5.2.3.5 Vaststelling van 'externe' rechtersregelingen

In de vorige paragraaf is besproken welk orgaan binnen een gerecht bevoegd is tot de vaststelling van rechtersregelingen. Geconcludeerd is dat dit - in beginsel - de sectorvergadering is. Rechtersregelingen worden in de praktijk echter steeds vaker na overleg russen meerdere gerechten vastgesteld, hetzij op regionaal, hetzij op landelijk niveau. Bekende voorbeelden hiervan zijn onder meer de verschillende landelijke rolreglementen, de alimentatienoimen van de NVvR en de 'Aanbevelingen' van de Kring van Kantonrechters.1 Deze ontwikkeling roept de vraag op, welk orgaan bij dergelijke 'externe' rechtersregelingen bevoegd is tot vaststelling.

Vooropgesteld kan worden dat privaatrechtelijke instellingen als de NVvR of de Kring van Kantonrechters niet als zodanig kunnen gelden.2 Deze kunnen hier dus verder buiten beschouwing blijven.3 Ook binnen de rechterlijke organisatie zijn echter diverse gremia aan te wijzen die wellicht als bevoegd orgaan voor de vaststelling van externe rechtersregelingen in aanmerking zouden komen. In dit verband kan in de eerste plaats gedacht worden aan de Raad voor de rechtspraak, die met de mwerkingtreding van de herziene Wet RO is ingesteld. De Raad voor de rechtspraak is een landelijk orgaan van de rechterlijke organisatie en heeft - naast zijn primaire taken op het beheersmatige en budgettaire vlak, die hier verder buiten beschouwing kunnen blijven - een taak met betrekicing tot de uniforme rechtstoepassing en bevordering van de juridische kwaliteit (art. 94 RO). Gedacht kan voorts worden aan het College van afgevaardigden (art. 90 RO), dat dient op te treden als 'intermediair' tussen de Raad voor de rechtspraak en de gerechten.4 Naast deze twee nieuwe organen zullen uiteraard reeds bestaande (overleg)organen als de landelijke vergaderingen van presidenten of sectorvoorzitters5 blijven functioneren. Ook ten aanzien van deze gremia dient dus de vraag te worden beantwoord of zij beschouwd kunnen worden als 'bevoegd orgaan' voor de vaststelling van externe rechtersregelingen.

Ingevolge art. 94 RO heeft de Raad voor de rechtspraak tot taak ondersteuning te bieden aan activiteiten van de gerechten die gericht zijn op uniforme rechtstoepassing en bevordering van de juridische kwaliteit. Blijkens de Memorie van Toelichting bij wetsvoorstel 27182 is het hierbij de bedoeling dat de Raad enerzijds als landelijk orgaan 'de gerechten behulpzaam zal zijn bij de voorbereiding en totstandkoming van gedachtevorming omtrent de toepassing van rechterlijke bevoegdheden', en anderzijds 'ook zelf initiatieven kan nemen om de uniforme rechtstoepassing en de juridische kwaliteit te stimuleren'.6 De Raad kan bijvoorbeeld 'knelpunten of algemene tendenzen signaleren of studie laten verrichten naar lastige juridische vraagstukken'.7

De wetgever heeft beoogd op dit punt aansluiting te zoeken bij de bestaande praktijk van (externe) rechterlijke samenwerking, met name bij de projecten die in het kader van het voormalige Programma Versterking Rechterlijke Organisatie (pvro)8 hebben plaatsgevonden.9 De Raad voor de rechtspraak kan, voortbouwend hierop, een rol spelen bij het bevorderen van (verder) overleg en samenwerking tussen de gerechten, teneinde te komen tot gemeenschappelijke gedragslijnen. Het is hierbij de bedoeling dat de inbreng van de rechters en gerechten zelf 'dominant' is. Voorstellen voor dergelijke gemeenschappelijke gedragslijnen kunnen bijvoorbeeld in projectverband worden voorbereid, waarbij aanzienlijke inbreng vanuit de gerechten mogelijk is. Waarschijnlijk zullen ook bestaande overlegorganen als de landelijke vergaderingen van presidenten of sectorvoorzitters hierbij een rol kunnen spelen, al vermelden de parlementaire stukken dat de communicatie tussen de Raad en de gerechten niet uitsluitend via de presidenten zal plaatsvinden.10

