10 Samenvatting

In Nederland heeft zich de afgelopen decennia een wijd verbreide praktijk van 'rechterlijke samenwerking' ontwikkeld. Rechters overleggen in verschillende gremia met elkaar, teneinde de wijze waarop zij bepaalde typen zaken zullen behandelen of beslissen beter op elkaar af te stemmen. Deze samenwerking leidt in veel gevallen tot de totstandkoming van rechtersregelingen: algemene regels die ertoe dienen de beslissingsruimte waarover de rechter ten aanzien van een bepaald onderwerp beschikt nader in te vullen, maar die niet zijn gevormd via een rechterlijke uitspraak. In dit boek wordt onderzocht wat de juridische betekenis (of anders gezegd: bindende werking) van deze rechtersregelingen is en hoe deze betekenis theoretisch kan worden onderbouwd.

In hoofdstuk 2 wordt een overzicht gegeven van de belangrijkste rechtersregelingen die inmiddels tot stand gebracht zijn. Onder meer gaat het hierbij om rol-en procesregelingen, regels met befrekking tot het conservatoir beslag, 'liquidatietarieven' voor veroordelingen in de proceskosten, het rapport 'Voor-werk II' inzake de vergoeding voor buitengerechtelijke kosten, alimentatienormen, de 'kantonrechtersformule' voor procedures inzake de ontbinding van een arbeidsovereenkomst en aanbevelingen voor de toepassing van de Wet schuldsanering natuurlijke personen.

Voorafgaand aan de vraag naar de juridische betekenis van rechtersregelingen, dient te worden bezien hoe de vaststelling van deze regelingen zich verhoudt tot de traditionele rol van de burgerlijke rechter als onafhankelijke beslechter van individuele geschillen. In hoofdstuk 3 wordt daarom bezien hoe de onafhankelijkheid van de rechter, alsmede de staatsrechtelijke verhouding tussen rechter en wetgever, de mogelijkheid tot vaststelling van (bindende) rechtersregelingen beïnvloeden.

Geconcludeerd is dat de vaststelling van rechtersregelingen niet in strijd komt met de eis dat de rechter ook ten opzichte van andere rechters tot op zekere hoogte onafhankelijk dient te zijn. Deze eis brengt immers niet mee dat de rechter zich niets behoeft aan te trekken van wat andere rechters doen of dat hij slechts volgens zijn eigen, hoogstpersoonlijke, rechtsopvatting zou kunnen rechtspreken. Wel kan de individuele onafhankelijkheid van de rechter bepaalde eisen meebrengen voor de wijze waarop rechtersregelingen tot stand dienen te komen.

Voorts bleek dat naar huidige opvattingen van een strikte scheiding tussen wetgevende en rechtsprekende functie geen sprake meer is. De rechter vervult, naast de wetgever, een eigen rechtsvormende taak. In het kader hiervan kan de rechter de bestaande rechtsregels nader concretiseren, aanvullen of verfijnen of tot de vorming van geheel nieuwe rechtsregels komen. De grens ligt daar waar belangrijke afwegingen en keuzen van (rechts)politieke aard moeten worden gemaakt: deze blijven aan de wetgever voorbehouden. Het is echter niet zozeer deze inhoudelijke begrenzing die aan de orde is bij rechtersregelingen: dergelijke regels behelzen immers doorgaans slechts een nadere invulling van het bestaande recht ten aanzien van onderwerpen waarmee de wetgever zich niet of nauwelijks bezig houdt en die niet het voorwerp van politiek debat vormen. De vaststelling van rechtersregelingen brengt veeleer op een andere manier de grens met de wetgever in zicht: de rechter gaat hiermee buiten het kader van de beslechting van een concreet geschil (en daarmee buiten zijn eigenlijke, rechtsprekende, hoedanigheid) over tot de vorming van rechtsregels. Dit kan problematisch zijn in verband met de legitimatie van deze wijze van rechtsvorming door de rechter.

