geheel volgens de berekeningsmaatstaven van het eerste lid in de kosten te verwijzen” (2.21). Waarin precies de onbillijkheid gelegen is indien een gedeeltelijk in het ongelijk gestelde partij wél geheel zou worden veroordeeld in de kosten volgens de berekeningsmaatstaven van art. 2(1), vermeldt de concept toelichting echter niet.

Wat wel kan worden geconstateerd is dat de nota’s geen enkele indicatie bevatten dat de besluitgever heeft beoogd dat de rechter terughoudend zou moeten omgaan met zijn bevoegdheid c.q. dat de toepassing zou moeten worden beperkt tot (zeer) uitzonderlijke gevallen of gevallen waarin het gedeeltelijke gelijk van een belanghebbende slechts een punt van ondergeschikt belang betreft. Sterker nog, de passage in de nota’s dat de bepaling “buiten twijfel [stelt] dat de rechter, in geval [hij] een kostenveroordeling toewijst ten gunste van een partij die slechts gedeeltelijk gelijk heeft gekregen, de bevoegdheid heeft niet «het volle pond» toe te kennen” lijkt mij eerder niet dan wel te duiden op een beperking van de vrijheid om van de bevoegdheid gebruik te maken indien aan de toepassingsvoorwaarde is voldaan.

Steun voor criteria bestuursrechters in totstandkomingsgeschiedenis van art. 2(2) BPF?

Uit de zojuist in 5.6 vermelde criteria van de bestuursrechters volgt echter dat volgens deze rechters wél terughoudend moet worden omgegaan met de toepassing van art. 2(2) BPB. Die terughoudendheid komt tot uitdrukking zowel in het CRvB-criterium van een punt van ondergeschikt belang, het CBSf-criterium van ‘in zeer uitzonderlijke gevallen’ als het ABRvS-criterium van ‘in uitzonderlijke gevallen’. Zie ik het goed dan hebben geen van deze rechtscolleges hun opvatting gebaseerd op de totstandkomingsgeschiedenis van art. 2(2) BPB. Ik behandel niettemin twee mogelijke aanknopingspunten ontleend aan de totstandkomingsgeschiedenis in brede zin, meer in het bijzonder de totstandkomingsgeschiedenis van art. 2(2) BPF. Ik memoreer in dit verband dat het concept BPF in de Tweede Kamer is besproken (2.18) en dat de behandeling daarvan ook relevant kan zijn voor de uitleg van het BPB (2.19).

Ik start met het CRvB-criterium van een punt van ondergeschikt belang. Bij mij is de vraag gerezen of dat criterium wellicht is ontleend aan de totstandkomingsgeschiedenis van art. 2(2) BPF. Ik breng in dit verband in herinnering dat het concept BPF voorzag in een art. 2(2) dat dwingend bepaalt dat indien een partij gedeeltelijk in het ongelijk is gesteld, de kostenvergoeding wordt gematigd met minstens 25% (2.20), dat op die bepaling vervolgens kritiek is gekomen van diverse leden van de Tweede Kamer waarna de regering te kennen gaf bij nader inzien de opvatting van deze leden te onderschrijven dat de bepaling onbillijk kan uitwerken (2.22), en dat daarna in het uiteindelijke BPF de dwingende vermindering niet terugkomt (2.24-2.25). Waar het op deze plaats om gaat is dat de kritiek van de bedoelde leden er in het bijzonder op gericht was dat de matiging ook toepassing zou vinden indien de betrokken partij slechts op een (zeer) ondergeschikt punt in het ongelijk wordt gesteld (2.23).

Zo het CRvB-criterium van een punt van ondergeschikt belang is ontleend aan dit onderdeel van de totstandkomingsgeschiedenis, lijkt me dat niet zuiver. Nog ervan afgezien dat de door de regering onderschreven kritiek van leden van de Tweede Kamer mede gericht was op de dwingend voorgeschreven matiging met minstens 25%, kan aan de omstandigheid dat men het niet billijk achtte dat matiging ook plaatsvindt indien de betrokken partij slechts op een (zeer) ondergeschikt punt in het ongelijk is gesteld, niet worden ontleend dat men een opvatting voorstond die aan de andere kant is gelegen, namelijk dat matiging alleen redelijk is indien de betrokken partij slechts op een ondergeschikt punt in het gelijk is gesteld.

Dan de CBSf/ABRvS-voorwaarde van (zeer) uitzonderlijke omstandigheden. Daarvoor is relevant het in 3.8 geciteerde betoog van Feteris waarom een wetshistorisch argument van eenvoud in de uitvoering pleit voor de benadering van het CBSf. Dat wetshistorische argument is eveneens gebaseerd op de parlementaire behandeling van art. 2(2) concept BPF. De redenering van Feteris is gebaseerd op twee uitgangspunten (i) de regering besloot om de reden dat de Tweede Kamer kritiek had geuit op de vaste formule, “van de 75%-regel af te zien, en de vergoeding bij gedeeltelijke gegrondverklaring van het beroep aan de rechter over te laten” en (ii) de staatssecretaris “wees erop dat een voordeel hiervan is 'dat de uitvoering van de regeling verder wordt vereenvoudigd' (…)”. Op basis van deze uitgangspunten redeneert Feteris als volgt: “Een verdere vereenvoudiging dan de simpele 75%-regel laat zich alleen denken wanneer de rechter meestal de volledige forfaitaire vergoeding toekent, ook al is het beroep slechts gedeeltelijk gegrond. Die - beperkte - vereenvoudiging bestaat er dan uit dat de rechter de forfaitaire bedragen niet met 0,75 behoeft te vermenigvuldigen.” Ik kan deze redenering op zichzelf volgen. Ik plaats er echter twee kanttekeningen bij. De eerste kanttekening raakt de redenering zelf. Die kanttekening is dat de bedoelde vereenvoudiging ook zo zou kunnen worden begrepen dat zij niet zozeer de ‘simpele 75%-regel’ betreft maar ziet op de verplichting voor de rechter om in elk geval waarin de belanghebbende gedeeltelijk in het gelijk is gesteld, de proceskostenvergoeding te verminderen, waarbij de rechter zich dan steeds zou moeten beraden over de hoogte van de vermindering (met minstens 25%). De tweede kanttekening is gelegen in twijfel over de twee uitgangspunten (in onderlinge samenhang bezien) waarop de redenering is gebaseerd. Ik licht die twijfel als volgt toe.

De twee uitgangspunten zijn in zoverre juist dat ad (i) de regering aankondigde om – in mijn woorden – het concept BPF te zullen aan passen wat betreft art. 2(2) en dat ad (ii) de regering daarbij – naast de onbillijke uitwerking – inderdaad het voordeel van vereenvoudiging noemde. Mijn twijfel zit erin of de aangekondigde aanpassing het afzien van – kort gezegd – de ‘75%-regel’ is, of het schrappen van het gehele tweede lid. De regering vermeldt: “Wij zullen derhalve deze bepaling schrappen” (zie 2.22). Wat de regering met ‘deze bepaling’ bedoelt, is (mij) niet geheel duidelijk, ook niet in de context van de gehele passage. In die context zou met ‘deze bepaling’ kunnen worden gedoeld op art. 2(2) als zodanig, maar er zou ook gedoeld kunnen worden op specifiek (alleen) de 75%-regel.119.Ik neig naar het eerste, mede gelet op een passage verderop in het desbetreffende kamerstuk.120.Daarvoor pleit ook dat het door de regering gebezigde argument van het voordeel van vereenvoudiging van de uitvoering logischer lijkt als het betrekking heeft op het schrappen van de bepaling als geheel. Ik moet echter erkennen dat daartegenover staat dat in de uiteindelijke BPF (en BPB) art. 2(2) wél is opgenomen en dus niet volledig is geschrapt (2.24), bovendien zonder toelichting op het handhaven (2.26). Dat zou erop kunnen duiden dat de regering met het schrappen wél doelde op alleen de 75%-regel. Maar het kan ook om voortschrijdend inzicht gaan dat schrappen van de gehele bepaling onwenselijk is.

Naast deze twee kanttekeningen meen ik bovendien dat aan de totstandkomingsgeschiedenis van art. 2(2) BPF juist ook een (sterker) argument is te ontlenen dat niet beoogd is om de vrijheid van de rechter bij de uitoefening van de in art. 2(2) BPB vervatte bevoegdheid normatief te beperken. De toelichting op art. 2(2) concept BPF vermeldt immers dat binnen het percentage van 75% “de rechter de vrijheid heeft een kostenveroordeling uit te spreken die hem in het gegeven geval passend voorkomt” (2.21). De kritiek van leden van de Tweede Kamer op art. 2(2) concept BPF betreft bovendien juist niet deze vrijheid voor de rechter om een kostenveroordeling uit te spreken die hem in het gegeven geval passend voorkomt. Eerder integendeel, met name de leden van de VVD-fractie opteerden voor “een regeling waarin een grotere vrijheid aan de rechter zou worden overgelaten” (2.23). Kortom, als de ‘75%-regel’ dan uiteindelijk wordt geschrapt, blijft van de oorspronkelijke toelichting over het uitgangspunt dat de rechter – bij een gedeeltelijke ingelijkstelling – de vrijheid heeft om een kostenveroordeling uit te spreken die hem passend voorkomt. De in 2.26 geciteerde nota van toelichting op art. 2(2) BPF biedt geen contra-indicatie op dit punt. Eerder integendeel (vgl. mijn opmerking in 5.18).

Kortom, in de totstandkomingsgeschiedenis van art. 2(2) BPF zie ik geen duidelijke grond om de in art. 2(2) BPB vervatte bevoegdheid van de rechter te beperken tot (zeer) uitzonderlijke gevallen. Die totstandkomingsgeschiedenis duidt eerder erop dat de rechter vrijheid toekomt om de bevoegdheid uit te oefenen. Die totstandkomingsgeschiedenis geeft evenmin aanknopingspunten voor de opvatting dat die vrijheid is beperkt tot gevallen waarin belanghebbendes gedeeltelijk gelijk slechts een punt van ondergeschikt belang betreft. Wel biedt die totstandkomingsgeschiedenis een aanwijzing dat de Tweede Kamer noch de regering voor ogen staat dat de rechter gebruik maakt van zijn bevoegdheid indien de belanghebbende slechts op een (zeer) ondergeschikt punt in het ongelijk is gesteld.

Aansluiting zoeken bij het civiele procesrecht?

In het civiele procesrecht wordt de overwegend in het ongelijk gestelde partij veroordeeld in de kosten van de procedure. Omschreven vanuit de partij wiens kosten worden vergoed, heeft een partij dus recht op een proceskostenvergoeding indien deze overwegend in het gelijk is gesteld. Wordt een partij minder dan overwegend in het gelijk gesteld dan kan (gedeeltelijke) compensatie van de kosten plaatsvinden of zelfs – als het omslagpunt wordt bereikt dat de partij weliswaar gedeeltelijk in het gelijk maar overwegend in het ongelijk wordt gesteld – aan de orde zijn dat die partij juist de proceskosten van de wederpartij moet vergoeden. Vgl. 4.7 voor dit een en ander.

De gedachte zou kunnen opkomen om hierbij voor de toepassing van art. 2(2) BPB in die zin aan te sluiten dat de rechter reeds gebruik mag maken van zijn matigingsbevoegdheid zodra de belanghebbende minder dan overwegend in het gelijk is gesteld. De (onder)grens om van de bevoegdheid gebruik te mogen maken zou dan behoorlijk lager komen te liggen dan het geval is bij het CRvB-criterium van een punt van ondergeschikt belang en de CBSf/ABRvS-voorwaarde van (zeer) uitzonderlijke omstandigheden. Wellicht dat in de aanvankelijke koers van het CRvB (zie 3.2) en in een vroege uitspraak van gerechtshof Amsterdam (3.26) is uitgegaan van een dergelijke op het civiele procesrecht geïnspireerde benadering.