De rol van de Raad voor de rechtspraak op het terrein van de uniforme rechtstoepassing en de bevordering van de juridische kwaliteit is nadrukkelijk slechts een ondersteunende en faciliterende. Tijdens de parlementaire behandeling is er herhaaldelijk op gewezen dat de Raad voor de rechtspraak op dit gebied geen beslissende bevoegdheden11 krijgt: zijn activiteiten zullen niet leiden tot 'beslissingen met rechtsgevolg', maar kunnen hoogstens uitmonden in 'gezaghebbende publicaties die de gerechten praktische handleidingen bieden bij de toepassing van bepaalde regels'.12 Hiermee is door de wetgever duidelijk afstand genomen van het reeds genoemde rapport 'Rechtspraak bij de Tijd' van de commissie-Leemhuis. Hierin was onder meer voorgesteld de Raad voor de rechtspraak uit te rusten met de bevoegdheid bindende 'richtlijnen' en 'beleidsregels' vast te stellen.13 Gezien de grotendeels afwijzende reacties op dit onderdeel van het rapport,14 verbaast het overigens niet dat deze voorstellen uiteindelijk niet gevolgd zijn.

Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de Raad voor de rechtspraak zélf in elk geval niet kan worden beschouwd als bevoegd orgaan voor de vaststelling van externe rechtersregelingen. Hetzelfde zal gelden voor eventuele door de Raad in te stellen overlegorganen of projectgroepen. De herziene Wet RO sluit evenwel de mogelijkheid niet uit dat eventuele 'gezaghebbende publicaties' die, als gevolg van activiteiten van de Raad voor de rechtspraak, op landelijk niveau tot stand worden gebracht, vervolgens door alle gerechten afzonderlijk worden overgenomen en in de vorm van een eigen rechtersregeling worden vastgesteld. Deze mogelijkheid wordt bevestigd door de volgende passage uit de Nota naar aanleiding van het verslag bij wetsvoorstel 27 182:

Wanneer een landelijke rechtersregeling aldus door de gerechten zelf wordt vastgesteld, zijn uiteraard dezelfde organen bevoegd als voor de vaststelling van een interne re<htersregeling. Dit zijn de sectorvergaderingen en (in bepaalde gevallen) de gerechtsvergadering.16

Het College van afgevaardigden is - evenals de Raad voor de rechtspraak -een nieuw orgaan dat bij de herziening van de rechterlijke organisatie is ingesteld (zie art. 90ro). De samenstelling van het College wordt nader geregeld door het Besluit College van afgevaardigden17 (hierna: het Besluit). Het College bestaat uit achtentwintig leden, die per ressort worden afgevaardigd. Hiervan zijn dertien leden rechterlijk ambtenaar, dertien leden gerechtsambtenaar en twee leden rechterlijk ambtenaar in opleiding (art. 2 Besluit). De leden worden per ressort aangewezen door een commissie, bestaande uit een rechterlijk ambtenaar en een gerechtsambtenaar van elke rechtbank en elk appèlgerecht binnen het ressort (art. 3 Besluit). Het College van afgevaardigden heeft tot taak de Raad voor de rechtspraak - gevraagd of ongevraagd -te adviseren omtrent de uitoefening van diens taken (art. 90 lid 3 RO). Het College dient daarbij te toetsen of de Raad de rechterlijke onafhankelijkheid respecteert.18

Hoewel in de literatuur wel is gesuggereerd dat het College van afgevaardigden bevoegd zou (moeten) zijn om zelfbinding van de gerechten tot stand te brengen,19 is dit hoogstwaarschijnlijk niet de bedoeling van de wetgever geweest. Het College heeft immers slechts een adviserende taak jegens de Raad voor de rechtspraak. Daar komt bij dat - indien al zou moeten worden aangenomen dat een gezelschap van vertegenwoordigers bevoegd is namens de gerechten zelfbinding tot stand te brengen20 - het College van afgevaardigden daartoe zeker niet het meest geëigende gremium is. Het College bestaat immers niet uit afgevaardigden van alle gerechten (vgl. art. 2 lid 2 Besluit). Bovendien is een aanzienlijk deel van de leden (dertien van de achtentwintig) geen rechterlijk ambtenaar, maar gerechtsambtenaar. Waar de wetgever gerechtsambtenaren van de besluitvorming inzake uniforme rechtstoepassing binnen de gerechten uitdrukkelijk heeft uitgesloten (zie art. 20 lid 5 RO), kan worden aangenomen dat zulks op landelijk niveau evenzeer zijn bedoeling is geweest.

