5.2.3.2 De herziening van de Wet RO

Gedurende geruime tijd is er gediscussieerd over een modernisering van de rechterlijke organisatie. In de loop van de jaren '90 van de vorige eeuw zijn hierover diverse rapporten uitgebracht, waarvan hier als belangrijkste het rapport van de commissie-Hoekstra uit 19961 en dat van de commissie-Leemhuis uit 19982 kunnen worden genoemd. Een en ander heeft er uiteindelijk toe geleid dat in juni 2000 door de minister van Justitie twee wetsvoorstellen werden ingediend, die een volledige en ingrijpende herziening van de rechterlijke organisatie ten doel hadden: het wetsvoorstel Organisatie en bestuur gerechten3 (hierna ook: wetsvoorstel 27 181) en het wetsvoorstel Raad voor de rechtspraak4 (wetsvoorstel 27 182). Beide voorstellen zijn inmiddels tot wet verheven5 en zijn op 1 januari 2002 in werking getreden. Als gevolg hiervan is onder meer de Wet RO geheel gewijzigd.

Deze herzieningsoperatie heeft belangrijke wijzigingen in de organisatiestructuur van de gerechten en van de rechterlijke organisatie als geheel tot gevolg gehad. Een volledige bespreking van de herziene Wet RO gaat vanzelfsprekend het bestek van dit onderzoek te buiten.6 Ter oriëntatie wordt hier slechts de nieuwe organisatiestructuur van de rechterlijke macht kort geschetst, waarbij tevens de belangrijkste verschillen met de oude situatie aangestipt zullen worden.

De oude, oorspronkelijk uit 1827 daterende, Wet RO bevatte nauwelijks een uitgewerkte regeling van de organisatiestructuur binnen de gerechten.7 In de praktijk werd een onderscheid gemaakt tussen 'bestuur' en 'beheer' van een gerecht.8 Het beheer omvatte onder meer de besteding van de financiële middelen, de zorg voor materiële voorzieningen en aangelegenheden met betrekking tot het ondersteunend personeel. De verantwoordelijkheid voor het beheer berustte bij een 'directeur beheer gerechten', die ondergeschikt was aan de minister van Justitie.9 Het bestuur van een gerecht betrof de organisatie van de rechtspraak. Hieronder werden onder meer verstaan de vorming en bezetting van kamers, de verdeling van zaken over deze kamers, opleiding, benoeming en ontslag van rechters en daarnaast meer inhoudelijke zaken als de behandeling van verstekzaken, het beleid inzake comparities en schikkingen of de keuze voor meer of minder motivering van uitspraken.10 Uitgangspunt van de Wet RO (en het op art. 19 daarvan gebaseerde Reglement I) was een collegiale bestuursstructuur, waarbij een gerecht bestuurd werd door de vergadering van alle rechters (de collegevergadering). In de praktijk werden de taken van deze vergadering overigens meestal uitgeoefend door een dagelijks bestuur of presidium, dat onder leiding van de president stond.11

Een van de doelstellingen van de herzieningsoperatie was de invoering van 'integraal management' binnen de gerechten.12 Dit houdt in dat de gerechten zelf verantwoordelijk zijn geworden voor zowel het beheer als het bestuur van het gerecht. In samenhang hiermee is op landelijk niveau een Raad voor de rechtspraak ingesteld, die voor afstemming en coördinatie tussen de afzonderlijke gerechten zorg dient te dragen en die onder meer taken op het gebied van de begroting en de bedrijfsvoering heeft.13 Een derde belangrijke wijziging wordt ten slotte gevormd door de bestuurlijke onderbrenging' van de kantongerechten bij de rechtbanken in 'sectoren kanton'. De kantongerechten bestaan daarmee niet meer als zelfstandige gerechten.

Binnen de gerechten functioneren thans de volgende organen. Ieder gerecht heeft een bestuur, dat ingevolge art. 15 RO bestaat uit de president, de sectorvoorzitters en een 'directeur bedrijfsvoering' (een niet-rechter). Het bestuur is belast met de algemene leiding, de organisatie en de bedrijfsvoering van het gerecht (art. 23 RO). Hieronder vallen onder meer zaken als automatisering, de voorbereiding, vaststelling en uitvoering van de begroting, huisvesting, personeelsaangelegenheden en overige materiële voorzieningen. Voorts is het bestuur verantwoordelijk voor de vorming van enkelvoudige en meervoudige kamers en de bezetting daarvan (art. 6 RO), alsmede voor de verdeling van zaken over de verschillende sectoren (art. 20 lid 2ro). Het bestuur stelt hieromtrent bij reglement nadere regels vast (art. 19 lid 1 RO). Naast dit alles heeft het bestuur tot taak binnen het gerecht 'de juridische kwaliteit en de uniforme rechtstoepassing' te bevorderen (art. 23 lid 3 RO).

