3.3.3 Vier niveaus van besluitvorming en handhaving volgens de Lamfalussyprocedure

De indeling van de vernieuwde regelgevingsprocedure volgens de Lamfalussyprocedure in vier niveaus is als volgt vormgegeven.1

Op het eerste niveau van de Lamfalussy-procedure worden uitsluitend de kaderbeginselen (framework principles) van enig onderwerp, in regelgeving — dat wil zeggen: een richtlijn of een verordening — neergelegd. Hiervoor geldt thans de gewone wetgevingsprocedure van art. 294 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (voorheen art. 251 EG-Verdrag). Die procedure voorziet erin dat regelgeving op voorstel van de Europese Commissie door de Europese Raad en het Europees Parlement gezamenlijk wordt vastgesteld. De aldus op het eerste niveau vastgestelde regelgeving zal tevens een grondslag kunnen bieden voor het treffen van technische uitvoeringsmaatregelen op het tweede niveau van de Lamfalussy-procedure. Aan de voorstellen voor regelgeving op het eerste niveau gaat een uitgebreide consultatie door de Europese Commissie vooraf, waarbij marktpartijen en andere belangstellenden hun bijdrage kunnen leveren.

Het tweede niveau van de Lamfalussy-procedure voorziet — overeenkomstig het Comitologiebesluit (zie § 3.3.4) — in de vaststelling door de Europese Commissie van technische uitvoeringsmaatregelen (technical implementing measures) van de op het eerste niveau vastgestelde kaderbeginselen. Bij het vaststellen van deze technische uitvoeringsmaatregelen zal de Europese Commissie worden bijgestaan door twee adviescomités, te weten ESC en CESR (zie § 3.3.2).

Bij de totstandkoming van de technische uitvoeringsmaatregelen speelt vooral CESR een belangrijke rol. De Europese Commissie verstrekt aan CESR mandaten om voorstellen te doen voor uitvoeringsmaatregelen. Bij het opstellen van de voorstellen daarvoor raadpleegt CESR marktpartijen en belangenorganisaties via een uitvoerige consultatieprocedure die meestal begint met een zogeheten call for evidence, dat wil zeggen: een oproep om de in technische uitvoeringsmaatregelen uit te werken issues te identificeren. Vervolgens verwerken één of meer door CESR ingestelde expertgroepen de ontvangen reacties waarna zij een consultatiedocument opstellen. Aan de hand van het ontvangen schriftelijk commentaar hierop en langs de weg van open hearings en round tables komt het definitieve advies van CESR aan de Europese Commissie tot stand.2

De resolutie van de Europese Raad waarmee de Lamfalussy-procedure is aanvaard, verklaart uitdrukkelijk dat met een frequente toepassing van de technische uitvoeringsmaatregelen op het tweede niveau van de Lamfalussy-procedure moet worden bereikt dat de technische bepalingen gelijke tred houden met de marktontwikkelingen en met de ontwikkelingen inzake het toezicht.3 Ook is in deze resolutie aangegeven dat de Europese Commissie bij het opstellen van haar technische uitvoeringsmaatregelen dient te overwegen gebruik te maken van een verordening "wanneer dit juridisch mogelijk is en het wetgevingsproces daardoor sneller kan verlopen."

Het derde niveau van de Lamfalussy-procedure ziet op samenwerking tussen de nationale effectentoezichthouders teneinde te komen tot een consistente toepassing van de regelgeving die op het eerste en tweede niveau tot stand is gekomen. In dit verband werkt CESR aan aanbevelingen voor een gemeenschappelijke interpretatie, consistente richtsnoeren en algemene standaarden met betrekking tot onderwerpen die niet zijn opgenomen of uitgewerkt in Europese wet- en regelgeving, bewaakt het proces van omzetting in de nationale wet- en regelgeving van de lidstaten via het Review Panel dat door CESR is ingesteld, en vergelijkt nationale toezichtspraktijken om de consistente omzetting en de toepassing te verzekeren van de wet- en regelgeving die op de eerste twee niveaus zijn vastgesteld.4 Ten behoeve van de samenwerking tussen bevoegde autoriteiten, en in het bijzonder bij beletsels in de samenwerking, heeft CESR op het derde niveau een mediation mechanism ingesteld.5 Op deze wijze wordt beoogd grensoverschrijdende geschillen te beslechten tussen de aan CESR deelnemende nationale effectentoezichthouders over bijvoorbeeld informatie-uitwisseling, samenwerking, handhaving van informatieverplichtingen door uitgevende instellingen of wederzijdse erkenning op de terreinen die door de Europese richtlijnen worden bestreken.