Het is niet ongebruikelijk dat 'externe' rechtersregelingen (rechtersregelingen die bestemd zijn voor meer dan één gerecht) worden vastgesteld door vertegenwoordigers van de betrokken gerechten, bijvoorbeeld door de (landelijke of regionale) vergaderingen van presidenten of sectorvoorzitters.21 Zijn dit soort vertegenwoordigende vergaderingen echter ook bevoegd tot vaststelling in de hier bedoelde zin?

Bij de totstandkoming van de herziene Wet RO is niet of nauwelijks ingegaan op de rol van dergelijke gremia bij de vastlegging van 'rechterlijk beleid' in rechtersregelingen. Het is dus - anders dan voor met name de Raad voor de rechtspraak geldt - in elk geval niet zo, dat de wetgever zich hier uitdrukkelijk tegen heeft gekeerd. De positie van presidenten- en voorzittersvergaderingen verschilt voorts in zoverre van die van de Raad voor de rechtspraak en het College van afgevaardigden, dat hierin (doorgaans) alle betrokken gerechten vertegenwoordigd zijn, namelijk door de president of de desbetreffende sectorvoorzitter. De argumenten die in het voorgaande tegen de Raad voor de rechtspraak en het College van afgevaardigden als bevoegde organen zijn aangevoerd, gaan dus ten aanzien van de vergaderingen van presidenten of sectorvoorzitters niet op.

Niettemin meen ik, dat ook deze gremia niet als bevoegd orgaan voor de vaststelling van externe rechtersregelingen dienen te worden beschouwd.22 In de eerste plaats sluit dit aan bij hetgeen voor bestuurlijke beleidsregels geldt. Deze regels kunnen in beginsel slechts worden vastgesteld door het orgaan dat over de desbetreffende bestuursbevoegdheid beschikt. Thans is dit vastgelegd in art. 4:81 Awb, maar ook voordien werd dit reeds aangenomen.23 Vaststelling van beleidsregels door een ander orgaan is slechts mogelijk indien en voorzover dit bij wettelijk voorschrift is bepaald (art. 4:81 lid 2 Awb). Voor de hier besproken soort rechtersregelingen zou dit mijns inziens eveneens moeten worden aangenomen, nu ook de bevoegdheid tot vaststelling van rechtersregelingen een bevoegdheid is die is afgeleid van een andere (namelijk een rechtsprekende) bevoegdheid.24 Dit neemt niet weg dat de wetgever daarnaast aan bijvoorbeeld vergaderingen van presidenten, sectorvoorzitters of andere vertegenwoordigers expliciet de bevoegdheid tot vaststelling van rechtersregelingen zou kunnen toekennen. Vooralsnog is dit, in de Wet RO of elders, echter niet het geval.

Daar komt bij dat vaststelling van een rechtersregeling door vertegenwoordigers (bijvoorbeeld de presidenten van gerechten) op wel zeer gespannen voet komt te staan met het uitgangspunt dat vaststelling dient te berusten op zelfbinding door alle betrokken rechters, teneinde de (individuele) onafhankelijkheid in voldoende mate te waarborgen.25 Weliswaar brengt deze vorm van onafhankelijkheid niet mee, dat de hier bedoelde zelfbinding slechts door middel van een unaniem besluit kan geschieden.26 Indien een door een vergadering van vertegenwoordigers of afgevaardigden vastgestelde rechtersregeling recht in de zin van art. 79 RO zou kunnen opleveren, zou dit echter betekenen dat individuele rechters worden gebonden aan besluiten van andere rechters, zonder dat de mogelijkheid heeft bestaan daarop invloed uit te oefenen. Hierin is mijns inziens een essentieel verschil gelegen met de vaststelling van een rechtersregeling door een sector- of gerechtsvergadering.