Een eerste mogelijke grondslag voor bindende werking van rechtersregelingen is te vinden in het in 1996 door de Hoge Raad gewezen 'rolrichtlijnen-arrest'. In dit arrest besliste de Hoge Raad dat het rolreglement van een rechtbank (een species van het genus rechtersregeling) onder bepaalde voorwaarden kan gelden als recht in de zin van art. 79 (destijds nog art. 99) RO. De Hoge Raad bepaalde voorts dat de rechter via de werking van algemene rechtsbeginselen aan een dergelijke regeling gebonden kan zijn.

In hoofdstuk 4 wordt onderzocht aan welke voorwaarden een rechtersregeling moet voldoen teneinde op deze wijze als recht in de zin van art. 79 RO te kunnen worden aangemerkt. Rechtersregelingen blijken in relevante opzichten sterke overeenkomsten te vertonen met bestuurlijke beleidsregels. Net zoals bestuursorganen bevoegd zijn omtrent de uitoefening van hun bestuursbevoegdheden beleidsregels vast te stellen, kunnen rechters algemene regelingen vaststellen waarin zij aangeven, hoe in toekomstige gevallen een bepaalde vorm van beslissmgsruimte zal worden ingevuld. Beleidsregels en rechtersregelingen kunnen bovendien, indien aan bepaalde voorwaarden is voldaan, tot een soortgelijke binding leiden, namelijk op grond van de werking van bepaalde algemene rechtsbeginselen. Hoewel deze beginselen voor het bestuur worden aangeduid met de term 'algemene beginselen van behoorlijk bestuur', terwijl zij voor de rechter 'algemene beginselen van behoorlijke rechtspleging' worden genoemd, gaat het in beide gevallen om (met name) het gelijkheids-en het vertrouwensbeginsel. Meer in het algemeen geldt dat deze beginselen zowel voor beslissingen van het bestuur als voor beslissingen van de rechter een normatief kader vormen.

Bij de beantwoording van vragen die zich voordoen bij rechtersregelingen kan derhalve in beginsel aansluiting worden gezocht bij gedachten die met betrekking tot beleidsregels reeds zijn ontwikkeld. De verschillen die tussen bestuur en rechter bestaan (met name ten aanzien van hun poside in het staatsbestel) staan aan een dergelijke analogie niet in algemene zin in de weg, zij het dat een analoge behandeling slechts mogelijk zal zijn voorzover de eigen aard van rechtersregelingen zich daartegen niet verzet.

Teneinde de rechter (direct) te kunnen binden en als recht in de zin van art. 79 RO te kunnen gelden, dienteen rechtersregeling te berusten op 'zelfbinding' door de betrokken rechters, hetgeen meebrengt dat de regeling door het daartoe 'bevoegde orgaan' moet worden vastgesteld. Daarnaast moet een rechtersregeling, om voor kwalificatie als recht in de zin van art. 79 RO in aanmerking te komen, 'behoorlijk bekendgemaakt' zijn én zich ertoe lenen 'jegens de daarbij betrokkenen als rechtsregel te worden toegepast'. Tot slot dient een rechtersregeling te blijven binnen de grenzen van de aan de rechter toekomende beslissingsruimte. Deze grenzen worden met name gevormd door wetten, verdragen, jurisprudentierecht en (overig) ongeschreven recht. Een rechtersregeling mag met deze 'hogere' rechtsregels niet in strijd komen.

De uit het rolrichtlijnen-arrest voortvloeiende mogelijkheid tot (zelfjbinding van rechters, die tevens zal leiden tot het ontstaan van recht in de zin van art. 79 RO, is niet per definide beperkt tot rolregelingen. Geconcludeerd is dat ook in (bepaalde) andere gevallen van rechterlijke 'beleidsruimte', zowel in het procesrecht als in het materiële recht, zelfbinding via een rechtersregeling in beginsel mogelijk moet worden geacht. De 'interpretatieruimte' van de rechter leent zich hier echter niet toe, omdat anders de grenzen van de rechtsprekende functie te zeer zouden worden overschreden. Deze functieafbakening is overigens geen statisch gegeven en zou dus in de loop der tijd kunnen veranderen. Ook dan blijft echter gelden dat een wetsinterpreterende rechtersregeling hoe dan ook slechts kan leiden tot een 'voorlopige' binding van de (lagere) rechter. Hogere rechters in het algemeen, en de Hoge Raad in het bijzonder, kunnen immers zo nodig hun eigen rechtsopvatting voor die van een lagere rechter in de plaats stellen.