Het vierde niveau van de Lamfalussy-procedure ten slotte bestaat uit een door de Europese Commissie gestreng uit te oefenen toezicht op de naleving van de gemeenschapsregels door de lidstaten. Het Comité van Wijzen wijst er op dat ook de lidstaten, de nationale effectentoezichthouders en de private sector hierbij een rol hebben te vervullen, in die zin dat zij de Europese Commissie op de hoogte dienen te stellen van mogelijke inbreuken door lidstaten op de gemeenschapsregels. In het geval een lidstaat gemeenschapsregels niet of onjuist heeft omgezet in nationale wet- en regelgeving kan de Europese Commissie een inbreukprocedure beginnen.6 De ervaring leert dat veelal reeds de enkele inleiding van een inbreuk-procedure leidt tot overeenstemming met de inbreukmakende lidstaat.

Teneinde de effectiviteit van de Lamfalussy-procedure te bewaken, heeft het Comité van Wijzen in zijn eindrapport voorgesteld een Monitoring Group in het leven te roepen.7 Deze Monitoring Group zou door middel van halfjaarlijkse rapportages verslag moeten doen van de voortgang die bij de totstandkoming van Europese weten regelgeving op het gebied van financiële markten met toepassing van de Lamfalussy-procedure wordt geboekt.

Ook aan dit voorstel van het Comité van Wijzen is gevolg gegeven. In juli 2002 is een Inter-Institutional Monitoring Group ingesteld door het Europees Parlement, de Europese Raad en de Europese Commissie met de opdracht de voortgang van de Lamfalussy-procedure te beoordelen en te inventariseren welke hindernissen de uitvoering van deze procedure ondervindt. De Inter-Institutional Monitoring Group heeft in november 2004 haar derde en laatste verslag gepubliceerd.

Hoewel de Inter-Institutional Monitoring Group aanvankelijk voor slechts twee jaar was ingesteld, is besloten deze opnieuw leven in te blazen. In maart 2006 kwam het eerste interim rapport uit waarin slechts enkele preliminary reflections waren opgenomen, zoals een waarschuwing voor het risico van overregulering en goldplating8 door de lidstaten bij het omzetten van Europese regelgeving in nationale weten regelgeving. Het tweede interim rapport dat in januari 2007 verscheen, bevat enkele voorlopige aanbevelingen en conclusies waaronder "the call for `regulatory self-restraint' at all levels so as to avoid excessive detail" en de aanbeveling voor een "practical, flexible distinction between level 1 and level 2 measures, aiming at efficiency and concentrated on those issues that are politically meaningful, rather than a `one size fits all' approach". Het definitieve rapport van de Inter-Institutional Monitoring Group, dat in oktober 2007 verscheen, bevat een aantal aanbevelingen en conclusies waarin de hiervoor genoemde knelpunten terugkeren. Daaraan is onder meer toegevoegd dat de implementatietermijnen voor zowel het eerste niveau als het tweede niveau van de Lamfalussy-procedure realistischer gesteld moeten worden, dat de keuze voor een richtlijn of een verordening op een case by case-basis gemaakt moet worden, rekening houdend met verschillen in nationale wettelijke regelingen, dat de consultatie op alle niveaus van de Lamfalussy-procedure gehandhaafd moet blijven maar wel beter gecoërdineerd moet worden en dat ook voor belangrijke maatregelen die voorgesteld worden op het eerste of tweede niveau een impact assessment uitgevoerd moet worden.