De consequentie van deze opvatting is uiteraard dat de totstandkoming van externe rechtersregelingen niet altijd even eenvoudig zal zijn. Naarmate een regeling voor meer gerechten bedoeld is, zullen de praktische problemen toenemen. Het is echter, gelet op de praktische haalbaarheid van externe rechtersregelingen, vanzelfsprekend mogelijk dat afgevaardigden van de gerechten of een door die gerechten ingestelde werkgroep een voorstel voor een regeling uitwerken, dat vervolgens door alle betrokken colleges afzonderlijk (hetzij via de gerechtsvergadering, hetzij via de sectorvergadering) aanvaard moet worden. Ik verwijs naar hetgeen hierboven al is opgemerkt met befrekking tot de vaststelling van rechtersregelingen die van de Raad voor de rechtspraak, dan wel van een door de Raad ingestelde projectgroep, afkomstig zijn.

De hier geschetste werkwijze is de praktijk reeds gevolgd bij de totstandkoming van een aantal landelijke rechtersregelingen.27 Zo is bijvoorbeeld het Landelijk rolreglement voor de rechtbanken in eerste instantie opgesteld door een 'projectteam', in samenwerking met de voorzitters van de civiele sectoren van de rechtbanken. Hierbij heeft tevens externe afstemming met onder meer verschillende praktijkjuristen en de Orde van Advocaten plaatsgevonden. Eerst daarna is het reglement door de collegevergaderingen van de afzonderlijke gerechten vastgesteld.28 Een dergelijke procedure is enerzijds wel omslachtiger dan rechtstreekse vaststelling van een rechtersregeling door bijvoorbeeld de presidentenvergadering; anderzijds komt aldus de rechterlijke onafhankelijkheid beter tot haar recht én ontstaat waarschijnlijk ook een groter feitelijk draagvlak onder de rechters die geacht worden de regeling toe te passen.

Ter afsluiting van deze paragraaf moet gewezen worden op twee uitspraken van de Hoge Raad die in dit kader van belang zijn. Allereerst is dit het arrest Lindeboom/Beusmans,29 dat betrelcking heeft op het liquidatietarief van de rechtbanken en gerechtshoven. Zoals in § 2.4 al is aangegeven, is dit tarief niet slechts het resultaat van overleg tussen de nvvr en de nova (beide privaatrechtelijke instellingen, dus zeker geen 'bevoegde organen'), maar is het tevens vastgesteld door de vergaderingen van rechtbank- en appèlpresidenten. Niettemin is in het arrest Lindeboom/Beusmans door de Hoge Raad uitgemaakt dat dit tarief géén recht in de zin van art. 79 RO is. Kan hieruit nu worden afgeleid dat een gremium van vertegenwoordigers of afgevaardigden van debetrokken gerechten (in casu: de presidentenvergaderingen) inderdaad niet kan worden beschouwd als bevoegd orgaan voor de vaststelling van rechtersregelingen? Waarschijnlijk is dit een (te) gewaagde conclusie. In elk geval wordt in het arrest Lindeboom/Beusmans niet met zoveel worden gezegd30 dat het onderhavige liquidatietarief niet afkomstig is van een bevoegd orgaan en om die reden geen recht in de zin van art. 79 RO kan vormen. Dit in tegenstelling tot bijvoorbeeld de alimentatienormen van de nvvr, ten aanzien waarvan de Hoge Raad wél uitdrukkelijk heeft beslist dat deze, nu zij afkomstig zijn van een privaatrechtelijke instelling, niet onder het recht in de zin van art. 79 RO vallen.31 Het is ten aanzien van het liquidatietarief evenzeer mogelijk dat de Hoge Raad dit buiten de deur van art. 79 RO heeft willen houden teneinde een te grote toestroom van zaken tegen te gaan.32 Meer duidelijkheid over de vraag of een (landelijke) vergadering van sectorvoorzitters of presidenten kan gelden als bevoegd orgaan, biedt een arrest van 3 december 2002 van de strafkamer van de Hoge Raad.33 In deze zaak werd in cassatie geklaagd over een onjuiste toepassing door het hof van de 'oriëntatiepunten' voor de straftoemeting, zoals vastgesteld door de voorzitters van de strafsectoren van de rechtbanken en gerechtshoven.34 De Hoge Raad overwoog hieromtrent:

Deze uitspraak biedt steun voor de hier verdedigde opvatting dat een vergadering van vertegenwoordigers, zoals een landelijke vergadering van presidenten of sectorvoorzitters, niet kan gelden als 'bevoegd orgaan' in de zin van de rolrichtlijnenjurisprudentie.