Ik meen echter dat zo’n benadering niet goed past in het bestuursprocesrecht. Van belang daarbij is dat een cruciaal verschil met het civiele procesrecht is dat de regeling van de proceskostenvergoeding in het bestuursprocesrecht niet evenwichtig werkt ten opzichte van partijen. In het civiele procesrecht is sprake van een symmetrische werking en is – samenhangend daarmee – in zeker opzicht sprake van communicerende vaten. Als de eiser volledig of overwegend in het gelijk wordt gesteld, wordt de gedaagde in de kosten veroordeeld. En omgekeerd: als de eiser volledig of overwegend in het ongelijk wordt gesteld, wordt de eiser in de kosten veroordeeld. En als beide partijen over en weer gedeeltelijk in het (on)gelijk zijn gesteld, kunnen de kosten (gedeeltelijk) worden gecompenseerd. In het bestuursprocesrecht is die symmetrie er niet. De hoofdregel is dat als een belanghebbende geheel of gedeeltelijk in het gelijk wordt gesteld, het bestuursorgaan wordt veroordeeld in de proceskosten (3.11). Als daarentegen een belanghebbende geheel in het ongelijk wordt gesteld, wordt een belanghebbende als uitgangspunt niet veroordeeld in de kosten van het bestuursorgaan.121.Anders dan in het civiele procesrecht is in dat opzicht in het bestuursprocesrecht geen sprake van communicerende vaten naar de mate waarin een partij (on)gelijk heeft. In het bestuursprocesrecht wordt het gelijk van het bestuursorgaan dus als uitgangspunt anders gewaardeerd voor de proceskostenvergoeding dan het gelijk van de belanghebbende.122.Gelet op het verschil ligt het naar mijn mening niet in de rede om voor de (onder)grens voor de rechter wat betreft het gebruik van de matigingsbevoegdheid ex. art. 2(2) BPB aansluiting te zoeken bij het civiele procesrecht op de hiervoor in 5.27 bedoelde wijze.

Opmerking verdient daarbij dat aan het civiele procesrecht wel een argument valt te ontlenen wat betreft het geval waarin sowieso nog onder de (onder)grens wordt gebleven. Dat is het geval waarin de belanghebbende weliswaar gedeeltelijk maar nog wel steeds in overwegende mate in het gelijk is gesteld. Aangezien in het civiele procesrecht in zo’n geval dan onverkort recht zou bestaan op een proceskostenvergoeding, is te minder aanleiding voor een matiging van de proceskostenvergoeding in het bestuursprocesrecht. (De mate van) het gelijk van het bestuursorgaan speelt immers als uitgangspunt geen rol bij de proceskostenvergoeding in het bestuursprocesrecht.

Ratio van art. 2(2) BPB?

Een aanknopingspunt voor de (eventuele) begrenzing van de vrijheid van de rechter om gebruik te maken van de matigingsbevoegdheid indien de belanghebbende gedeeltelijk in het gelijk is gesteld, zou wellicht ontleend kunnen worden aan de ratio c.q. functie van art. 2(2) BPB.

Knelpunt is evenwel dat, afgezien een opmerking over (on)billijkheid, de ratio van art. 2(2) BPB niet met zoveel woorden uit de totstandkomingsgeschiedenis blijkt (5.17). Ik doe niettemin een poging om te construeren wat de ratio c.q. functie zou kunnen zijn.123.Ik denk dat het voor de hand ligt om de ratio c.q. functie van art. 2(2) BPB te zoeken in de verhouding tot art. 2(1) BPB, nu toepassing van art. 2(2) BPB immers meebrengt dat het op grond van art. 2(1) BPB vastgestelde bedrag wordt verminderd. Kennelijk is de gedachte dat het in voorkomende gevallen onredelijk is om de proceskostenvergoeding voor dat volledige bedrag toe te kennen indien de belanghebbende slechts gedeeltelijk in het gelijk is gesteld. Gelet op mijn betoog hiervoor in 5.28, meen ik dat de onredelijkheid niet erin gelegen is dat het bestuursorgaan zelf ook gedeeltelijk in het gelijk is gesteld. Samenhangend daarmee meen ik dat de onredelijkheid evenmin gelegen is in de omstandigheid als zodanig dat belanghebbende gedeeltelijk in het ongelijk is gesteld. De mogelijke onredelijkheid moet naar mijn mening worden gezocht in de verhouding tussen enerzijds de maatstaven die bij de (forfaitaire) berekening op grond van art. 2(1) BPB zijn gehanteerd en anderzijds het geschilpunt (of de geschilpunten) waarop belanghebbende in het gelijk wordt gesteld en die daarmee aanleiding zijn voor de proceskostenvergoeding. Dit vindt tot op zekere hoogte ook steun in de toelichting op art. 2(2) concept BPF, namelijk waar zij vermeldt dat het “niet billijk [is] om een gedeeltelijk in het ongelijk gestelde partij geheel volgens de berekeningsmaatstaven van het eerste lid in de kosten te verwijzen” (mijn onderstreping). Ik maak het concreter met een voorbeeld.124.

Voorbeeld 1. Een belanghebbende krijgt gedeeltelijk gelijk in een zaak waarvan het gewicht (in de zin van factor C1 van de bijlage bij het BPB) ‘gemiddeld’ (1) is. Het gewicht van het geschilpunt waarop belanghebbende in het gelijk wordt gesteld is in die zin ‘zeer licht’ dat indien de zaak alleen over dat geschilpunt zou zijn gegaan het gewicht van de zaak ‘zeer licht’ (0,25) zou zijn geweest. Ik meen dat in zo’n zaak kan worden gezegd dat het onredelijk is als het bestuursorgaan geheel volgens de berekeningsmaatstaven van art. 2(1) BPB zou worden veroordeeld in de proceskosten. Dit is daarom een voorbeeld van een geval waarin de rechter gebruik mag maken van zijn bevoegdheid om de proceskostenvergoeding te matigen.

Ik grijp dit voorbeeld ook aan om te illustreren dat tevens een gelijkheidsbeginsel-argument speelt in tweeërlei opzicht. Matiging van de proceskostenvergoeding op grond van art. 2(2) BPB in de zaak van het voorbeeld draagt bij aan een gelijke behandeling ten opzichte van een zaak waarin de belanghebbende alleen het desbetreffende geschilpunt aan de orde heeft gesteld en waarin de proceskostenvergoeding dus reeds op grond van art. 2(1) BPB wordt vastgesteld uitgaande van gewicht ‘zeer licht’. Weliswaar spelen in de zaak van het voorbeeld méér geschilpunten, maar vanuit de optiek dat de belanghebbende in die zaak juist niet in het gelijk wordt gesteld op die extra geschilpunten is dat geen relevant verschil. Verder draagt matiging in zeker opzicht bij aan een gelijke behandeling ten opzichte van een zaak waarin dezelfde geschilpunten spelen (met dezelfde uitkomst), met uitzondering van het geschilpunt waarop het gelijk aan de belanghebbende is. In die zaak wordt dan immers geen proceskostenvergoeding toegekend. Zou in de zaak van het voorbeeld de volledige proceskostenvergoeding worden toegekend (zonder matiging), dan wordt in wezen – via de invloed van die geschilpunten op het gewicht van de zaak – voor kosten voor dezelfde geschilpunten wél een proceskostenvergoeding toegekend, hoewel in beide zaken de belanghebbende op die geschilpunten in het ongelijk wordt gesteld.

Ik maak het ook concreter met enige voorbeelden waarin het naar mijn mening juist niet in de rede ligt om de proceskostenvergoeding te matigen.

- Voorbeeld 2. In een zaak spelen twee geschilpunten van gelijk gewicht. Het gewicht van de zaak is ‘gemiddeld’. De belanghebbende krijgt alleen gelijk op een van de twee geschilpunten. Het gewicht van dat geschilpunt is in die zin ‘gemiddeld’ dat indien de zaak alleen over dat geschilpunt zou zijn gegaan, het gewicht van de zaak ‘gemiddeld’ zou zijn geweest. Ik meen dat het in zo’n zaak niet onredelijk is als het bestuursorgaan geheel volgens de berekeningsmaatstaven van art. 2(1) BPB zou worden veroordeeld in de proceskosten en dat er daarom geen aanleiding is om de proceskostenvergoeding te matigen op grond van art. 2(2) BPB. De gehanteerde berekeningsmaatstaf (i.c. factor 1 voor gewicht ‘gemiddeld’) is immers niet onredelijk in het licht van het geschilpunt dat aanleiding geeft voor een proceskostenvergoeding.125.Dat belanghebbende slechts voor – kort gezegd – de helft gelijk krijgt, doet daaraan niet af.

- Voorbeeld 3 is een variant op voorbeeld 2. In een zaak speelt één geschilpunt, namelijk de WOZ-waarde. Het gewicht van de zaak is ‘gemiddeld’. De belanghebbende wordt in het gelijk gesteld dat de beschikte WOZ-waarde te hoog is vastgesteld, maar wordt in het ongelijk gesteld wat betreft de door hem verdedigde WOZ-waarde. Ik ga ervan uit dat daarmee sprake is van een ‘gedeeltelijk gelijk’ als bedoeld in art. 2(2) BPB (vgl. de maatstaf vermeld in 5.13). Ik meen dat er niettemin geen aanleiding is voor toepassing van art. 2(2) BPB omdat het geschilpunt waarop belanghebbende (gedeeltelijk) in het gelijk is gesteld, het enige geschilpunt is. De gehanteerde berekeningsmaatstaf is dus niet onredelijk in het licht van het geschilpunt dat aanleiding geeft voor een proceskostenvergoeding. Ik merk op dat dit voorbeeld in wezen het geval van HR BNB 2013/41 (zie 3.13) betreft. Naar mijn mening is de verklaring voor het niet-toepassen door de Hoge Raad van art. 2(2) BPB in dat geval dus niet zozeer gelegen in de omstandigheid dat belanghebbende gedeeltelijk gelijk kreeg op een materieel geschilpunt, maar in de omstandigheid dat er geen aanleiding was om de berekeningsmaatstaf te corrigeren.

De ratio van art. 2(2) BPB lijkt mij aldus te zijn dat de rechter de mogelijkheid moet hebben het op grond van art. 2(1) BPB vastgestelde bedrag aan proceskostenvergoeding te matigen in het geval het onredelijk is om het bestuursorgaan in het volledige bedrag te veroordelen gelet op de daarvoor gebruikte berekeningsmaatstaven in het licht van het deel van het geschil waarin de belanghebbende in het gelijk wordt gesteld. Art. 2(2) BPB heeft in dat opzicht een correctiefunctie, i.e. de functie om de berekeningsmaatstaven te corrigeren op onderdelen die onredelijk zijn gelet op het geschilpunt waarop de belanghebbende in het gelijk is gesteld.

