5.2.3.3 Biedt de herziene Wet RO de mogelijkheid tot zelfbinding via rechtersregelingen?

Bij de totstandkoming van de herziene Wet RO is de vaststelling van rechtersregelingen niet expliciet aan de orde geweest. Wel is in de loop van de parlementaire behandeling uitgebreid, zij het niet altijd op even heldere wijze, aandacht besteed aan de problematiek van het zogeheten 'rechterlijk beleid'. Onder deze door de wetgever gehanteerde term moet worden verstaan 'het beleid dat rechters kunnen vormen inzake de uitoefening van de bij wet aan hen opgedragen taken'.1 Hoewel de termen 'rechterlijk beleid' en 'rechtersregeling' niet per se dezelfde inhoud behoeven te hebben,2 kan in elk geval voorshands worden uitgegaan van een bepaalde overlap tussen deze begrippen. Ook rechtersregelingen hebben immers steeds betrekking op de invulling van een bepaalde, aan de rechter toekomende beslissingsruimte3 Hetgeen gedurende de parlementaire behandeling over 'rechterlijk beleid' is opgemerkt, zal derhalve (mede) relevant zijn voor de in deze paragraaf te behandelen vragen.

Die vragen vloeien voort uit het feit dat de rolrichtlijnen-jurisprudentie van de Hoge Raad, waarin de mogelijkheid van (juridische) zelfbinding via een rechtersregeling voor het eerst is erkend,4 gevormd is onder de 'oude' Wet RO. Bezien moet daarom worden in hoeverre de herzieningsoperatie voor die mogelijkheid consequenties heeft gehad. Een drietal deelvragen kan in dit verband worden gesteld: (a) biedt de herziene Wet RO überhaupt de mogelijkheid tot vaststelling van rechtersregelingen?; (b) zo ja, is het ook onder de nieuwe wet mogelijk dat (bepaalde) rechtersregelingen de rechter aanstonds binden en recht in de zin van art. 79 RO vormen?; en (c) zo ja, is een zodanige juridische binding ten aanzien van alle onderwerpen mogelijk, of zijn hieraan beperkingen gesteld?

Ingevolge art. 23 lid 3 en art. 94 RO hebben de gerechtsbesturen, respectievelijk de Raad voor de rechtspraak, tot taak de 'juridische kwaliteit en de uniforme rechtstoepassing' te bevorderen. Alhoewel natuurlijk zeker gezegd kan worden dat rechtersregelingen de uniforme rechtstoepassing - en daarmee tevens de juridische kwaliteit - kunnen bevorderen, blijft in de toelichtende stukken enigszins in het ongewisse of het hierbij ook de bedoeling is dat (binnen dan wel buiten de gerechten) door bepaalde organen rechtersregelingen vastgesteld worden. De gerechtsbesturen noch de Raad voor de rechtspraak beschikken immers op het gebied van de uniforme rechtstoepassing over beslissende bevoegdheden, terwijl aan de sector- en de gerechtsvergaderingen op het eerste gezicht in het geheel geen beslissingsbevoegdheid toegekend lijkt te zijn.5 Niettemin lijkt uit de terminologie die de wet op enkele plaatsen hanteert, wel te volgen dat over onderwerpen die de uniforme rechtstoepassing betreffen, besluiten kunnen worden genomen. Zo bepaalt art. 20 lid 5 RO, dat gerechtsambtenaren 'niet deelnemen aan een stemming over de juridische kwaliteit en uniforme rechtstoepassing'. Kennelijk is het dus mogelijk dat hierover (althans binnen de sectorvergadering) stemmingen plaatsvinden. Diverse passages uit de parlementaire stukken wijzen er eveneens op dat het mogelijk is 'rechterlijk beleid' door middel van een daartoe strekkend besluit vast te stellen. Zo zijn volgens de Memorie van Toelichting bij wetsvoorstel 27 181 "de gerechtsvergadering en de sectorvergadering de overlegorganen binnen het gerecht waar het rechterlijk beleid kan worden gevormd".6 Meer in het algemeen zijn met betrekking tot de juridische kwaliteit en de uniforme rechtstoepassing herhaaldelijk termen als 'beleidsvorming' dan wel "beleichvaststelling' gebezigd7 Uit een en ander valt af te leiden dat de wetgever ervan uit is gegaan dat rechterlijk beleid (inderdaad) niet slechts in jurisprudentie, maar ook los daarvan kan worden vastgesteld. Ook onder de herziene Wet RO behoort de vaststelling van rechtersregelingen derhalve tot de mogelijkheden.

