4.6 Samenvatting en conclusies

In het rolrichtlijnen-arrest is het toepassingsbereik van art. 79 RO, welke bepaling de competentie van de cassatierechter afbakent, uitgebreid tot regelingen die door rechters, anders dan in het kader van een concrete zaak, zijn vastgesteld (rechtersregelingen). Wanneer een rechtersregeling (a) is vastgesteld door de ter zake bevoegde rechters, ofwel: berust op 'zelfbinding', (b) behoorlijk bekendgemaakt is, en (c) zich naar inhoud en strekking ertoe leent jegens de daarbij betrokkenen als rechtsregel te worden toegepast, kan deze als 'recht' in de zin van art. 79 RO gelden. Het gevolg van deze kwalificatie is dat in cassatie de beslissing van de lagere rechter (tevens) aan een zodanige rechtersregeling kan worden getoetst.

Het blijkt bij deze mogelijkheid te gaan om rechtersregelingen die aanzienlijke overeenkomsten vertonen met bestuurlijke beleidsregels. Net zoals bestuursorganen bevoegd zijn omtrent de uitoefening van hun (eigen) bestuursbevoegdheden beleidsregels vast te stellen, kunnen rechters algemene regelingen vaststellen waarin zij aangeven hoe in toekomstige gevallen een bepaalde vorm van beslissmgsruimte zal worden ingevuld. Wanneer aan bovengenoemde voorwaarden is voldaan, bindt een zodanige rechtersregeling de betrokken rechters via de werking van algemene beginselen van behoorlijke rechtspleging; tevens vormt zij dan recht in de zin van art. 79 RO.

Het feit dat tussen bestuur en rechter ook verschillen kunnen worden aangewezen, met name ten aanzien van hun positie in het staatsbestel, staat aan deze analogie niet in de weg. Wel brengt de eigen aard van de rechterlijke functie met zich, dat rechtersregelingen mogelijk niet op alle punten analoog aan beleidsregels kunnen worden behandeld, of dat bepaalde eisen bij rechtersregelingen op een andere wijze moeten worden ingevuld. Anders gezegd: een analoge behandeling van beleidsregels en rechtersregelingen is slechts mogelijk, voorzover de eigen aard van het laatste soort regels zich daartegen niet verzet.

Hoewel een bevoegdheid tot vaststelling van rechtersregelingen thans niet uitdrukkelijk in de wet is neergelegd, kan zij niettemin worden aangenomen. Hiertoe kan eenzelfde redenering worden gevolgd als in het verleden, vóór de totstandkoming van de derde tranche van de Awb, ten aanzien van beleidsregels gebruikelijk was. Evenals bestuursorganen mogen rechters immers de hun toegekende beslissingsruimte niet naar willekeur invullen, zonder daarbij rekening houden met hetgeen door andere rechters in soortgelijke gevallen wordt beslist. Algemene rechtsbeginselen als het gelijkheids- en het rechtszekerheidsbeginsel - welke beginselen niet alleen voor het bestuur, maar ook voor de rechter van grote betekenis zijn - brengen met zich dat rechters dienen te streven naar een consistente invulling van beslissingsruimte, bijvoorbeeld via de vaststelling van een rechtersregeling.

De bevoegdheid tot vaststelling van rechtersregelingen is te beschouwen als een impliciete bevoegdheid, die besloten ligt in het feit dat de wetgever aan de rechter een zekere beslissingsruimte heeft gelaten. Het gaat hierbij tevens om een afgeleide bevoegdheid, die niet los kan worden gezien van de oorspronkelijke, rechtsprekende, bevoegdheid. De consequentie hiervan is dat de binding aan een dergelijke regel in meerdere opzichten beperkt van aard is: zo mag een rechtersregeling de grenzen van de aan de rechter toekomende beleidsruimte niet overschrijden en heeft de rechter steeds de mogelijkheid, in bijzondere gevallen van een rechtersregeling af te wijken.

De binding aan dit soort rechtersregelingen verschilt bovendien van de binding aan 'gewoon' rechtersrecht (precedenten): zij ontstaat reeds op het moment dat aan de eerder geformuleerde voorwaarden is voldaan, derhalve voorafgaand aan, en onafhankelijk van, enige toepassing door de rechter. Bij de concrete invulling van deze voorwaarden, waarop in het volgende hoofdstuk zal worden ingegaan, dient met dit specifieke karakter rekening gehouden te worden. Het verdient mijns inziens de voorkeur dat aan deze voorwaarden waar mogelijk een formeel karakter wordt toegekend, opdat zo min mogelijk ruimte bestaat voor twijfel over de concrete invulling daarvan.

De uit het rolrichtlijnen-arrest voortvloeiende mogelijkheid tot (zelfbinding van rechters, die tevens zal leiden tot het ontstaan van recht in de zin van art. 79 RO, is niet per definitie beperkt tot rolregelingen. Geconcludeerd is dat ook in (bepaalde) andere gevallen van rechterlijke beleidsruimte, zowel in het procesrecht als in het materiële recht, zelfbinding via een rechtersregeling in beginsel mogelijk moet worden geacht. De interpretatieruimte van de rechter leent zich hier echter minder goed toe, althans bij de huidige stand van zaken op het punt van de functieafbakening tussen rechter en wetgever. Zelfs wanneer over deze afbakening op enig moment anders zou worden gedacht, zal een 'wetsinterpreterende' rechtersregeling overigens hoe dan ook slechts kunnen leiden tot een voorlopige binding van de (lagere) rechter. Hogere rechters in het algemeen, en de Hoge Raad in het bijzonder, kunnen de beantwoording van rechtsvragen immers altijd volledig toetsen en zo nodig hun eigen rechtsopvatting voor die van een lagere rechter in de plaats stellen. De kwalificatie van een wetsinterpreterende rechtersregeling als 'recht in de zin van art. 79 RO' voegt dan ook niets toe aan de reeds bestaande mogelijkheden tot controle in cassatie.