Door het bestuur worden binnen het gerecht ten hoogste vier organisatorische eenheden (sectoren) ingesteld (art. 20 lid 1 RO), waarbinnen de soorten zaken worden behandeld die door het bestuur aan die sector zijn opgedragen. Daarnaast heeft elke rechtbank van rechtswege een sector kanton (art. 47 lid 1 RO). In deze sector worden 'kantonzaken'14 behandeld en beslist. De dagelijkse leiding van een sector berust bij de sectorvoorzitter (art. 21 lid 1 RO). De binnen een sector werkzame rechterlijke ambtenaren (met uitzondering van de rechters- c.q. raadsheren-plaatsvervangers), rechterlijke ambtenaren in opleiding en gerechtsambtenaren15 vormen tezamen de sectorvergadering (art. 20 lid 3 RO).

Naast de sectorvergaderingen functioneert binnen ieder gerecht een gerechtsvergadering. Van deze vergadering - de opvolger van de voormalige collegevergadering - maken ingevolge art. 22 lid 1 RO de 'rechterlijke ambtenaren met rechtspraak belast' (wederom met uitzondering van de rechters- c.q. raadsheren-plaatsvervangers), de gerechtsauditeurs die tevens plaatsvervanger zijn, en de rechterlijke ambtenaren in opleiding deel uit. Voor de volledigheid vermeld ik nog dat de gerechten sinds 1 januari 2002 tevens zijn uitgerust met een ondernemingsraad volgens het regime van de Wet op de ondernemingsraden. Deze zal echter in het navolgende buiten beschouwing blijven.

Op het niveau van de rechterlijke organisatie als geheel voorziet de herziene Wet RO in de instelling van een Raad voor de rechtspraak (art. 84 RO). Deze Raad bestaat uit vijf leden, waarvan de meerderheid (drie leden) 'met rechtspraak belaste rechterlijke ambtenaren' zijn. De overige twee leden zijn niet-rechters. De leden van de Raad worden benoemd door de minister van Justitie voor een periode van zes jaar. Met de instelling van een Raad voor de rechtspraak is door de wetgever beoogd een centraal orgaan van de rechterlijke organisatie te creëren,16 dat zowel voor versterking van de organisatie van de gerechten, als voor afstemming en coördinatie op allerlei gebieden zorg kan dragen.17 In de eerste plaats is de Raad hiertoe belast met beheerstaken, zoals de voorbereiding en uitvoering van de begroting van de rechterlijke macht, alsmede de ontwikkeling van en het toezicht op de bedrijfsvoering bij de gerechten (vgl. art. 91 RO). Op dit vlak beschikt de Raad over de bevoegdheid om inlichtingen te vragen aan de gerechtsbesturen (art. 36 RO); ook kan de Raad aan de gerechtsbesturen algemene aanwijzingen geven ten aanzien van de bedrijfsvoering (art. 92 RO). In de tweede plaats heeft de Raad tot taak ondersteuning te bieden aan activiteiten van de gerechten die gericht zijn op 'uniforme rechtstoepassing en bevordering van de juridische kwaliteit' (art. 94 RO). Zoals in het navolgende nog uitgebreider aan de orde zal komen, beschikt de Raad voor de rechtspraak op laatstgenoemd gebied echter niet over 'beslissende bevoegdheden',18 en dient hij slechts een ondersteunende en faciliterende rol te spelen.

Tot slot dient hier nog het College van afgevaardigden te worden vermeld (art. 90 RO). Dit college bestaat uit achtentwintig leden (deels rechterlijke ambtenaren, deels gerechtsambtenaren), die per ressort worden afgevaardigd.19 Het College van afgevaardigden heeft tot taak de Raad voor de rechtspraak gevraagd of ongevraagd te adviseren omtrent de uitoefening van diens taken (art. 90 lid 3 RO).