Zoals gezien (3.15-3.16) heeft de Hoge Raad inmiddels aanvaard dat een matiging op grond van art. 2(2) BPB kan worden toepast, wanneer de belanghebbende uitsluitend in het gelijk is gesteld op een punt van ondergeschikt belang. Dit past naar mijn mening bij de zojuist vermelde veronderstelde ratio en ik zie daarom in de desbetreffende arresten steun voor die ratio. Ik merk daarbij op dat ik ervan uitga dat ‘een punt van ondergeschikt belang’ een relatief begrip is, meer in het bijzonder dat daarmee wordt bedoeld dat het punt van ondergeschikt belang is ten opzichte van het belang van de gehele zaak (gelet op alle geschilpunten).126.Dat vindt steun in het geval dat aan de orde is in het eerste arrest van de Hoge Raad waarin het criterium van ‘een punt van ondergeschikt belang‘ aan bod komt (zie 3.15). Ik merk bij dit een en ander wel op dat uitgaande van de door mij veronderstelde ratio de term ‘belang’ in ‘een punt van ondergeschikt belang’ wat minder zuiver is in twee samenhangende opzichten. Ten eerste gaat het niet zozeer om het belang maar veeleer om het gewicht (aangezien dat het te corrigeren onderdeel van de berekeningsmaatstaf is). Ten tweede, samenhangend, gaat het niet alleen om het belang, maar ook om de bewerkelijkheid/complexiteit (aangezien ook die factor mede het gewicht bepaalt127.). Ik zou daarom liever spreken over ‘een punt van minder gewicht’. Ik merk verder op dat de typering dat art. 2(2) BPB een correctiefunctie heeft, aansluit bij hoe gerechtshoven (inmiddels) toepassing lijken te geven aan art. 2(2) BPB, namelijk om de proceskostenvergoeding te corrigeren op het punt van de gewichtsfactor in de berekening.128.

Daarentegen past de CBSf/ABRvS-voorwaarde van (zeer) uitzonderlijke omstandigheden niet goed bij de veronderstelde ratio. Gelet op die ratio beperkt die voorwaarde de vrijheid van de rechter bij uitoefening van de matigingsbevoegdheid te veel. Dat laat zich goed illustreren aan de hand van het geval waarin de belanghebbende alleen op een punt van ondergeschikt belang in het gelijk wordt gesteld, bijvoorbeeld alleen wat betreft een nevenbeslissing (vgl. de in 3.25 vermelde feitenrechtspraak) of een formeel gebrek (vgl. de in 3.24 vermelde feitenrechtspraak over art. 40(2) Wet WOZ). Het komt mij voor dat de omstandigheid dat een belanghebbende alleen wat betreft een nevenbeslissing of een formeel gebrek in het gelijk wordt gesteld, geenszins ‘uitzonderlijk’ is.

Ik merk op dat de in 5.35 vermelde veronderstelde ratio verschillende implicaties heeft:

- De mate waarin de belanghebbende in het gelijk wordt gesteld, is niet doorslaggevend. Voorbeeld 2 illustreert dat treffend: hoewel belanghebbende slechts voor de helft in het gelijk wordt gesteld, is er toch geen aanleiding voor matiging.

- Er is geen grond om de matigingsbevoegdheid af te bakenen naar gelang de aard van het geschilpunt waarop de belanghebbende in het gelijk is gesteld (bijvoorbeeld materieel geschilpunt,129.procedureel geschilpunt (zoals art. 40 Wet WOZ) of nevenbeslissing).130.Niet de aard van het ‘gewonnen’ geschilpunt is van belang maar – voor zover op deze plaats relevant – het gewicht van dat geschilpunt ten opzichte van het gewicht van het totale geschil. HR BNB 2013/41 is daarmee niet in tegenspraak (zie 5.34). Dit een en ander neemt niet weg dat in het geval de belanghebbende op een materieel geschilpunt in het gelijk is gesteld doorgaans (veel) minder snel aanleiding zal zijn voor toepassing van art. 2(2) BPB dan in het geval het gelijk een nevenbeslissing of een procedurele kwestie betreft.

Ik merk verder op dat ik me hiervoor bij voorbeeld 1 heb gericht op het gewicht van de zaak in het kader van de berekening van de kosten voor rechtsbijstand, maar denkbaar is ook dat aanleiding voor matiging (mede) gelegen kan zijn in een ander onderdeel van de berekening(smaatstaf).

Voorbeeld 4. Belanghebbende komt in beroep op tegen twee elementen van de aanslag. Met betrekking tot het eerste geschilpunt geeft de inspecteur in zijn verweerschrift te kennen het eens te zijn met belanghebbende. Met betrekking tot het tweede geschilpunt voert de inspecteur wel verweer, waarna nog vele proceshandelingen (als bedoeld in onderdeel A van de bijlage bij het BPB) volgen (bijv. repliek, verschijnen zitting, nadere zitting en proceshandelingen omdat de rechtbank prejudiciële vragen aan de Hoge Raad stelt). Deze proceshandelingen hebben alleen nog betrekking op het tweede geschilpunt. Belanghebbende wordt uiteindelijk alleen in het gelijk gesteld wat betreft het eerste geschilpunt. Bij de berekening van de proceskostenvergoeding op grond van art. 2(1) BPB worden alle verrichte proceshandelingen in aanmerking genomen. Gelet op de ratio mag de rechter beslissen het bedrag aan proceskostenvergoeding te matigen omdat het onredelijk is de inspecteur voor het volledige bedrag te veroordelen gelet op het aantal proceshandelingen dat bij de berekening in aanmerking is genomen in het licht van geschilpunt waarop belanghebbende in het gelijk is gesteld.

Voorbeeld 5. Belanghebbende komt in beroep op tegen twee elementen van de aanslag. Onderdeel van het eerste geschilpunt betreft de waarde van een onroerende zaak. In dit kader maakt belanghebbende in de beroepsfase kosten voor het opstellen van een taxatierapport (kosten in de zin van art. 1(b) BPB). Belanghebbende wordt alleen in het gelijk gesteld met betrekking tot het andere – tweede – geschilpunt. Bij de berekening van de proceskostenvergoeding op grond van art. 2(1) BPB wordt naast een vergoeding voor de kosten voor rechtsbijstand ook een vergoeding in aanmerking genomen voor de kosten voor het taxatierapport. Gelet op de ratio mag de rechter beslissen het bedrag aan proceskostenvergoeding te matigen (voor het bedrag aan kosten voor het taxatierapport) omdat het onredelijk is de inspecteur voor het volledige bedrag te veroordelen omdat daarbij ook de kosten van het taxatierapport in aanmerking zijn genomen terwijl belanghebbende niet in het gelijk is gesteld op het geschilpunt waarvoor dat rapport is opgesteld.131.

Dit laatste voorbeeld ligt in lijn met de opvatting van de gerechtshoven in het richtsnoer over de proceskostenvergoeding, waarin is opgenomen dat als een rechtsmiddel “uitsluitend slaagt op een grond die losstaat van het geschilpunt waarop het deskundigenrapport betrekking heeft, (…) er geen grond [is] voor vergoeding van de kosten van de werkzaamheden van de deskundige (vgl. artikel 2, lid 2, Bpb)” (3.22). Ik plaats bij dit voorbeeld 5 echter nog wel de kanttekening dat afgevraagd kan worden of in zo’n geval bij de berekening van de proceskostenvergoeding op grond van art. 2(1) BPB wel ook een vergoeding in aanmerking moet worden genomen voor de kosten voor het taxatierapport. De formulering van art. 2(1) BPB is weliswaar dwingend (‘wordt’), maar wellicht zit in de ‘kan’ van art. 1 BPB (of van art. 8:75 Awb) ruimte om de kosten reeds bij de vaststelling van het bedrag op grond van art. 2(1) BPB buiten beschouwing te laten. Zo dat laatste niet mogelijk is, dan vervult art. 2(2) BPB in zo’n geval naar mijn mening een nuttige correctiefunctie, want met de gerechtshoven meen ik dat het niet in de rede ligt dat de kosten voor vergoeding in aanmerking komen in een geval als dat in voorbeeld 5.

Wat betekent de veronderstelde ratio voor (de eventuele begrenzing van) de vrijheid van de rechter bij de uitoefening van de matigingsbevoegdheid? Dat komt hierna aan bod.

Terughoudendheid bij uitoefening matigingsbevoegdheid?

Ik breng in herinnering dat de nota van toelichting op art. 2(2) BPB (alsook die op art. 2(2) BPF) geen enkele indicatie bevat dat de besluitgever heeft beoogd dat de rechter terughoudend zou moeten omgaan met de in art. 2(2) BPB vervatte bevoegdheid (5.18). Ik memoreer verder dat ook de totstandkomingsgeschiedenis van art. 2(2) BPF erop duidt dat de rechter vrijheid toekomt bij de uitoefening van de bevoegdheid (5.25). Ik voeg daaraan hier nog toe dat zo art. 2(2) BPB historische wortels heeft in art. 61 Wet arbo (oud) en/of het voormalige door de CRvB ontwikkelde stelsel van (forfaitaire) vergoedingen voor kosten van rechtsbijstand in ambtenarenzaken, ik daarin niet direct132.contra-indicaties zie (vgl. 2.28-2.32).

Toch meen ik dat er wel aanknopingspunten zijn dat de rechter bij de uitoefening van zijn matigingsbevoegdheid een zekere terughoudendheid dient te betrachten. Ik noem als eerste de zojuist genoemde totstandkomingsgeschiedenis van art. 2(2) BPF. Die biedt een aanwijzing dat de matigingsbevoegdheid niet zou moeten worden uitgeoefend in het geval de belanghebbende slechts op een (zeer) ondergeschikt punt in het ongelijk is gesteld (5.25). Een tweede aanknopingspunt is gelegen in de (grotendeels) forfaitaire opzet van het BPB en de achtergrond daarvan. Voor een normering via het BPB is gekozen mede omdat “[e]en beoordeling in ieder individueel geval op grond van de dubbele redelijkheidstoetsing (…) een te grote verzwaring van de werklast van de rechter zou betekenen” (2.9; vgl. ook het in 3.17 genoemde arrest van 11 juli 2025). In de nota van toelichting is de regeling voor kosten van rechtsbijstand getypeerd als “een eenvoudige regeling die de justitiabele zekerheid geeft en de taak van de bestuursrechter niet onnodig verzwaart” (2.12). De forfaitaire opzet brengt mee dat er sprake is van een zekere ruwheid. Bij die opzet en de achtergrond ervan past naar mijn mening niet dat als een belanghebbende slechts gedeeltelijk in het gelijk wordt gesteld, de rechter direct overschakelt naar een maatwerkbenadering. Zo zou het inherent ruwe karakter van het systeem naar mijn mening worden veronachtzaamd als de rechter bijvoorbeeld van de matigingsbevoegdheid gebruik zou maken om het op grond van art. 2(1) BPB vastgestelde bedrag van € 1.250 te verminderen met € 50.

Het derde aanknopingspunt – dat samenhangt met het tweede – is gelegen in wat ik veronderstel als ratio van art. 2(2) BPB, zoals vermeld in 5.35. Uitgaande van die ratio heeft art. 2(2) BPB in wezen de functie om de berekeningsmaatstaf van art. 2(1) BPB te corrigeren op onderdelen die onredelijk zijn gelet op de geschilpunten waarop de belanghebbende in het gelijk is gesteld. Dat pleit voor terughoudendheid van de rechter bij de uitoefening van de matigingsbevoegdheid in die zin dat de rechter alleen toepassing geeft aan art. 2(2) BPB in gevallen waarin de bedoelde onredelijkheid aan de orde is. Het hiervoor gegeven voorbeeld 2 illustreert dit: hoewel de belanghebbende slechts voor de helft in het gelijk is gesteld, is er mijns inziens geen aanleiding om de proceskostenvergoeding te matigen op grond van art. 2(2) BPB. Ik meen dat dit derde aanknopingspunt het belangrijkste is, omdat de koppeling van de wijze van uitoefening van de matigingsbevoegdheid aan de ratio in wezen een operationalisering van het evenredigheidsbeginsel is, welk beginsel naar mijn mening onder omstandigheden ook de rechter kan normeren bij de uitoefening van een discretionaire bevoegdheid.133.