In hoofdstuk 5 wordt nader ingegaan op de voorwaarden waaronder een rechtersregeling als 'recht' in de zin van art. 79 RO kan gelden. Hoe deze voorwaarden concreet dienen te worden ingevuld, is niet steeds even eenvoudig te zeggen. Bij de herziening van de Wet RO is niet of nauwelijks aandacht besteed aan de mogelijkheid tot vaststelling van rechtersregelingen, als gevolg waarvan uit de wet zélf niet duidelijk valt af te leiden, welk orgaan of welke organen 'bevoegd' zijn te achten tot vaststelling van (direct bindende) rechtersregelingen. Geconcludeerd is dat rechtersregelingen, ook wanneer deze voor meerdere gerechten bedoeld zijn, steeds door de afzonderlijke gerechten dienen te worden vastgesteld. Hierbij zijn in eerste instantie de sectorvergaderingen, en in bepaalde gevallen ook de gerechtsvergadering, te beschouwen als 'bevoegd orgaan' voor vaststelling.

Ten aanzien van de overige vereisten waaraan een rechtersregeling moet voldoen - 'behoorlijke bekendmaking' en 'toepasbaarheid als rechtsregel' -kan bij de huidige stand van zaken veelal slechts aan de hand van de omstandigheden van het geval worden beoordeeld of een bepaalde rechtersregeling hieraan al of niet voldoet. Dit betekent dat in veel gevallen niet direct duidelijkheid zal bestaan over de juridische status van een rechtersregeling. Gezien het feit dat het bij rechtersregelingen die recht in de zin van art. 79 RO vormen, juist gaat om een binding die reeds voorafgaand aan, en onafhankelijk van, enige toepassing door de rechter ontstaat, is dit een minder gelukkige situatie en is, in ieder geval op termijn, een wettelijke regeling van de rechtersregeling wenselijk.

In hoofdstuk 6 wordt nader ingegaan op de bindende werking van rechtersregelingen die voldoen aan de voorwaarden om als 'recht' in de zin van art. 79 RO te gelden. Uit het specifieke karakter van deze regels (geen algemeen verbindende voorschriften, maar regels van een lagere orde) vloeit reeds voort dat zij slechts tot een in omvang beperkte binding kunnen leiden. Zo zal de rechter in bijzondere gevallen van een rechtersregeling mogen afwijken, zij het dat van deze ('inherente') afwijldngsbevoegdheid met de nodige terughoudendheid gebruik gemaakt dient te worden. Voorts leidt een rechtersregeling in beginsel slechts tot een relatieve binding, namelijk tussen de rechters die de regeling vaststellen en partijen. Andere rechters dan degenen die een rechtersregeling hebben vastgesteld - meer in het bijzonder: hogere rechters -zijn daaraan niet rechtstreeks gebonden. Wel bestaat in bepaalde gevallen een indirecte vorm van gebondenheid, die inhoudt dat de hogere rechter de beslissing van een lagere rechter aan diens rechtersregeling dient te toetsen.

Hoewel de binding aan een rechtersregeling niet ontstaat als gevolg van de kwalificatie als recht in de zin van art. 79 RO maar daarvan veeleer als oorzaak moet worden gezien, voegt deze kwalificatie in zoverre iets toe dat de cassatierechter hierdoor toezicht kan uitoefenen op de uitleg en toepassing van een zodanige rechtersregeling. Dit biedt de procespartijen in beginsel de mogelijkheid, daadwerkelijk af te dwingen dat de (lagere) rechter zich aan zijn rechtersregeling houdt. De mogelijkheden tot afdwingbaarheid zijn echter in een aantal opzichten beperkt. Min of meer hiertegenover staat dat de rechter in bepaalde gevallen verplicht is tot ambtshalve toepassing van een rechtersregeling. Ten aanzien hiervan gelden echter eveneens belangrijke begrenzingen, als gevolg waarvan het praktische belang van deze verplichting niet bijzonder groot zal zijn.