Vast staat dus dat ook onder de herziene Wet RO binnen de gerechten in de daartoe geëigende gremia (welke dit zijn komt in § 5.2.3.4 en § 5.2.3.5 aan de orde) beleid' kan worden gevormd, anders gezegd: rechtersregelingen kunnen worden vastgesteld. De wetsgeschiedenis verschaft echter weinig helderheid over de beoogde juridische status van deze regels. Nergens wordt expliciet verwezen naar de door de Hoge Raad in het rolrichtlijnen-arrest aanvaarde mogelijkheid dat een rechtersregeling die aan bepaalde voorwaarden voldoet, recht in de zin van art. 79 RO kan vormen. Anderzijds is een en ander ook nergens uitdrukkelijk verworpen, hetgeen toch voor de hand gelegen zou hebben indien de wetgever inderdaad voornemens was geweest af te wijken van de bestaande jurisprudentie. Het stilzwijgen van de wetgever op dit punt zou daarom kunnen worden opgevat als een aanwijzing dat de rolrichtlijnen-jurisprudentie van de Hoge Raad ook na de herziening van de rechterlijke organisatie in stand blijft.

Daartegenover staat dat op sommige plaatsen de parlementaire stukken de mogelijkheid van 'bindende' rechtersregelingen juist lijken uit te sluiten. In dit verband vraagt vooral de volgende passage uit de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel 27 182 de aandacht:

Zoals in § 5.2.3.5 nog aan de orde zal komen, is het in elk geval niet de bedoeling van de wetgever geweest dat de Raad voor de rechtspraak landelijke (bindende) rechtersregelingen zou kunnen vaststellen. De hier geciteerde passage lijkt echter een stap verder te gaan en in algemene zin de mogelijkheid uit te sluiten dat rechterlijke organen zelf bindende regels vaststellen, die zij vervolgens krachtens hun rechtsprekende taak moeten uitleggen en toepassen. Dit zou immers - aldus de Memorie van Toelichting - een ongewenste vermenging van wetgeving en rechtspraak inhouden. Moet hieruit nu worden afgeleid dat ook rechtersregelingen die door de gerechten zélf worden vastgesteld (zoals bijvoorbeeld rolreglementen), onder de herziene Wet RO niet meer als bindend voor de rechter, alsmede als recht in de zin van art. 79 RO, te beschouwen zijn?

Bij de beantwoording van deze vraag moet vooropgesteld worden dat toekenning van een regelgevende bevoegdheid (d.w.z. de bevoegdheid tot het uitvaardigen van 'algemeen verbindende voorschriften') - in elk geval theoretisch - onderscheiden dient te worden van de mogelijkheid tot zeljbinding. Een regelgevende bevoegdheid bestaat slechts voorzover deze tot de Grondwet of de (formele) wetgever is te herleiden;9 de bevoegdheid tot zelfbinding kan daarentegen reeds worden afgeleid uit het feit dat door de wetgever beslissingsruimte is toegekend. Voor beleidsregels is deze gedachte reeds lang aanvaard;10 voor de vaststelling van rechtersregelingen kan, zoals in hoofdstuk 4 is betoogd, in beginsel een soortgelijke redenering gevolgd worden.11 Tussen deze verschillende soorten regels bestaat verschil in de mate van binding: beleidsregels en rechtersregelingen leiden tot een zwakkere binding dan regels die op grond van een wetgevende bevoegdheid tot stand zijn gebracht. Een rechtersregeling bindt immers in beginsel slechts de rechters die deze hebben vastgesteld jegens partijen;12 bovendien bestaat steeds de ('inherente') mogelijkheid tot afwijking van de regeling wanneer zich bijzondere omstandigheden voordoen.13 De opmerking dat de Raad voor de rechtspraak en, meer in het algemeen, rechterlijke organen geen 'regelgevende' bevoegdheid krijgen, staat er daarom mijns inziens niet aan in de weg dat de mogelijkheid van rechterlijke zelfbinding, zoals aanvaard in het rolrichtlijnen-arrest, gehandhaafd blijft. Het argument dat geen vermenging van wetgeving en rechtspraak mag plaatsvinden is in dezen niet beslissend: een dergelijke redenering miskent immers juist de essentie van de binding aan rechtersregelingen.

De opvatting dat de mogelijkheid tot zelfbinding door de herziene Wet RO niet wordt aangetast, vindt steun in een passage uit de Nota naar aanleiding van het verslag bij wetsvoorstel 27 182. Op vragen omtrent het risico van 'pseudo-regelgeving' antwoordt de minister daar als volgt:

De mogelijkheid dat rechters of gerechten zichzelf binden door middel van regelingen waarin zij aangeven op welke wijze in de toekomst van bepaalde (discretionaire) bevoegdheden gebruik zal worden gemaakt, wordt hier expliciet aanvaard, ja zelfs 'toegejuicht'. Geconcludeerd kan dan ook worden dat de mogelijkheid van rechterlijke zelfbinding inderdaad blijft bestaan. Hieruit volgt voorts dat ook de mogelijkheid dat een aldus totstandgekomen rechtersregeling recht in de zin van art. 79 RO oplevert, gehandhaafd blijft. De bindende werking van een rechtersregeling, voortvloeiend uit met name het vertrouwens- en het gelijkheidsbeginsel, en de kwalificatie van die regeling als recht in de zin van art. 79 RO zijn immers ten nauwste met elkaar verbonden.15

De laatste vraag die zich aandient, is ten aanzien van welke onderwerpen de herziene Wet RO de mogelijkheid tot zelfbinding via een rechtersregeling biedt. Ook deze vraag is door de wetgever niet expliciet beantwoord. Wij moeten het daarom doen met hetgeen tijdens de totstandkoming van de wet over het 'rechterlijk beleid' is opgemerkt. Met deze term is door de wetgever, zo bleek eerder, immers (mede) gedoeld op de vaststelling van rechtersregelingen.

