5.3.2 'Voor betrokkenen kenbaar en toegankelijk'

Tot dusver heeft de Hoge Raad zich slechts twee keer uitgelaten over de vraag wanneer een rechtersregeling die anders dan via de Staatscourant bekendgemaakt was, als voor betrokken 'kenbaar en toegankelijk' geldt. In beide gevallen ging het om het rolreglement van een rechtbank. De Hoge Raad achtte het voldoende dat de desbetreffende reglementen, door publicatie in het plaatselijke Baliebulletin en/of door toezending, ter kennis van alle advocaten in het betrokken arrondissement waren gebracht.1

Ten aanzien van de bekendmaking van rolreglementen lijkt de Hoge Raad zich derhalve niet al te veeleisend op te stellen. De vraag kan echter gesteld worden of voor andere rechtersregelingen ook zonder meer mag worden aangenomen dat toezending aan alle advocaten geldt als een behoorlijke wijze van bekendmaking. Van rolreglementen kan immers gezegd worden dat deze zich met name richten tot advocaten, c.q. procureurs; door bekendmaking aan deze groep is de regeling inderdaad voor betrokkenen kenbaar. Bij rechtersregelingen die betrekking hebben op andere - met name: materieelrechtelijke -onderwerpen zijn echter veeleer de (potentiële) partijen zelf als 'betrokkenen' te beschouwen. Houdt de eis van behoorlijke bekendmaking dan in dat ook zij van die rechtersregeling kennis moeten kunnen nemen?

Bij de beantwoording van deze vraag dient mijns inziens onderscheid gemaakt te worden tussen procedures waarin wél en procedures waarin geen verplichte procesvertegenwoordiging geldt. In gevallen waarin procesvertegenwoordiging verplicht is, lijkt het mij inderdaad voldoende wanneer een rechtersregeling voor de advocaten van partijen kenbaar is. Hierin kan bijvoorbeeld voorzien worden door toezending of door publicatie in een of meer vaktijdschriften. Is procesvertegenwoordiging niet verplicht - bijvoorbeeld wanneer een regeling betrekking heeft op een onderwerp dat behoort tot de bevoegdheid van de kantonrechter (zoals de kantonrechtersformule) of de bestuursrechter- dan dient bekendmaking op ruimere schaal plaats te vinden. In de eerste plaats kan dan worden gedacht aan de mogelijkheid van publicatie in de Staatscourant. Het is uiteraard een fictie dat partijen daarmee werkelijk op de hoogte zouden zijn van het bestaan van de desbetreffende rechtersregeling, maar een zodanige eis wordt door de Hoge Raad ook niet gesteld. Een alternatief hiervoor zou kunnen zijn de publicatie via de website van de rechterlijke macht (www.rechtspraak.nl). Het komt mij voor dat de (reële) kenbaarheid en toegankelijkheid van een rechtersregeling voor pardjen, ook wanneer zij zich niet door een professionele procesvertegenwoordiger laten bijstaan, daardoor voldoende verzekerd is, waarschijnlijk zelfs beter dan bij een publicatie via de Staatscourant.

De huidige praktijk op het punt van bekendmaking van rechtersregelingen voldoet in een toenemend aantal gevallen reeds aan de hier geformuleerde eisen, althans wanneer inderdaad tot bekendmaking van een rechtersregeling wordt overgegaan.2 Met name rolreglementen (landelijke, maar ook plaatselijke) worden de laatste jaren doorgaans in de Staatscourant gepubliceerd.3 Deze reglementen worden tegenwoordig meestal tevens bekendgemaakt via de website www.rechtspraak.nl. Ook andere landelijke rechtersregelingen als de NWR-alimentatienormen, de verschillende liquidatietarieven, en de nvvr-aanbevelingen inzake buitengerechtelijke kosten (neergelegd in het rapport Voor-werk II), zijn op ruime schaal, onder andere via www.rechtspraak.nl en de vakliteratuur bekendgemaakt, zodat ten aanzien daarvan in elk geval aan de publicatie-eis voldaan is.4 Voor de Aanbevelingen van de Kring van Kantonrechters (waarin onder meer de kantonrechtersformule is opgenomen) geldt eveneens dat deze in meerdere juridische tijdschriften zijn gepubliceerd. Gelet op het feit dat deze Aanbevelingen ook bestemd zijn voor justitiabelen die zonder advocaat of gemachtigde procederen, kan mijns inziens echter niet zonder meer worden aangenomen dat deze rechtersregeling hiermee voor (alle) betrokkenen 'kenbaar en toegankelijk' is.