Een tweede wijze waarop een rechtersregeling een bepaalde bindende werking kan verkrijgen, ontstaat via 'doowerking' daarvan in rechterlijke uitspraken. Wanneer rechters een bepaalde rechtersregeling in hun uitspraken toepassen (dan wel wanneer een rechtersregeling gebaseerd is op uitspraken die in het verleden reeds door rechters zijn gedaan), deelt de rechtersregeling in de precedentwaarde van de desbetreffende uitspraak.

In hoofdstuk 7 wordt in algemene zin onderzocht welke juridische waarde, ofwel: precedentwerking, in ons rechtsstelsel toekomt aan rechterlijke uitspraken. Hoewel de opvattingen in rechtspraak en literatuur op dit gebied niet geheel eenduidig zijn, valt daaruit niettemin de conclusie te trekken dat ook naar Nederlands recht de rechter in elk geval tot op zekere hoogte gebonden is aan precedenten. Deze gebondenheid bestaat niet slechts indien en voorzover de eerdere uitspraak nog steeds inhoudelijk juist wordt geacht. Zij berust (daarnaast) op andere gronden die, nog los van de inhoudelijke overtuigingskracht, een zelfstandige normatieve waarde aan een rechterlijke uitspraak verlenen. De gebondenheid aan precedenten wordt door deze gronden evenwel niet in absolute zin bepaald, omdat zij alle de mogelijkheid tot afwijking in zich dragen. Het gaat dus veeleer om 'argumenten' die in meerdere of mindere mate in de richting van binding aan precedenten kunnen wijzen. Deze argumenten spreken het sterkst in het voordeel van binding aan precedenten langs 'verticale' lijnen, in het bijzonder ten aanzien van uitspraken van de Hoge Raad. Deze laatste vorm van precedentwerking is dan ook het meest aanvaard. Daarentegen is precedentwerking op 'horizontaal' niveau vooralsnog niet of nauwelijks tot ontwikkeling gekomen. Niettemin zijn ook in de verhouding van lagere rechters onderling argumenten aan te voeren die een bepaalde binding aan precedenten kunnen funderen, al zal het hierbij gaan om een minder sterke binding dan bijvoorbeeld aan uitspraken van de Hoge Raad toekomt.

De binding aan precedenten zoals die naar Nederlands recht wordt aangenomen is zeker niet absoluut van aard, maar is te vergelijken met de betekenis die in het Engelse recht aan de zogeheten 'persuasive precedents' toekomt. Hoewel de rechter in beginsel aan (bepaalde) precedenten gebonden kan worden geacht, kan hij terugkomen op een eerdere uitspraak indien het, in het licht van de rechtsontwikkeling en de tegenwoordige maatschappelijke opvattingen en omstandigheden, niet langer aanvaardbaar is aan de eerdere uitspraak vast te houden. Aangezien de argumenten vóór gebondenheid aan precedenten, zoals die onder meer te ontlenen zijn aan het gelijkheids- en het rechtszekerheidsbeginsel, steeds een zelfstandige waarde hebben, zal echter niet te spoedig mogen worden aangenomen dat zulks het geval is. Daarnaast zal de rechter die van een (hem bindend) precedent wil afwijken, dit afdoende moeten motiveren.

Hoewel rechtersregelingen op bepaalde punten verschillen van de gebruikelijke regels van jurisprudentierecht, vormt dit gegeven geen principiële belemmering om 'precedentwerking' van een rechtersregeling te kunnen aannemen na toepassing daarvan in een of meer rechterlijke uitspraken. In hoofdstuk 8 wordt deze mogelijkheid nader onderzocht. Hierbij worden twee vormen van precedentwerking behandeld: 'verticale' precedentwerking (binding aan de uitspraken van een hogere rechter) en 'horizontale' precedentwerking (binding aan uitspraken van rechters op hetzelfde niveau).

Precedentwerking van rechtersregelingen via de uitspraken van hogere rechters levert weinig problemen op. Wanneer de Hoge Raad in een uitspraak een rechtsregel aanvaardt die inhoudelijk overeenkomt met een eerdere rechtersregeling, dan zijn zowel de Hoge Raad zelf als de lagere rechters in de toekomst in beginsel aan die rechtsregel gebonden te achten. De verhouding tussen appèlrechters en rechters in eerste aanleg kan naar analogie hiermee worden ingevuld. De toepassing van een rechtersregeling leidt echter niet tot een onverkorte binding: evenals van 'gewone' precedenten kan ook op een (in de rechtspraak aanvaarde) rechtersregeling in bepaalde gevallen weer worden teruggekomen.