Naar aanleiding van art. 109 RO, dat een onthoudingsplicht voor de minister van Justitie inhoudt ten aanzien van zowel (kort gezegd) concrete beslissingen als het rechterlijk beleid, is uiteengezet wat onder dit laatste zoal is te verstaan. De Memorie van Toelichting bij wetsvoorstel 27 182 geeft in dit verband een aantal voorbeelden van zaken die niet alleen tot het exclusieve domein van de rechter behoren (zodat inmenging door de minister daarin niet is toegestaan), maar die bovendien voor rechterlijke beleidsvorming in aanmerking komen. Het gaat daarbij in de eerste plaats om typisch procesrechtelijke onderwerpen als de bevoegdheid van de rechter tot het verlenen van uitstellen, het al dan niet gelasten van een comparitie, het aanhouden van pleidooien en het gelasten van een deskundigenbericht of descente. Ook onderwerpen die in feite organisatorisch van aard zijn, maar die (indirect) van invloed kunnen zijn op de rechtsprekende taak van de rechter, zoals de vraag of zaken door een enkelvoudige of een meervoudige kamer moeten worden afgedaan, behoren overigens tot het rechterlijk beleid.16

Hoewel de meeste hiervóór genoemde voorbeelden hetzij op zuiver organisatorisch, hetzij op procesrechtelijk gebied liggen, lijkt het niet uitgesloten dat daarnaast materieelrechtelijke onderwerpen tot rechterlijke beleidsvorming aanleiding kunnen geven. Zo is ter toelichting op de taken van de Raad voor de rechtspraak behalve op mogelijkheden tot uniformering van procesrechtelijke voorschriften, herhaaldelijk gewezen op reeds bestaande samenwerkingsvormen op materieelrechtelijk gebied, zoals bijvoorbeeld ten aanzien van kosten-veroordelingen, alimentaties en schadevergoedingen bij ontbinding van de arbeidsovereenkomst.17 Zoals in § 5.2.3.5 nog nader aan de orde zal komen, krijgt overigens de Raad voor de rechtspraak zélf uitdrukkelijk niet de bevoegdheid tot vaststelling van rechtersregelingen (op welk gebied dan ook). De Raad kan ten aanzien van al deze onderwerpen slechts de samenwerking en afstemming tussen de gerechten bevorderen. Niettemin lijkt een en ander erop te wijzen dat 'rechterlijk beleid' in de vorm van een rechtersregeling ook op materieelrechtelijk gebied tot de mogelijkheden behoort, al zal zulk beleid niet door de Raad voor de rechtspraak kunnen worden gevormd.

Bij dit alles moet in aanmerking genomen worden dat de primaire voorzieningen die binnen de rechterlijke organisatie bestaan om de rechtseenheid te waarborgen (hoger beroep en cassatie), blijkens de wetsgeschiedenis voorop blijven staan.18 De activiteiten die de Raad voor de rechtspraak en de gerechten kunnen ondernemen om de uniforme rechtstoepassing te bevorderen zijn slechts bedoeld als aanvulling hierop voor die gevallen waarin de bestaande rechtseenheidsvoorziening niet afdoende is. Met name moet bij dit laatste volgens de wetgever worden gedacht aan de diverse 'discretionaire bevoegdheden' die de rechter op procesrechtelijk én materieelrechtelijk gebied heeft.19

Het voorgaande stemt in essentie overeen met de begrenzing die in § 4.5.5 is aangenomen ten aanzien van de mogelijkheid tot rechterlijke zelfbinding. Aldaar is immers betoogd dat de zelfbinding waar het bij rechtersregelingen die recht in de zin van art. 79 RO vormen om gaat, het best past bij gevallen, hetzij op procesrechtelijk, hetzij op materieelrechtelijk gebied, waarin de rechter beschikt over beleidsruimte. Wanneer het daarentegen gaat om een vraag van interpretatie is deze vorm van gebondenheid minder op haar plaats, onder meer omdat hogere rechters, in het bijzonder de Hoge Raad, steeds de vrijheid hebben een rechtsvraag in bepaalde zin te beantwoorden en zij daarbij op geen enkele wijze gebonden zijn aan een rechtersregeling van de lagere rechter.