Aanknopingspunten voor een nog grotere terughoudendheid zie ik niet. Dat betekent ook dat ik geen basis zie om de vrijheid van de rechter bij de uitoefening van de door de besluitgever aan hem toegekende matigingsbevoegdheid vergaander te beperken. Dit impliceert ook dat ik geen grond zie om als norm aan een lagere rechter (en het bestuursorgaan) op te leggen dat slechts in uitzonderlijke gevallen gebruik mag worden gemaakt van de matigingsbevoegdheid (vgl. 5.37), zoals de ABRvS doet (3.9). Let wel: dit impliceert niet zonder meer dat het bezwaarlijk is als een rechter in het kader van de eigen matigingsbevoegdheid ervoor kiest om daarvan slechts gebruik te maken in uitzonderlijke gevallen – het valt immers binnen de hem toekomende vrijheid om beperkt gebruik te maken van de bevoegdheid (vgl. ook 5.52).

Nadere criteria geven?

Ik meen aldus dat de rechter een zekere terughoudendheid zou moeten betrachten bij de uitoefening van zijn matigingsbevoegdheid. De vraag rijst of daarvoor (nadere) criteria gegeven zouden moeten worden. Die vraag kent twee deelaspecten: (i) de wenselijkheid van nadere criteria en (ii) wie eventuele criteria zou moeten geven. Deze aspecten zijn te onderscheiden, maar hangen ook samen.

Ik begin direct met mijn advies aan de Hoge Raad op dit punt. Ik meen dat de Hoge Raad er goed aan zou doen om niet via concrete criteria nader in te vullen onder welke omstandigheden de rechter wel en onder welke omstandigheden de rechter niet gebruik mag maken van zijn in art. 2(2) BPB vervatte bevoegdheid. Ik meen dat het aan de feitenrechter zou moeten worden gelaten in welke omstandigheden gebruik wordt gemaakt van de bevoegdheid. Wel zou ik – net zoals in het recente arrest van 11 juli 2025 is gedaan met betrekking tot art. 2(3) BPB (zie 3.17-3.19) – expliciteren en daarmee normeren dat terughoudendheid bij de toepassing van art. 2(2) BPB geboden is. Daarbij kan als houvast voor de feitenrechters worden gewezen op de in 5.35 genoemde ratio (ervan uitgaande dat de Hoge Raad die ratio aanvaardt). Het reeds door de Hoge Raad aanvaarde geval dat de belanghebbende uitsluitend in het gelijk is gesteld op een punt van ondergeschikt belang (zie 3.15-3.16) – al zou ik liever spreken van een punt van minder gewicht (vgl. 5.36) – kan als voorbeeld worden genoemd van een geval waarin toepassing kan worden gegeven aan art. 2(2) BPB zonder miskenning van de te betrachten terughoudendheid. ‘Als voorbeeld’ want hoewel dat geval het in de praktijk belangrijkste gevalstype is waarin art. 2(2) BPB wordt toegepast – vgl. de rechtspraak van de gerechtshoven vermeld in 3.24-3.26 – is ook denkbaar dat het artikel wordt toegepast in andere gevallen (zie 5.39-5.42). Ik zou verder de te betrachten terughoudendheid borgen door voor te schrijven dat indien de feitenrechter art. 2(2) BPB toepast, de rechter inzichtelijk motiveert waarom hij gebruik maakt van zijn bevoegdheid. Uit die motivering zou moeten volgen dat toepassing van art. 2(2) BPB gerechtvaardigd is in het licht van de ratio van die bepaling. Door een motiveringseis te stellen wordt verder gezorgd dat de belanghebbende inzicht heeft in de reden voor toepassing van art. 2(2) BPB. Bovendien stelt de vereiste motivering de Hoge Raad in staat om vinger aan de pols houden dat de feitenrechters niet te ruim gebruik maken van hun matigingsbevoegdheid. Tegelijk heeft deze terughoudende wijze van controle door de Hoge Raad als voordeel dat het doorgaans niet zinvol zal zijn om in cassatie op te komen tegen een gemotiveerde toepassing van art. 2(2) BPB door de feitenrechter. Ik merk bij het voorgaande nog op dat mijn advies om geen concrete criteria te geven ook inhoudt het advies om geen poging te doen om naar gelang de aard van het geschilpunt waarop de belanghebbende in het gelijk is gesteld, de matigingsbevoegdheid af te bakenen (zie 5.38 voor de inhoudelijke motivering daarvoor).

Dan rijst de vraag waarom ik de Hoge Raad adviseer geen nadere criteria te geven en het als uitgangspunt aan de feitenrechter te laten in welke gevallen deze uitoefening geeft aan de matigingsbevoegdheid. De belangrijkste argumenten zijn de volgende. Een eerste argument is dat de Hoge Raad de feitenrechter ook vrij laat bij de bepaling van het gewicht van een zaak.134.Aangezien art. 2(2) BPB juist (mede) ertoe dient om de proceskostenvergoeding te kunnen verminderen in het geval het in aanmerking genomen gewicht niet in verhouding staat tot – kort gezegd – het gewicht van het geschilpunt waarop de belanghebbende in het gelijk wordt gesteld, ligt het in de rede dat de feitenrechter ook vrij wordt gelaten bij beoordeling of zo’n geval zich voordoet. Een tweede argument houdt ermee verband dat de kwestie of een onderwerp al dan niet aan de feitenrechter wordt gelaten mede een keuze van strategische aard is voor de Hoge Raad. Mijn tweede argument is dat het onderwerp van niet zodanig gewicht is dat het gewenst is dat de Hoge Raad het onderwerp naar zich toetrekt. Het betreft slechts een aspect op het terrein van een nevenbeslissing. Een derde argument is dat het geven van een of meer nadere criteria het risico met zich brengt dat die criteria – althans de daarin voorkomende begrippen – vervolgens weer nader moeten worden uitgelegd of afgebakend.135.Ik meen dat de Hoge Raad zijn capaciteit beter kan inzetten dan voor rechtsverfijning op een aspect van het terrein van de proceskostenvergoeding. Een vierde argument is dat het borgen van een zekere uniformiteit bij de rechtstoepassing op een (feitelijk) terrein als dat van de proceskostenvergoeding prima kan gebeuren door de feitenrechters.136.De feitenrechters doen dit ook blijkens het richtsnoer proceskostenvergoeding. Hetgeen in dat richtsnoer is opgenomen over art. 2(2) BPB (zie 3.21-3.22) geeft bovendien geenszins blijk van miskenning van de betrachten terughoudendheid. Dit een en ander geeft te minder aanleiding om (op dit moment) als cassatierechter nadere criteria te geven. Tot slot wijs ik op de interne rechtseenheid binnen de Hoge Raad. Het achterwege laten van nadere criteria voor de uitoefening van de matigingsbevoegdheid lijkt mij te stroken met het uitgangspunt in civiele zaken dat de beslissing om de kosten te compenseren van feitelijke aard is (4.5), terwijl ik geenszins de indruk heb dat daarmee uit de pas zou worden gelopen met de opvatting van de strafkamer over de beoordelingsvrijheid die een rechter toekomt bij de toekenning van een proceskostenvergoeding in Mulderzaken (vgl. 3.29).

Nu kan mij worden tegengeworpen dat wél de rechtseenheid met de overige bestuursrechters in het gedrang komt, aangezien zowel de ABRvS als de CRvB wel een concreet criterium hanteert (zij het onderling afwijkende). Ik meen echter dat afwijking in dit geval niet zo bezwaarlijk is, nog daargelaten mijn inhoudelijke twijfel over de ABRvS-voorwaarde (vgl. 5.47). Dat houdt verband met het verschil in taak: de Hoge Raad is cassatierechter en de ABRvS en CRvB zijn rechtscolleges die niet alleen over het recht maar ook over de feiten oordelen. Gelet op dit verschil kan het gerechtvaardigd zijn dat de in 5.50 bedoelde strategische keuze anders uitvalt. Juist bij een onderwerp als het onderhavige met een hoog feitelijk karakter, te weten in de kern de vaststelling van de hoogte van de proceskostenvergoeding, is het naar mijn mening niet bezwaarlijk dat de Hoge Raad wat meer afstand van de feitenrechter houdt dan de ABRvS en CRvB doen ten opzichte van de lagere rechter. Bovendien, om Maas137.te parafraseren: er gebeuren geen rampen als de Hoge Raad de matigingsbevoegdheid van de feitenrechter net wat anders begrenst dan de ABRvS en CRvB.

Bevoegdheid is nog geen verplichting

Ik heb hiervoor (in 5.32, 5.40 en 5.41) aan de hand van enige voorbeelden geïllustreerd in welke soort gevallen een rechter gebruik mag maken van de matigingsbevoegdheid. Voor de duidelijkheid merk ik op dat ik niet meen dat de rechter in zulke gevallen steeds de proceskostenvergoeding moet matigen. De bevoegdheid daartoe is nog geen verplichting. Ik zou de feitenrechters ook in dat opzicht de vrijheid willen geven. Dat lijkt mij ook de insteek van de Hoge Raad in het in 3.15 geciteerde arrest HR BNB 2025/14: “Het Hof mocht de proceskostenvergoeding (…) matigen vanwege de omstandigheid dat belanghebbende uitsluitend in het gelijk is gesteld op een punt van ondergeschikt belang”. Het lijkt mij ook in lijn te liggen met de rechtspraak over art. 2(3) BPB waarin de bevoegdheid is neergelegd om in bijzondere omstandigheden af te wijken van art. 2(1) BPB. Zoals eerder uiteengezet (3.19) begrijp ik het arrest van 11 juli 2025 over art. 2(3) BPB zo dat als sprake is van bijzondere omstandigheden, de rechter de vrijheid heeft om al dan niet toepassing te geven aan art. 2(3) BPB.

Ik merk bij het voorgaande op dat ik te minder de bedoelde vrijheid om art. 2(2) BPB niet toe te passen zou willen ontzeggen aan de rechter met het oog op de gevallen die binnen de werkingssfeer van de bijzondere regels voor de (proces)kostenvergoeding vallen zoals geïntroduceerd bij Wet herwaardering proceskostenvergoedingen WOZ en bpm.138.Een vermindering op grond van art. 2(2) BPB bovenop de korting waarin die regels al voorzien, kan het uitgangspunt van een redelijke tegemoetkoming in de proceskosten in het gedrang brengen. Ik attendeer er in dat kader op dat er een overlap kan zijn tussen de gevallen waarop de 0,10-vermenigingsvuldigingsfactor in die bijzondere regels betrekking hebben, en gevallen waarin art. 2(2) BPB naar zijn ratio toepassing mag vinden.139.Ik heb zo snel in de parlementaire geschiedenis van die zojuist genoemde wet niet kunnen vinden dat aandacht is besteed aan de verhouding tot art. 2(2) BPB.

In cassatie draait het in deze zaak om art. 2(2) Besluit proceskosten bestuursrecht (BPB). Dat artikellid bepaalt dat indien een partij gedeeltelijk in het gelijk is gesteld, het op grond van art. 2(1) BPB vastgestelde bedrag aan proceskostenvergoeding kan worden verminderd.

