4.2.3 Het Leidraad-arrest: beleidsregels als 'recht'

Als sluitstuk van de in de vorige paragraaf beschreven ontwikkeling is in 1990 in een drietal principiële arresten door alle kamers van de Hoge Raad expliciet aanvaard dat beleidsregels van bestuursorganen, welke regels niet op een bevoegdheid tot wetgeving berusten (maar het bestuursorgaan jegens de burger wél binden via de algemene beginselen van behoorlijk bestuur), ook onder het recht als bedoeld in art. 79 RO kunnen vallen.1 Gelet op de steeds gewichtiger rol die beleidsregels zijn gaan spelen bij het bepalen van de verhouding tussen overheid en burger en gezien de daarmee samenhangende behoefte aan eenvormige interpretatie van en zekerheid omtrent inhoud en strekking van die regels, is het volgens de Hoge Raad wenselijk dat zijn taak - die immers mede het bewaken van de rechtseenheid omvat - zich uitstrekt tot de controle op de uitleg van beleidsregels door de lagere rechter. De reikwijdte van art. 79 RO hangt hier dus samen met de taakopvatting van de Hoge Raad: bij regels die in het maatschappelijk verkeer van een zeker belang zijn omdat bepaalde (grote) groepen personen daaraan gebonden zijn, dient de cassatierechter te kunnen toezien op de uniforme uitleg en toepassing daarvan.2

Onder beleidsregels die recht in de zin van art. 79 RO vormen zijn volgens de Hoge Raad in het Leidraad-arrest te verstaan de

Uit deze passage kunnen de volgende voorwaarden worden afgeleid waaronder beleidsregels als recht in de zin van art. 79 RO kunnen worden beschouwd. Het moet gaan om regels die (a) door een bestuursorgaan binnen zijn bestuursbevoegdheid zijn vastgesteld omtrent de uitoefening van zijn (eigen) beleid; (b) behoorlijk bekendgemaakt zijn; en (c) zich naar inhoud en strekking ertoe lenen jegens de bij die regeling betrokkenen als rechtsregel te worden toegepast. Beleidsregels onderscheiden zich echter van 'echte' rechtsregels (d.w.z. algemeen verbindende voorschriften) doordat zij niet krachtens een wetgevende bevoegdheid zijn gegeven; ze binden het bestuursorgaan (slechts) op grond van 'enig algemeen beginsel van behoorlijk bestuur'. Hierbij kan met name aan het gelijkheids- en het rechtszekerheidsbeginsel worden gedacht.4 Het bestaan van binding op grond van algemene beginselen van behoorlijk bestuur vormt in mijn ogen overigens geen zelfstandige voorwaarde voor kwalificatie van een beleidsregel als recht in de zin van art. 79 RO:5 zoals in § 4.3.5 nader uiteengezet zal worden, volgt deze binding reeds uit het feit dat aan de hiervoor onder (a) en (b) genoemde voorwaarden (vaststelling door het bevoegde bestuursorgaan en behoorlijke bekendmaking) is voldaan.

Blijkens het Leidraad-arrest is de rechter niet op dezelfde wijze als het bestuur gebonden aan beleidsregels. De rechter vervult immers, aldus de Hoge Raad, niet een - door de algemene beginselen van behoorlijk bestuur beheerste -bestuurstaak maar een rechterlijke taak, op de uitoefening waarvan deze beginselen niet van toepassing zijn. Hieruit volgt ten eerste dat de rechter, daaronder begrepen de Hoge Raad zélf, (bestuurlijke) beleidsregels niet ambtshalve behoeft toe te passen,6 hetgeen in dit verband betekent dat de rechter niet gehouden is de beslissing van een bestuursorgaan ambtshalve aan de beleidsregels van dat orgaan te toetsen.7 Voorts is de rechter, wanneer hij na vernietiging van het bestuursbesluit, zelf een nieuwe beslissing in de zaak moet nemen, daarbij in beginsel niet gebonden aan de desbetreffende beleidsregel.