4.2.4 Het rolrichtlijnen-arrest: rolreglementen als 'recht'

Nadat aldus aanvaard werd dat van het bestuur afkomstige regelingen onder bepaalde voorwaarden tot het recht als bedoeld in art. 79 RO kunnen behoren, is deze lijn in 1996 - in navolging van hetgeen in 1993 door A-G Asser in zijn conclusie voor het arrest Fonville/Woningbouwvereniging1 al was betoogd -door de Hoge Raad doorgetrokken naar regelingen die door rechters zijn vastgesteld. In het reeds enkele malen genoemde rolrichtlijnen-arrest is beslist dat ook een rolreglement van een rechtbank als 'recht' in de zin van art. 79 RO kan gelden.2

In dit arrest was, voorzover hier van belang, de volgende situatie aan de orde. Aan procespartij De Nieuwe Woning (dnw) was in appèl reeds tweemaal uitstel verleend voor nemen van de memorie van antwoord. In aansluiting op het tweede (aangeduid als 'laatste') uitstel had een aanhouding plaatsgevonden tot 30 augustus 1994. De Staat als wederpartij had bij deze aanhouding echter bedongen dat dit uitstel slechts tot 28 juni 1994 zou gelden. Nadat deze termijn was verstreken zonder dat door DNW de conclusie van antwoord was genomen, bracht de Staat de zaak vervroegd op ter rolzitting van 12 juli 1994 en verzocht hij aan de rolrechter akte van niet-dienen. De rolrechter verleende vervolgens - op grond van het bepaalde in art. 9a van de in casu toepasselijke 'rolrichtlijnen' (d.w.z. het rolreglement) van de Haagse rechtbank - aan de Staat akte van niet-dienen. Als gevolg hiervan kwam het recht van dnw tot het nemen van de memorie van antwoord, alsmede tot het eventueel instellen van incidenteel appèl, te vervallen.

In cassatie wordt er door DNW over geklaagd dat niet is voldaan aan de eisen die art. 9a van de onderhavige rolrichtlijnen stelt voor vervroegde opbrenging van een zaak en het verlenen van een akte van niet-dienen. In het bijzonder is volgens DNW niet voldaan aan de eis dat van het tot de rolrechter gerichte verzoek tevens afschrift aan de advocaat en de procureur van de wederpartij wordt gezonden. De klacht komt aldus neer op schending van de rolrichtlijnen door de rolrechter. Dit betekent dat deze slechts kan slagen indien de bewuste rolrichtlijnen aan te merken zijn als 'recht' in de zin van art. 79 RO.

De Hoge Raad beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt daartoe als volgt:

Vervolgens komt de Hoge Raad tot de conclusie dat de rolrechter inderdaad art. 9a van zijn rolrichtlijnen geschonden heeft door te oordelen dat de zaak overeenkomstig dit artikel was opgebracht en door akte van niet-dienen te verlenen: noch uit de door de Staat aan de rolrechter gezonden brief, noch op andere wijze blijkt dat in casu voldaan was aan het voorschrift dat van het verzoek tot vervroegde opbrenging mededeling aan de wederpartij wordt gedaan.

Hoewel het rolrichtlijnen-arrest in de literatuur niet al te veel aandacht heeft gekregen, kan het beschouwd worden als een belangrijke en principiële uitspraak: voor het eerst is hiermee aanvaard dat een rechtersregeling tot een bepaalde binding voor de rechter kan leiden. Daarnaast is het arrest van belang vanwege de (in § 6.3 uitgebreider te bespreken) controlemogelijkheden in cassatie die als gevolg van de kwalificatie van een rechtersregeling als 'recht' ontstaan.

Opvallend in het rolrichtlijnen-arrest is dat daarin wordt aangeknoopt bij de in het Leidraad-arrest gehanteerde formulering. Reeds bij een eerste vergelijking springen enkele overeenkomsten tussen bestuurlijke beleidsregels en rolreglementen in het oog. Beide soorten regels berusten niet op een van de (formele) wetgever afkomstige bevoegdheid tot wetgeving. Niettemin kunnen zij het bestuur, respectievelijk de rechter, wél binden, en wel op grond van bepaalde algemene rechtsbeginselen. Hoewel deze beginselen voor het bestuur worden aangeduid met de term 'algemene beginselen van behoorlijk bestuur', terwijl zij voor de rechter 'algemene beginselen van behoorlijke rechtspleging' worden genoemd, zullen het in beide gevallen met name het gelijkheids- en het vertrouwensbeginsel zijn die de grondslag voor binding vormen.

Ook de voorwaarden waaronder beleidsregels, respectievelijk rolreglementen, recht in de zin van art. 79 RO kunnen vormen, komen in belangrijke mate overeen. Voor beide soorten regels is vereist dat de desbetreffende regeling 'behoorlijk bekendgemaakt' is, alsmede dat zij zich (kort gezegd) 'naar inhoud en sfrekking leent voor toepassing als rechtsregel'. Slechts de aan beleidsregels gestelde eis dat het daarbij moet gaan om regels die door een bestuursorgaan 'binnen zijn bestuursbevoegdheid' worden vastgesteld ter uitoefening van zijn (eigen) beleid, kent in het rolrichtlijnen-arrest niet met zoveel woorden een pendant. Of een dergelijke voorwaarde in dit verband niettemin ook aan rolreglementen moet worden gesteld, komt aan de orde in § 4.4.4.4.

Nu de Hoge Raad in het rolrichtlijnen-arrest zo uitdrukkelijk aansluiting zoekt bij zijn eerdere jurisprudentie ten aanzien van beleidsregels, doet dit vermoeden dat rolreglementen, en wellicht ook andere rechtersregelingen, met deze rechtsfiguur in bepaalde opzichten vergelijkbaar zijn.3 Het is daarom zinvol om bij de beantwoording van de vraag, in welke gevallen en onder welke voorwaarden rechtersregelingen recht in de zin van art. 79 RO kunnen vormen, (mede) een vergelijking te maken met beleidsregels. Aldus kan meer inzicht verkregen worden in de vraag, welke voorwaarden in dit kader gelden en hoe deze voorwaarden in concreto moeten worden ingevuld. Daarbij komt dat de theorievorming rond beleidsregels al veel verder uitgekristalliseerd is, hetgeen inmiddels heeft geresulteerd in een wettelijke regeling van deze rechtsfiguur. Dit biedt wellicht aanknopingspunten voor de verdere theorievorming rond rechtersregelingen.

In de volgende paragraaf worden derhalve eerst enige aspecten van de rechtsfiguur beleidsregels behandeld (§ 4.3). Hierna wordt, aan de hand van het rolrichtlijnen-arrest, bezien in hoeverre deze aspecten ook bij rechtersregelingen te onderkennen zijn, waarbij tevens aandacht zal worden besteed aan de vraag of beide soorten regels, gelet op met name de verschillende positie van bestuur en rechter in het staatsbestel, wel in algemene zin vergeleken kunnen worden (§ 4.4). Tot slot wordt ingegaan op de vraag of ook andere rechtersregelingen dan rolreglementen onder het bereik van het rolrichtlijnen-arrest kunnen worden gebracht (§ 4.5).