De Rechtbank heeft belanghebbende alleen in het gelijk is gesteld wat betreft het geschilpunt over art. 40(2) Wet WOZ, maar niet wat betreft de WOZ-waarde. Bij de bepaling van de hoogte van de proceskostenvergoeding heeft de Rechtbank een wegingsfactor 0,25 gehanteerd. Het Hof heeft de Rechtbank zo begrepen dat zij toepassing heeft gegeven aan art. 2(2) BPB. Dat wordt in cassatie niet bestreden (zie ‎3.1). Het Hof heeft geoordeeld dat het met de Rechtbank van oordeel is dat er aanleiding is om de proceskostenvergoeding op grond van die bepaling te matigen. Redengevend is dat sprake is van “een kwestie van ondergeschikt belang op grond waarvan belanghebbende in het gelijk is gesteld, namelijk een formeel gebrek betreffende een in algemene termen geformuleerde grief waarvoor geen feitenonderzoek door de gemachtigde noodzakelijk was.” Belanghebbende komt daartegen in cassatie op met twee middelen.

Ik neem tegelijk conclusie in twee andere zaken waarin eveneens de toepassing van art. 2(2) BPB aan de orde is. Bij deze conclusie en de twee andere conclusies hoort een gemeenschappelijke bijlage (de Bijlage).

In de Bijlage komt in de kern aan de orde wat de grenzen zijn aan de vrijheid van de rechter om gebruik te maken van de in art. 2(2) BPB vervatte matigingsbevoegdheid, indien de belanghebbende (slechts) gedeeltelijk in het gelijk is gesteld. Ik adviseer de Hoge Raad om niet via concrete criteria nader in te vullen onder welke omstandigheden de rechter gebruik mag maken van die matigingsbevoegdheid, maar wel te expliciteren dat een zekere terughoudendheid moet worden betracht met het gebruik van de bevoegdheid. Om dat laatste enerzijds te borgen en anderzijds te kunnen controleren dient de rechter de beslissing om toepassing te geven aan art. 2(2) BPB te motiveren. Dit een en ander impliceert dat de rechter een behoorlijke mate van vrijheid heeft. Het betekent ook dat de toets in cassatie van de beslissing van de feitenrechter om toepassing te geven aan art. 2(2) BPB zeer beperkt is, te weten in wezen beperkt tot een toets of die beslissing ís gemotiveerd en de toets of die beslissing – gelet op die motivering – blijk ervan geeft dat de bedoelde terughoudendheid in acht is genomen.

Deze conclusie zelf is relatief kort doordat het zaaksoverstijgende deel van mijn analyse in de Bijlage staat. In onderdeel 2 zet ik kort de feiten, de oordelen van de feitenrechters en het geding in cassatie uiteen. In onderdeel 3 volgt direct de beoordeling van de middelen.

Het eerste middel houdt in dat het Hof miskent dat de Rechtbank de toepassing van art. 2(2) BPB had dienen te motiveren. Het middel faalt omdat het belang mist aangezien het Hof zelf een motivering heeft gegeven voor zijn oordeel dat aanleiding bestaat tot matiging op grond van art. 2(2) BPB.

Het tweede middel houdt in dat het oordeel van het Hof dat art. 2(2) BPB in deze zaak toegepast kan worden, is gebaseerd op een onjuiste rechtsopvatting. Ik bespreek het middel eerst vanuit de invalshoek van het advies in de Bijlage. Gelet op de motivering van het Hof getuigt zijn beslissing niet van miskenning van de terughoudendheid die moet worden betracht bij de beslissing om art. 2(2) BPB toe te passen. Het oordeel van het Hof getuigt daarom niet van een onjuiste rechtsopvatting.

Het middel faalt ook vanuit de invalshoek van het reeds in de jurisprudentie van de Hoge Raad aanvaarde uitgangspunt dat een matiging op grond van art. 2(2) BPB kan worden toegepast wanneer de belanghebbende uitsluitend in het gelijk is gesteld op een punt van ondergeschikt belang. De in het middel vervatte (rechts)klachten zijn namelijk in de kern gebaseerd op het uitgangspunt dat voor de kwestie of sprake is van ‘een punt van ondergeschikt belang’ maatgevend is of de schending van art. 40(2) Wet WOZ van ondergeschikt belang is. Dit uitgangspunt is evenwel niet juist. Voor de beoordeling of sprake is van een (geschil)punt van ondergeschikt belang, gaat het er namelijk om wat het gewicht van het geschilpunt is – in termen van belang en complexiteit – in verhouding tot het gewicht van de hele zaak.

Ik meen dus dat het beroep in cassatie ongegrond is.

De feiten

Een ambtenaar (de Heffingsambtenaar) heeft op grond van de Wet waardering onroerende zaken (Wet WOZ) bij beschikking de waarde van de onroerende zaak aan [a-straat 1] te [Z] voor het kalenderjaar 2022 vastgesteld (de WOZ-beschikking). Gelijktijdig is aan belanghebbende de aanslag in de onroerendezaakbelastingen voor het jaar 2022 (de aanslag) opgelegd.

De Heffingsambtenaar heeft in de bezwaarfase niet voldaan aan de verplichting op grond van art. 40(2) Wet WOZ om de door belanghebbende gevraagde stukken te verstrekken.1.

De Heffingsambtenaar heeft het bezwaar ongegrond verklaard bij uitspraak op bezwaar.

Rechtbank Noord-Holland2.

De Rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, maar dat is alleen op de grond die hier in ‎2.2 is vermeld. Belanghebbende wordt niet in het gelijk gesteld voor wat betreft de WOZ-waarde. Bij de bepaling van de hoogte van de proceskostenvergoeding heeft de Rechtbank een wegingsfactor 0,25 gehanteerd:

“11. De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 418,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 837 en een wegingsfactor 0.25). De rechtbank acht het gewicht van de zaak zeer licht nu het beroep uitsluitend gegrond is omdat verweerder niet de vereiste stukken heeft overgelegd in de bezwaarfase.”

Gerechtshof Amsterdam3.

Het Hof verklaart het hoger beroep van belanghebbende ongegrond in een uitspraak die in een verkorte vorm is gedaan.

In hoger beroep heeft belanghebbende betoogd dat een wegingsfactor 1 toegepast had moeten worden. Het Hof is het daarmee niet eens. Het begrijpt de door hem in rov. 2.1 geciteerde overweging van de Rechtbank – hier geciteerd in ‎2.4 – zo dat de Rechtbank art. 2(2) BPB heeft toegepast. Het Hof kan zich daarin vinden:

“2.4.De vraag of er aanleiding is om de proceskostenvergoeding in beroep op grond van artikel 2, lid 2, van het Besluit proceskosten Bestuursrecht te matigen, hetgeen in de geciteerde overweging (2.1) besloten ligt, beantwoordt het Hof gelijk de rechtbank in bevestigende zin. De omstandigheid dat belanghebbende deels in het gelijk is gesteld, is op zichzelf genomen onvoldoende voor bevestigende beantwoording van deze vraag. Echter in dit specifieke geval is sprake van een kwestie van ondergeschikt belang op grond waarvan belanghebbende in het gelijk is gesteld, namelijk een formeel gebrek betreffende een in algemene termen geformuleerde grief waarvoor geen feitenonderzoek door de gemachtigde noodzakelijk was. Over het gegrond zijn van deze grief bestond tussen partijen geen geschil.”

Het geding in cassatie

Belanghebbende heeft tijdig en ook overigens op regelmatige wijze beroep in cassatie ingesteld. Het hoofd van de Gemeenschappelijke regeling Gemeentebelastingen Kennemerland Zuid heeft een verweerschrift ingediend.4.

Belanghebbende stelt twee middelen voor. Het eerste middel houdt in dat het Hof miskent dat de Rechtbank de toepassing van art. 2(2) BPB had dienen te motiveren. Het tweede middel houdt in dat het oordeel van het Hof dat art. 2(2) BPB in deze zaak toegepast kan worden, is gebaseerd op een onjuiste rechtsopvatting.

Middel I

Het eerste middel zelf bevat de tussenzin “zo deze al te lezen valt in het onder punt 11 van de uitspraak op beroep bepaalde”, waarbij met ‘deze’ wordt gedoeld op de toepassing van art. 2(2) BPB door de Rechtbank, zoals volgens het Hof in rov. 11 van de Rechtbank besloten ligt. De toelichting op het middel vermeldt (echter) op dit punt: “In deze zaak kan ik de redenering van het hof dat in het oordeel van de Rechtbank een beroep op artikel 2 lid 2 Bpb verscholen ligt nog wel volgen”. Gelet daarop meen ik dat het middel geen klacht bevat over de wijze waarop het Hof rov. 11 van de Rechtbank heeft geduid.

De klacht dat het Hof miskent dat de Rechtbank de toepassing van art. 2(2) BPB had dienen te motiveren, neemt terecht tot uitgangspunt dat de rechter dient te motiveren waarom er aanleiding is art. 2(2) BPB toe te passen naast de omstandigheid op zichzelf dat de belanghebbende gedeeltelijk in het gelijk is gesteld (vgl. Bijlage, punt 5.49).

De klacht mist in dit geval als uitgangspunt zelfstandig belang omdat het Hof zelf een motivering heeft gegeven voor zijn oordeel dat aanleiding bestaat tot matiging op grond van art. 2(2) BPB. Aangezien (i) het Hof de gronden van de uitspraak van de Rechtbank mag verbeteren (vgl. art. 8:113(1) Awb) en (ii) de uitspraak van het Hof in cassatie ter beoordeling voorligt, gaat het erom of het oordeel van Hof – gelet op de door hem gegeven motivering – de toets in cassatie doorstaat. Als dat laatste het geval is, is er geen belang bij behandeling van de klacht omdat de uitspraak van het Hof dan zelfstandig wordt gedragen door dat oordeel. Alleen als het oordeel van het Hof de toets in cassatie niet doorstaat, kan aan de klacht betreffende de motivering door de Rechtbank alsnog belang toekomen, namelijk bij de beoordeling of de klacht tegen het oordeel van het Hof (niet alleen slaagt maar) ook tot cassatie leidt.

Dit betekent dus dat het belang van middel I afhangt van het slagen van middel II, dat is gericht tegen het oordeel van het Hof dat aanleiding bestaat tot matiging op grond van art. 2(2) BPB. Aangezien ik meen dat middel II faalt (zie hierna), faalt ook middel I.

Middel II

Ik behandel dit middel vanuit twee invalshoeken. De eerste is de invalshoek van het advies in punt 5.49 van de Bijlage. Daaruit volgt – voor zover hier van belang – dat de beslissing van de rechter om art. 2(2) BPB toe te passen in een geval waarin de belanghebbende (slechts) gedeeltelijk in het gelijk is gesteld, slechts dan getuigt van een onjuiste rechtsopvatting indien die beslissing – gelet op de daarbij gegeven motivering – getuigt van een miskenning van de terughoudendheid die moet worden betracht bij de beslissing om art. 2(2) BPB toe te passen. Gelet op de motivering van het Hof (zie ‎2.6), getuigt de beslissing van het Hof naar mijn mening niet van miskenning van die terughoudendheid. Anders dan het middel betoogt getuigt het oordeel van het Hof dus niet van een onjuiste rechtsopvatting.

De tweede invalshoek is het reeds in de jurisprudentie aanvaarde uitgangspunt dat een matiging op grond van art. 2(2) BPB kan worden toegepast wanneer de belanghebbende uitsluitend in het gelijk is gesteld op een punt van ondergeschikt belang (zie Bijlage, punt 3.15-3.16). Dat uitgangspunt ligt overigens in lijn met de zojuist bedoelde terughoudendheid (zie Bijlage, punt 5.49). Deze invalshoek is in die zin in overeenstemming met het middel dat de daarin vervatte (rechts)klachten betrekking hebben op ‘een punt van ondergeschikt belang’.