Ondanks het feit dat een 'horizontale' binding aan precedenten in het Nederlandse recht nog niet echt tot ontwildceling is gekomen valt ook op horizontaal niveau - waar het bij rechtersregelingen in de praktijk vaak om gaat - een zekere gebondenheid van lagere rechters aan eikaars uitspraken te onderbouwen. Naarmate een bepaalde lijn in de rechtspraak meer gevesdgd raakt, kan ook op het niveau van lagere rechters onderling een zekere - en steeds toenemende - mate van binding aan die rechtspraak ontstaan. Dit kan gefundeerd worden via de algemene beginselen van behoorlijke rechtspleging, in het bijzonder het gelijkheidsbeginsel en het rechtszekerheids- of vertrouwensbeginsel. Een beroep op deze beginselen wint aan kracht naarmate in meer vergelijkbare gevallen eenzelfde beslissing is gegeven. De precedentwerking die aldus kan ontstaan is echter (nog) flexibeler van karakter dan de binding aan precedenten in 'verdcale' zin. Daarnaast zal het voor partijen slechts in weinig gevallen mogelijk zijn zich met succes erop te beroepen dat een rechtersregeling moet worden toegepast, enkel op grond van het feit dat deze regeling een bepaalde precedentwaarde heeft verkregen.

Hoewel dus de mogelijkheid tot precedentwerking van rechtersregelingen tot op zekere hoogte een theoretisch karakter heeft, vormt zij niettemin een belangrijk complement aan de mogelijkheid tot 'voorafgaande' zelfbinding van rechters aan een rechtersregeling, zoals die in het rolrichtlijnen-arrest is aanvaard. Hiermee kan immers worden onderbouwd waarom aan rechtersregelingen als de kantonrechtersformule, de verschillende liquidatietarieven en de NWR-alimentatienormen, die (thans) niet voldoen aan de criteria om als 'recht' in de zin van art. 79 RO te gelden maar die wél in constante rechtspraak worden toegepast niet, of althans niet zonder adequate motivering, voorbij mag worden gegaan.

In hoofdstuk 9 wordt geconcludeerd dat de rechtersregeling een rechtsfiguur is met een hybride karakter, die enerzijds trekken vertoont van wetgeving (het gaat om in algemene termen geformuleerde regels, die niet zijn neergelegd in een concrete beslissing), en anderzijds kenmerken heeft van rechtspraakrecht (een rechtersregeling wordt immers vastgesteld door rechters). Zowel aan wetgeving als aan jurisprudentierecht is de rechtersregeling echter in zekere zin ondergeschikt, nu zij daarmee niet in strijd mag komen en bovendien tot een minder sterke binding leidt. Ondanks deze begrenzingen kan de rechtersregeling een geschikt (aanvullend) instrument zijn ter nadere invulling van het bestaande recht.

Voor de toekomst is een wettelijke regeling van deze rechtsfiguur wenselijk. Niet alleen is het zuiverder en duidelijker om de bevoegdheid tot vaststelling van rechtersregelingen te codificeren; ook een aantal andere aspecten (bijvoorbeeld de vraag door welke organen en op welke wijze rechtersregelingen vastgesteld dienen te worden en de wijze van publicatie daarvan) kan dan nader worden geregeld.

Voorts verdient het aanbeveling dat de gerechten zelf meer inzicht geven in het bestaan van rechtersregelingen door vaker tot bekendmaking daarvan over te gaan (zo nodig voorzien van het voorbehoud dat aan bekendmaking van de regeling nog geen rechten kunnen worden ontleend). Ook in hun uitspraken dienen rechters inzichtelijker te maken wanneer en op welke wijze zij een rechtersregeling toepassen of deze juist bijvoorbeeld wegens strijdigheid met hogere rechtsregels of de aanwezigheid van bijzondere omstandigheden, buiten toepassing laten.