Voor nadere invulling van het criterium 'voor betrokkenen kenbaar en toegankelijk' kan, behalve naar de - vooralsnog dus schaarse - jurisprudentie over rechtersregelingen, worden gekeken naar de jurisprudentie die ten aanzien van bestuurlijke beleidsregels is gevormd. Daarbij valt op dat door de Hoge Raad met betrekking tot beleidsregels soms eveneens (zeer) snel wordt aangenomen dat deze voor betrokkenen kenbaar en toegankelijk zijn. Zo is in het verleden een uitlating van de Minister van Verkeer en Waterstaat omtrent de toepassing van een korting op de 'veronheinigingsheffing rijkswateren', gedaan in antwoord op schriftelijke kamervragen, door de Hoge Raad aangemerkt als recht in de zin van art. 79 RO, onder meer omdat de desbetreffende uitlating was opgenomen in de Kamerstukken en derhalve 'behoorlijk bekendgemaakt' was.5 Ook het zogeheten 'driejarenbeleid' met betrekking tot de toelating van vreemdelingen kon naar het oordeel van de Hoge Raad als recht in de zin van art. 79 RO worden beschouwd.6 Nu dit beleid kenbaar was uit het antwoord van de Staatssecretaris van Justitie op kamervragen, welk antwoord gepubliceerd was in de Kamerstukken (Aanhangsel bij de Handelingen), was immers sprake van een behoorlijk bekendgemaakte regel.7 Opmerkelijk is overigens wel dat in casu het parket bij de Hoge Raad de vindplaats in de Kamerstukken van deze - volgens de Hoge Raad: 'behoorlijk bekendgemaakte' - regeling niet had weten te achterhalen.8

Het is de vraag of een dergelijke ruime interpretatie van het bekend-makingsvereiste ook voor rechtersregelingen aanvaardbaar is. De toepassing van een rechtersregeling door de rechter raakt immers niet alleen de partij die - bijvoorbeeld omdat die regeling voor hem gunstig is - daarop een beroep wil doen, maar ook diens wederpartij. Het beginsel van 'equality of arms', dat voortvloeit uit art. 6evrm, houdt onder meer in dat iedere partij een redelijke mogelijkheid behoort te hebben zijn zaak te bepleiten voor de rechter, in omstandigheden die niet wezenlijk nadeliger zijn dan die van zijn wederpartij.9 Gelet op deze eis dient een rechtersregeling daarom tenminste op zodanige wijze bekendgemaakt te zijn, dat deze ook voor de wederpartij daadwerkelijk (en zonder al te grote moeite) kenbaar en toegankelijk is. Een incidentele, min of meer 'toevallige' publicatie lijkt mij daartoe niet voldoende. Zo kan niet worden gezegd dat wanneer één partij (bijvoorbeeld omdat zij een 'repeat player' is of wordt bijgestaan door een advocaat die als rechter-plaatsvervanger bij het desbetreffende gerecht fungeert) bekend is met een bepaalde rechtersregeling, van een 'behoorlijke bekendmaking' in de hier bedoelde zin sprake is, met als gevolg dat deze partij zich op de regeling zou kunnen beroepen. In de hiervóór genoemde voorbeelden lag de situatie in zoverre anders dat het daar steeds ging om begunstigend beleid van het bestuur ten opzichte van de betrokken burger(s), waarbij geen belangen van derden in het geding waren. In dergelijke gevallen is het uiteraard minder bezwaarlijk om snel aan te nemen dat een regeling in voldoende mate bekend is gemaakt: dit heeft tot gevolg dat het bestuur aan die regeling gebonden is en tevens dat sprake is van recht in de zin van art. 79 RO. Hierdoor wordt voorzien in een maximale rechtsbescherming voor de burger (deze kan zich aldus op een voor hem gunstige beleidsregel beroepen), terwijl het bestuur geacht kan worden van zijn eigen beleidsregels op de hoogte te zijn en dus niet benadeeld wordt.