Die (rechts)klachten zijn in de kern gebaseerd op het uitgangspunt dat, in een geval als dit, voor de kwestie of sprake is van ‘een punt van ondergeschikt belang’ maatgevend is of de schending van art. 40(2) Wet WOZ van ondergeschikt belang is. Dit uitgangspunt is evenwel niet juist. Voor de beoordeling of sprake is van een (geschil)punt van ondergeschikt belang, gaat het er namelijk om wat het gewicht van het geschilpunt is – in termen van belang en complexiteit – in verhouding tot het gewicht van de hele zaak (vgl. Bijlage, punt 5.35-5.36). Daarmee ontvalt de basis aan de (rechts)klachten:

- Zo verwijt belanghebbende het Hof ten onrechte dat het had moeten motiveren waarom een schending van art. 40(2) Wet WOZ in deze zaak van nevengeschikt belang was.

- Zo mocht het Hof, anders dan belanghebbende betoogt, bij zijn oordeel in aanmerking nemen dat sprake was van “een in algemene termen geformuleerde grief waarvoor geen feitenonderzoek door de gemachtigde noodzakelijk was”. Dit is immers een omstandigheid die relevant is voor de beoordeling van de complexiteit van het geschilpunt.

- Zo gaat ook de klacht van belanghebbende dat hij niet inziet hoe hij zijn “grieven specifieker had moeten en kunnen motiveren”, eraan voorbij dat de complexiteit van belang is. Bovendien, de uitspraak van het Hof impliceert ook niet dat belanghebbende de grieven specifieker had moeten en/of kunnen motiveren.

- Zo is onjuist de opvatting dat een geschilpunt over art. 40(2) Wet WOZ nooit een punt van ondergeschikt belang kan zijn (NB ik ga ervan uit dat belanghebbende die opvatting verdedigt gelet op zijn opmerking dat gerechtshof Arnhem-Leeuwarden eerder in meerdere uitspraken in 2023 – aangehaald in Bijlage, punt 3.24 – ‘terecht’ oordeelde dat art. 2(2) BPB geen toepassing kan vinden bij schendingen van art. 40(2) Wet WOZ). De aard van de regel waarop het geschil betrekking heeft, is immers op zichzelf geen beslissende factor voor de beoordeling of sprake is van gelijk op een punt van ondergeschikt belang, ook niet voor een negatieve.

Ik merk tot slot op dat het middel zich tevergeefs beroept op de omstandigheid dat de Hoge Raad in HR BNB 2025/45 geen matiging toepast bij de proceskostenvergoeding in een zaak waarin de Hoge Raad tot het oordeel komt dat het gerechtshof vanwege de schending van art. 40(2) Wet WOZ een proceskostenveroordeling had moeten toekennen en de Hoge Raad dat vervolgens zelf doet.5.Om twee redenen kan aan die handelwijze geen algemene conclusie worden verbonden. Ten eerste, aangezien voor de beoordeling of sprake is van een (geschil)punt van ondergeschikt belang, het erom gaat wat het gewicht van het geschilpunt is in verhouding tot het gewicht van de hele zaak, is die beoordeling afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Een verklaring voor de handelwijze in HR BNB 2025/45 kan dan ook zijn dat de Hoge Raad van oordeel was dat in de omstandigheden van dat geval geen sprake is van een punt van ondergeschikt belang. Ten tweede, de in art. 2(2) BPB vervatte bevoegdheid is geen verplichting (vgl. Bijlage, punt 6.52-6.53). Een verklaring kan dus ook zijn dat de Hoge Raad geen gebruik maakt van de bevoegdheid.

Ik geef de Hoge Raad in overweging het beroep in cassatie ongegrond te verklaren.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden

Advocaat-Generaal

In cassatie draait het in deze zaak om art. 2(2) Besluit proceskosten bestuursrecht (BPB). Dat artikellid bepaalt dat indien een partij gedeeltelijk in het gelijk is gesteld, het op grond van art. 2(1) BPB vastgestelde bedrag aan proceskostenvergoeding kan worden verminderd.

De Rechtbank heeft aanleiding gezien om toepassing te geven aan art. 2(2) BPB, om de reden dat belanghebbende alleen in het gelijk is gesteld wat betreft het geschilpunt over art. 40(2) Wet WOZ, maar niet wat betreft de WOZ-waarde. Het Hof heeft de klacht van belanghebbende daartegen verworpen. Belanghebbende komt daartegen in cassatie op, met zowel een rechtsklacht als een motiveringsklacht.

Ik neem tegelijk conclusie in twee andere zaken waarin eveneens de toepassing van art. 2(2) BPB aan de orde is. Bij deze conclusie en de twee andere conclusies hoort een gemeenschappelijke bijlage (de Bijlage).

In de Bijlage komt in de kern aan de orde wat de grenzen zijn aan de vrijheid van de rechter om gebruik te maken van de in art. 2(2) BPB vervatte matigingsbevoegdheid, indien de belanghebbende (slechts) gedeeltelijk in het gelijk is gesteld. Ik adviseer de Hoge Raad om niet via concrete criteria nader in te vullen onder welke omstandigheden de rechter gebruik mag maken van die matigingsbevoegdheid, maar wel te expliciteren dat een zekere terughoudendheid moet worden betracht met het gebruik van de bevoegdheid. Om dat laatste enerzijds te borgen en anderzijds te kunnen controleren dient de rechter de beslissing om toepassing te geven aan art. 2(2) BPB te motiveren. Dit een en ander impliceert dat de rechter een behoorlijke mate van vrijheid heeft. Het betekent ook dat de toets in cassatie van de beslissing van de feitenrechter om toepassing te geven aan art. 2(2) BPB zeer beperkt is, te weten in wezen beperkt tot een toets of die beslissing ís gemotiveerd en de toets of die beslissing – gelet op die motivering – blijk ervan geeft dat de bedoelde terughoudendheid in acht is genomen.

Deze conclusie zelf is relatief kort doordat het zaaksoverstijgende deel van mijn analyse in de Bijlage staat. In onderdeel ‎2 zet ik kort de feiten, de oordelen van de feitenrechters en het geding in cassatie uiteen. In onderdeel ‎3 volgt direct de beoordeling van de middelen.

Die beoordeling gebeurt via twee – alternatieve – invalshoeken. De eerste is de invalshoek van het advies in de Bijlage. Vanuit die invalshoek betoog ik dat de middelen falen omdat – in de kern – het oordeel van het Hof over de toepassing door de Rechtbank van art. 2(2) BPB niet blijk geeft van een miskenning van de terughoudendheid die moet worden betracht bij de beslissing om die bepaling toe te passen. De tweede invalshoek is de invalshoek van gelijk op “een punt van ondergeschikt belang”. Ook vanuit die invalshoek falen de middelen. Kern is dat de opvatting van belanghebbende dat het gelijk wat betreft het geschil over art. 40(2) Wet WOZ "nimmer" een punt van ondergeschikt belang kan zijn, onjuist is. Dat de eerste invalshoek uitkomt op hetzelfde resultaat als de tweede, is overigens logisch, omdat de maatstaf van “een punt van ondergeschikt belang” een concrete uitwerking van de meergenoemde terughoudendheid is.

Ik meen dus dat het beroep in cassatie ongegrond is.

De feiten

De heffingsambtenaar van de Regionale Belasting Groep (de Heffingsambtenaar) heeft op grond van de Wet waardering onroerende zaken (Wet WOZ) bij beschikking de waarde van de onroerende zaak aan [a-straat 1] te [Z] voor het kalenderjaar 2021 vastgesteld (de WOZ-beschikking). Gelijktijdig zijn aan belanghebbende aanslagen in de onroerendezaakbelastingen en in de watersysteemheffing voor het jaar 2021 (de aanslagen) opgelegd.

Belanghebbende heeft bezwaar gemaakt tegen de WOZ-beschikking en tegen de aanslagen. Belanghebbende heeft in de bezwaarfase verzocht om toezending van bepaalde stukken op grond van art. 40(2) Wet WOZ. De Heffingsambtenaar heeft belanghebbende niet alle gevraagde stukken toegezonden.

Bij uitspraken op bezwaar heeft de Heffingsambtenaar de bezwaren ongegrond verklaard.

Rechtbank Rotterdam1.

De Rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard. De Rechtbank stelt belanghebbende alleen in het gelijk op het punt dat de Heffingsambtenaar in strijd met art. 40(2) Wet WOZ heeft gehandeld (rov. 3.1-3.3), maar niet wat betreft de WOZ-waarde. Daarin ziet de Rechtbank voor de proceskostenveroordeling aanleiding om met inachtneming van art. 2(2) BPB het bedrag aan forfaitair bepaalde kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand met de helft te verminderen (rov. 15).

Gerechtshof Den Haag2.

Het Hof heeft zowel het hoger beroep van belanghebbende als het incidenteel hoger beroep van de Heffingsambtenaar ongegrond verklaard.

Het Hof verwerpt de grief van de Heffingsambtenaar tegen het oordeel dat art. 40(2) Wet WOZ is geschonden (rov. 5.2.1-5.2.4).

Wat betreft de grief van belanghebbende tegen de matiging van de proceskostenvergoeding, overweegt het Hof als volgt:

“5.1.2 Het hoger beroep faalt, en wel op grond van het arrest van de Hoge Raad van 14 juni 2024, ECLI:NL:HR:2024:866, r.o. 4.3.2. Het is niet aan het Hof om de toekenning van proceskosten door de Rechtbank te toetsen aan zijn eigen richtsnoer. De Rechtbank heeft haar beslissing om de proceskostenvergoeding met de helft te verminderen gemotiveerd en deze beslissing is niet onbegrijpelijk. Het Hof ziet geen aanleiding om een hogere proceskostenvergoeding toe te kennen. In het hiervoor genoemde arrest heeft de Hoge Raad een andere uitspraak van de Rechtbank over dezelfde rechtsvragen bevestigd, waarin de factor licht is toegepast bij de berekening van de proceskostenvergoeding.”

Geding in cassatie

Belanghebbende heeft tijdig en ook overigens op regelmatige wijze beroep in cassatie ingesteld. Het Dagelijks Bestuur heeft een verweerschrift ingediend.

Belanghebbende stelt twee middelen voor. Het eerste middel houdt in dat het Hof heeft miskend dat de Rechtbank ten onrechte art. 2(2) BPB heeft toegepast, omdat schending van art. 40(2) Wet WOZ geen punt van ondergeschikt belang vormt. Het tweede middel stelt dat de uitspraak van het Hof onvoldoende is gemotiveerd, omdat het niet is ingegaan op de bezwaren van belanghebbende tegen de toepassing van art. 2(2) BPB.

Invalshoek van de Bijlage

In deze zaak staat vast dat aan de in Bijlage, punt 5.7 bedoelde toepassingsvoorwaarde is voldaan. Dit betekent dat de Rechtbank als uitgangspunt bevoegd was om het op grond van art. 2(1) BPB vastgestelde bedrag te verminderen met toepassing van art. 2(2) BPB.

Het advies in de Bijlage, punt 5.49 komt erop neer dat in cassatie aan de hand van de motivering van de feitenrechter wordt getoetst of de feitenrechter bij zijn beslissing om van zijn bevoegdheid ex. art. 2(2) BPB gebruik te maken de daarbij te betrachten terughoudendheid niet heeft miskend. In deze zaak ligt echter in cassatie niet rechtstreeks de uitspraak van de feitenrechter voor die toepassing heeft gegeven aan art. 2(2) BPB, te weten de Rechtbank, maar de uitspraak van het Hof, die de grief tegen de uitspraak van de Rechtbank op dat punt heeft verworpen. Het gaat dus in wezen om een toetsing van een toetsing van die beslissing.

Belanghebbende bestrijdt niet het oordeel van het Hof dat het niet aan het Hof is om de beslissing van de Rechtbank te toetsen aan de eigen richtsnoer van het Hof. Bestrijding daarvan zou trouwens tevergeefs zijn geweest gelet op het, ook door het Hof genoemde, arrest van 14 juni 2024 (zie Bijlage, punt 3.14). In de toelichting op het eerste middel verwijt belanghebbende het Hof niet te zijn ingegaan op de vraag of de Rechtbank toepassing kon geven aan art. 2(2) BPB. In dat kader merk ik allereerst op dat ik uit het dossier opmaak dat belanghebbende inderdaad naast de richtsnoer-klacht ook een klacht heeft aangevoerd inhoudende dat geen plaats is voor matiging van de proceskostenvergoeding omdat het geschilpunt over art. 40(2) Wet WOZ niet een geschilpunt betreft van ondergeschikt belang voor de hoofdzaak.3.Hoewel het Hof die klacht niet met zoveel woorden vermeldt in de weergave van het standpunt van belanghebbende in rov. 5.1.1, begrijp ik rov. 5.1.2 (hier geciteerd in ‎2.7) niettemin zo dat het Hof wél op die klacht is ingegaan. Immers, in de tweede volzin van die rechtsoverweging weerlegt het Hof reeds de richtsnoer-klacht. De volzinnen daarna hebben gelet op de inhoud daarvan geen betrekking op die klacht, maar zien op de beslissing van de Rechtbank om toepassing te geven aan art. 2(2) BPB en daarmee dus – kennelijk – op de tweede klacht. In zoverre faalt het eerste middel dus.

De Rechtbank heeft aanleiding gezien om op grond van art. 2(2) BPB het bedrag aan proceskosten met de helft te verminderen omdat belanghebbende “slechts deels in het gelijk is gesteld” – belanghebbende “krijgt namelijk gelijk over haar standpunt rondom het toezenden van de op het geding betrekking hebbende stukken, maar krijgt geen gelijk in haar standpunt over de WOZ-waarde”. Het Hof heeft geoordeeld dat de Rechtbank de beslissing (daarmee) heeft gemotiveerd en dat de beslissing niet onbegrijpelijk is. Daaraan heeft het toegevoegd dat het geen aanleiding ziet om een hogere proceskostenvergoeding toe te kennen. Uit de slotzin van rov. 5.1.2 maak ik op dat het Hof de beslissing van de Rechtbank zo duidt dat in wezen de factor licht is toegepast. Mede gelet op die slotzin ligt in de overwegingen van het Hof besloten dat de Rechtbank art. 2(2) BPB mocht toepassen om het bedrag aan proceskostenvergoeding te corrigeren wat betreft de gewichtsfactor gelet op het geschilpunt waarop belanghebbende in het gelijk is gesteld. Zo begrepen getuigt het oordeel van het Hof over de toepassing door de Rechtbank van art. 2(2) BPB niet van een miskenning van de terughoudendheid die moet worden betracht bij de beslissing om die bepaling toe te passen. Het oordeel is evenmin onvoldoende gemotiveerd. De middelen falen daarom ook voor het overige.

Invalshoek ‘een punt van ondergeschikt belang’

Voor het geval de Hoge Raad aanleiding ziet om de middelen te behandelen vanuit het perspectief van het reeds in de jurisprudentie aanvaarde uitgangspunt dat een matiging op grond van art. 2(2) BPB kan worden toegepast wanneer de belanghebbende uitsluitend in het gelijk is gesteld op een punt van ondergeschikt belang (zie Bijlage, punt 3.15-3.16), merk ik op dat de middelen ook dan falen.

Zoals zojuist uiteengezet in ‎3.4 ligt in de overwegingen van het Hof besloten dat de Rechtbank art. 2(2) BPB mocht toepassen om het bedrag aan proceskostenvergoeding te corrigeren wat betreft de gewichtsfactor gelet op het geschilpunt waarop belanghebbende in het gelijk is gesteld. Hierin ligt besloten het oordeel dat dit geschilpunt van ondergeschikt belang is in termen van het gewicht ervan ten opzichte van het gewicht van de gehele zaak. Voor zover de rechtsklacht in het eerste middel gebaseerd is op een ander begrip van de overwegingen van het Hof, faalt de klacht daarom.

De rechtsklacht faalt ook voor zover de klacht uitgaat van de opvatting dat het gelijk van belanghebbende wat betreft het geschil over art. 40(2) Wet WOZ “nimmer” een punt van ondergeschikt belang kan zijn “gezien haar belangrijke waarborgfunctie”. Die opvatting is onjuist omdat voor de beoordeling of sprake is van een (geschil)punt van ondergeschikt belang niet het belang van (de functie van) de regel waarop het geschilpunt betrekking heeft, maatgevend is. Het gaat erom wat het gewicht van het geschilpunt is – in termen van belang en complexiteit – in verhouding tot het gewicht van de hele zaak (vgl. Bijlage, punt 5.35-5.36). Dit betekent overigens ook dat de onderhavige uitspraak reeds daarom niet per se onverenigbaar is met de door belanghebbende aangehaalde uitspraak van gerechtshof Arnhem-Leeuwarden uit 2023 (aangehaald in Bijlage, punt 3.24).

Het (impliciete) oordeel dat het geschilpunt over art. 40(2) Wet WOZ in dit geval een punt van ondergeschikt belang is, kan voor het overige, als verweven met waarderingen van feitelijke aard, niet op juistheid worden onderzocht in cassatie. Het is evenmin onvoldoende gemotiveerd. De middelen falen daarom ook voor het overige.

Ik geef de Hoge Raad in overweging het beroep in cassatie ongegrond te verklaren.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden

Advocaat-Generaal

In cassatie draait het in deze zaak om art. 2(2) Besluit proceskosten bestuursrecht (BPB). Dat artikellid bepaalt dat indien een partij gedeeltelijk in het gelijk is gesteld, het op grond van art. 2(1) BPB vastgestelde bedrag aan proceskostenvergoeding kan worden verminderd.

De Rechtbank heeft belanghebbende alleen in het gelijk gesteld wat betreft het geschilpunt over art. 40(2) Wet WOZ, maar niet wat betreft de WOZ-waarde. Gelet op de omstandigheid dat de proceskostenvergoeding alleen wordt toegekend “vanwege een formeel gebrek”, heeft zij voor de berekening van die vergoeding de wegingsfactor 0,25 redelijk geacht. Het Hof heeft de Rechtbank zo begrepen dat zij toepassing heeft gegeven aan art. 2(2) BPB. Het Hof heeft geoordeeld dat het met de Rechtbank van oordeel is dat er aanleiding is om de proceskostenvergoeding op grond van die bepaling te matigen. Redengevend is dat sprake is van “een kwestie van ondergeschikt belang op grond waarvan belanghebbende in het gelijk is gesteld: een formeel gebrek inzake een in algemene termen geformuleerde grief waarvoor geen feitenonderzoek door de gemachtigde noodzakelijk was.” Belanghebbende komt daartegen in cassatie op met twee middelen.

Ik neem tegelijk conclusie in twee andere zaken waarin eveneens de toepassing van art. 2(2) BPB aan de orde is. Bij deze conclusie en de twee andere conclusies hoort een gemeenschappelijke bijlage (de Bijlage).

In de Bijlage komt in de kern aan de orde wat de grenzen zijn aan de vrijheid van de rechter om gebruik te maken van de in art. 2(2) BPB vervatte matigingsbevoegdheid, indien de belanghebbende (slechts) gedeeltelijk in het gelijk is gesteld. Ik adviseer de Hoge Raad om niet via concrete criteria nader in te vullen onder welke omstandigheden de rechter gebruik mag maken van die matigingsbevoegdheid, maar wel te expliciteren dat een zekere terughoudendheid moet worden betracht met het gebruik van de bevoegdheid. Om dat laatste enerzijds te borgen en anderzijds te kunnen controleren dient de rechter de beslissing om toepassing te geven aan art. 2(2) BPB te motiveren. Dit een en ander impliceert dat de rechter een behoorlijke mate van vrijheid heeft. Het betekent ook dat de toets in cassatie van de beslissing van de feitenrechter om toepassing te geven aan art. 2(2) BPB zeer beperkt is, te weten in wezen beperkt tot een toets of die beslissing ís gemotiveerd en de toets of die beslissing – gelet op die motivering – blijk ervan geeft dat de bedoelde terughoudendheid in acht is genomen.

Deze conclusie zelf is relatief kort doordat het zaaksoverstijgende deel van mijn analyse in de Bijlage staat. In onderdeel 2 zet ik kort de feiten, de oordelen van de feitenrechters en het geding in cassatie uiteen. In onderdeel 3 volgt direct de beoordeling van de middelen.

Het eerste middel houdt in dat het Hof ten onrechte oordeelt dat in de uitspraak van de Rechtbank besloten ligt dat zij de wegingsfactor heeft gematigd op grond van art. 2(2) BPB. Ik meen dat het middel niet slaagt, zelfs als het oordeel van het Hof op dit punt onbegrijpelijk zou zijn. In de overwegingen van het Hof ligt namelijk besloten dat zelfs als het Hof met belanghebbende van oordeel zou zijn geweest dat de Rechtbank niet op de juiste wijze toepassing heeft gegeven aan art. 2(1) BPB, het met verbetering van gronden (toepassing art. 2(2) BPB) de uitspraak van de Rechtbank had bevestigd.

Het tweede middel keert zich met diverse klachten tegen het oordeel van het Hof over de matiging op grond van art. 2(2) BPB. Ik bespreek de klachten eerst vanuit de invalshoek van het reeds in de jurisprudentie van de Hoge Raad aanvaarde uitgangspunt dat een matiging op grond van art. 2(2) BPB kan worden toegepast wanneer de belanghebbende uitsluitend in het gelijk is gesteld op een punt van ondergeschikt belang. Al de klachten falen mijns inziens. Voor zover de klachten falen omdat ze uitgaan van een onjuiste rechtsopvatting, is de kern dat belanghebbende miskent dat voor de bepaling of sprake is van een punt van ondergeschikt belang het erom gaat wat het gewicht van het geschilpunt is – in termen van belang en complexiteit – in verhouding tot het gewicht van de hele zaak, en dat daarmee de beoordeling afhankelijk is van de omstandigheden van het geval.

Ook als het middel van belanghebbende zou worden beoordeeld vanuit de invalshoek van het advies in de Bijlage, zou het resultaat niet anders zijn. Die beoordeling zou dan in de kern inhouden dat het oordeel van het Hof dat aanleiding bestaat om de proceskostenvergoeding in beroep op grond van art. 2(2) BPB te matigen niet getuigt van een miskenning van de terughoudendheid die moet worden betracht bij de beslissing om die bepaling toe te passen, gelet op de door het Hof gegeven motivering.

Ik meen dus dat het beroep in cassatie ongegrond is.

De feiten

De heffingsambtenaar de van gemeente Bloemendaal (de Heffingsambtenaar) heeft op grond van de Wet waardering onroerende zaken (Wet WOZ) bij beschikking de waarde van de onroerende zaak aan [a-straat 1] te [Z] voor het kalenderjaar 2022 vastgesteld (de WOZ-beschikking). Gelijktijdig is aan belanghebbende de aanslag in de onroerendezaakbelastingen voor het jaar 2022 (de aanslag) opgelegd.

Belanghebbende heeft in het bezwaarschrift tegen de WOZ-beschikking verzocht om alle op de zaak betrekking hebbende stukken, waaronder in ieder geval de onderbouwing van de taxatie, inzichtelijk te verstrekken. De Heffingsambtenaar heeft in de bezwaarfase alleen stukken ter inzage gelegd.1.

De Heffingsambtenaar heeft het bezwaar ongegrond verklaard bij uitspraak op bezwaar.

Rechtbank Noord-Holland2.

De Rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, maar klaarblijkelijk alleen “vanwege een formeel gebrek, in casu een onvolledige reactie op de informatieverzoek van eiser” (rov. 14; hierna geciteerd in ‎2.6) en niet wat betreft de WOZ-waarde (gelet op rov. 6-12). ‘Klaarblijkelijk’, want het dictum is onvolkomen.3.

Uit rov. 13 begrijp ik dat het bedoelde formele gebrek erin bestaat dat de Heffingsambtenaar art. 40(2) Wet WOZ heeft geschonden door niet een afschrift van de gevraagde stukken te verstrekken.

In cassatie is vooral van belang de overweging van de Rechtbank over de hoogte van de proceskostenvergoeding, die zij vaststelt op basis van een wegingsfactor 0,25:

“14. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten voor het beroep. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 418,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 837, (…), en een wegingsfactor van 0,25). Voor wat betreft de toe te passen wegingsfactor stelt de rechtbank vast dat de proceskostenvergoeding wordt toegekend vanwege een formeel gebrek, in casu een onvolledige reactie op de informatieverzoek van eiser. De rechtbank acht in dit specifieke geval de toepassing van de factor 0,25 redelijk. De in het beroepschrift en ter zitting aangedragen gronden die zien op de toezending van de gevraagde bescheiden is immers een door de gemachtigde in algemene termen geformuleerde grief die in vele bij deze en andere gerechten ingediende beroepschriften gelijkluidend wordt ingediend zonder dat een feitenonderzoek door de gemachtigde noodzakelijk is. Deze uitkomst acht de rechtbank daarom in lijn met het begrip ‘redelijkerwijs’ zoals opgenomen in artikel 8:75, eerste lid van de Awb. Daarbij komt tevens betekenis toe aan het feit dat eiser overeenkomstig de standaardvoorwaarden van haar gemachtigde ten gunste van die gemachtigde afstand heeft gedaan van haar aanspraak op de proceskostenvergoeding. Het gewicht van de zaak dient op grond daarvan te worden vastgesteld aan de hand van de door die gemachtigde verrichte inspanningen. Voor wat betreft de indiening van het beroepschrift en het betoog ter zitting zou een matiging analoog aan die bij samenhangende beroepen dan ook voor de hand liggen, maar het tijdsbeslag van de zitting en de door de gemachtigde te maken reiskosten staan daaraan in de weg. Voor de toepassing van de factor 0,25 bestaat echter voldoende aanleiding. (…)”

Gerechtshof Amsterdam4.

Het Hof verklaart het hoger beroep van belanghebbende ongegrond in een uitspraak die in een verkorte vorm is gedaan.

In hoger beroep heeft belanghebbende betoogd dat een wegingsfactor 1 toegepast had moeten worden. Het Hof is het daarmee niet eens. Het begrijpt de door hem in rov. 2.1 geciteerde overweging van de Rechtbank – hier geciteerd in ‎2.6 – zo dat de Rechtbank art. 2(2) BPB heeft toegepast. Het Hof kan zich daarin vinden:

“2.4. De vraag of er aanleiding is om de proceskostenvergoeding in beroep op grond van artikel 2, lid 2, van het Besluit proceskosten Bestuursrecht te matigen, hetgeen in de geciteerde overweging (2.1) besloten ligt, beantwoordt het Hof gelijk de rechtbank in bevestigende zin. De omstandigheid dat belanghebbende deels in het gelijk is gesteld, is op zichzelf genomen onvoldoende voor bevestigende beantwoording van deze vraag. Echter in dit specifieke geval is sprake van een kwestie van ondergeschikt belang op grond waarvan belanghebbende in het gelijk is gesteld: een formeel gebrek inzake een in algemene termen geformuleerde grief waarvoor geen feitenonderzoek door de gemachtigde noodzakelijk was.”

Het geding in cassatie

Belanghebbende heeft tijdig en ook overigens op regelmatige wijze beroep in cassatie ingesteld. Het hoofd van de Gemeenschappelijke regeling Gemeentebelastingen Kennemerland Zuid heeft een verweerschrift ingediend.5.

Belanghebbende stelt twee middelen voor. Het eerste middel houdt in dat het Hof ten onrechte oordeelt dat in rov. 2.1 van de Rechtbank besloten ligt dat de Rechtbank de wegingsfactor heeft gematigd op grond van art. 2(2) BPB. Het tweede middel keert zich met diverse klachten tegen het oordeel van het Hof over de matiging op grond van art. 2(2) BPB.

Het eerste middel kan naar mijn mening niet tot cassatie leiden. De wijze waarop het Hof overweging 14 van de Rechtbank heeft begrepen, lijkt mij in cassatie beperkt toetsbaar, namelijk alleen op begrijpelijkheid (eventueel in het licht van een nadere motivering van het Hof, maar die ontbreekt in dit geval). Ik geef echter aan belanghebbende toe dat de wijze waarop het Hof die overweging heeft begrepen, wel schuurt met de tekst. Maar ook ’s Hofs begrip ervan onbegrijpelijk is, meen ik dat dit niet meebrengt dat het middel slaagt. In de overwegingen van het Hof ligt besloten dat zelfs als het Hof met belanghebbende van oordeel zou zijn geweest dat de Rechtbank niet op de juiste wijze toepassing heeft gegeven aan art. 2(1) BPB, het met verbetering van gronden (toepassing van art. 2(2) BPB) de uitspraak van de Rechtbank had bevestigd (vgl. art. 8:113(1) Awb). Het Hof heeft immers de vraag of er aanleiding is om de proceskostenvergoeding in beroep te matigen op grond van art. 2(2) BPB, ook zelf bevestigend beantwoord.

Ook het tweede middel faalt naar mijn mening gelet op het volgende:

- Het middel lijkt ten eerste te zijn gebaseerd op een verkeerde lezing van de uitspraak van het Hof, waar het middel stelt dat het Hof uitgaat van een onjuiste rechtsopvatting wanneer het oordeelt dat een beroep op art. 2(2) BPB kan slagen vanwege het feit dat het ging om een in algemene termen geformuleerde grief waarvoor geen feitenonderzoek nodig was. Die lezing is in zoverre onjuist dat het Hof bij zijn oordeel dat sprake is van een kwestie van ondergeschikt belang tevens in aanmerking heeft genomen dat sprake is van een formeel gebrek.

- Voor zover het middel inhoudt dat voor de beoordeling of sprake is van een kwestie van ondergeschikt belang niet relevant is de omstandigheid dat gaat om “een in algemene termen geformuleerde grief waarvoor geen feitenonderzoek door de gemachtigde noodzakelijk was”, is dat onjuist. Het Hof mocht die omstandigheid wel meewegen omdat voor de bepaling of sprake is van een kwestie van ondergeschikt belang, ook de bewerkelijkheid/complexiteit van de kwestie relevant is (vgl. Bijlage, punt 5.36).

- Voor zover (de toelichting op) het middel is gericht tegen de overweging van het Hof dat voor de grief “geen feitenonderzoek door de gemachtigde noodzakelijk was”, faalt het. Aangezien de Rechtbank reeds aldus had geoordeeld en daartegen in hoger beroep geen klacht was gericht (zo leert kennisname van het hogerberoepschrift), kan dit feitelijke oordeel in cassatie niet met vrucht worden bestreden. De klacht in cassatie op dit punt faalt overigens ook omdat de beoordeling ervan onderzoek van feitelijke aard zou vergen, waarvoor in de cassatieprocedure geen plaats is.

- Voor zover (de toelichting op) het middel al de opvatting zou verdedigen dat een geschilpunt over art. 40(2) Wet WOZ nooit een punt van ondergeschikt belang kan zijn, is die opvatting onjuist. Voor de beoordeling of sprake is van een (geschil)punt van ondergeschikt belang, gaat het er namelijk om wat het gewicht van het geschilpunt is – in termen van belang en complexiteit – in verhouding tot het gewicht van de hele zaak (vgl. Bijlage, punt 5.35-5.36). De aard van de regel waarop het geschil betrekking heeft, is daarom op zichzelf geen beslissende factor voor die beoordeling, ook niet voor een negatieve beoordeling. Dit een en ander impliceert ook dat de beoordeling of sprake is van een (geschil)punt van ondergeschikt belang, afhankelijk is van de omstandigheden van het geval. Dit betekent dat de onderhavige uitspraak reeds daarom niet per se onverenigbaar is met de door belanghebbende bedoelde diverse uitspraken van gerechtshof Arnhem-Leeuwarden uit 2023 (aangehaald in Bijlage, punt 3.24).

- Het middel beroept zich tevergeefs op de omstandigheid dat de Hoge Raad in HR BNB 2025/45 geen matiging toepast bij de proceskostenvergoeding in een zaak waarin de Hoge Raad tot het oordeel komt dat het gerechtshof vanwege de schending van art. 40(2) Wet WOZ een proceskostenveroordeling had moeten toekennen en de Hoge Raad dat vervolgens zelf doet.6.Om twee redenen kan aan die handelwijze geen algemene conclusie worden verbonden. Ten eerste, zoals zojuist opgemerkt hangt het van de omstandigheden van het geval af of het gelijk wat betreft art. 40(2) Wet WOZ het gelijk op een punt van ondergeschikt belang is. Een verklaring voor de handelwijze in HR BNB 2025/45 kan dan ook zijn dat de Hoge Raad van oordeel was dat in de omstandigheden van dat geval geen sprake is van een punt van ondergeschikt belang. Ten tweede, de in art. 2(2) BPB vervatte bevoegdheid is geen verplichting (vgl. Bijlage, punt 6.52-6.53). Een verklaring kan dus ook zijn dat de Hoge Raad geen gebruik maakt van de bevoegdheid.

- Tot slot voor zover het middel inhoudt dat “[h]et hof had (…) dienen motiveren waarom zij het geschilpunt rondom art. 40 Wet WOZ van ondergeschikt belang achtte in deze zaak”, faalt het omdat het Hof dat wél heeft gemotiveerd (zie laatste volzin van rov. 2.8) en bovendien toereikend.

Ik merk nog op dat ik middel 2 zojuist heb beoordeeld vanuit de invalshoek van het reeds in de jurisprudentie van de Hoge Raad aanvaarde uitgangspunt dat een matiging op grond van art. 2(2) BPB kan worden toegepast wanneer de belanghebbende uitsluitend in het gelijk is gesteld op een punt van ondergeschikt belang (zie Bijlage, punt 3.15-3.16). Het resultaat van de beoordeling zou niet anders worden indien zij plaatsvindt vanuit het advies in punt 5.49 van de Bijlage. Die beoordeling zou dan in de kern inhouden dat het oordeel van het Hof dat aanleiding bestaat om de proceskostenvergoeding in beroep op grond van art. 2(2) BPB te matigen, niet getuigt van een miskenning van de terughoudendheid die moet worden betracht bij de beslissing om die bepaling toe te passen, gelet op de door het Hof gegeven motivering. Dat de beoordeling vanuit deze invalshoek uitkomt op hetzelfde resultaat als de eerste invalshoek, is overigens logisch, omdat de maatstaf van “een punt van ondergeschikt belang” naar mijn mening een concrete uitwerking van de zojuist bedoelde terughoudendheid is.

Ik geef de Hoge Raad in overweging het beroep in cassatie ongegrond te verklaren.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden

Advocaat-Generaal