4.3.1 Inleiding

Door de wetgever worden aan bestuursorganen tal van bestuursbevoegdheden toegekend. Te denken valt bijvoorbeeld aan bevoegdheden tot het nemen van besluiten, zoals de afgifte van vergunningen. Hoewel de uitoefening van dergelijke bevoegdheden in de eerste plaats wordt genormeerd door de wet, worden in de praktijk door het betrokken bestuursorgaan veelal (nadere) algemene regels vastgesteld, die aangeven hoe dit orgaan bij de uitoefening van de desbetreffende bestuursbevoegdheid in toekomstige gevallen zal handelen. Dit verschijnsel, dat waarschijnlijk zo oud is als de overheidsorganisatie zelf,1 werd in het verleden met verschillende benamingen aangeduid. Zo werd onder meer gesproken van 'spiegelrecht'2 en 'pseudo-wetgeving'.3 Sinds het in 1983 verschenen proefschrift van Van Kreveld is de term beleidsregels algemeen gangbaar geworden.

Bestuursorganen beschikken doorgaans niet over een (tot de formele wetgever te herleiden) bevoegdheid tot wetgeving. De hier bedoelde beleidsregels werden oorspronkelijk dan ook beschouwd als interne regels, die slechts binnen het betrokken bestuursorgaan (bijvoorbeeld voor de aldaar werkzame ambtenaren) betekenis hadden. In de tweede helft van de twintigste eeuw kwam er meer aandacht voor het feit dat beleidsregels, in het bijzonder wanneer deze worden gepubliceerd, ook een bepaalde externe werking kunnen hebben en de rechtspositie van burgers kunnen beïnvloeden. De erkenning van de juridische betekenis van beleidsregels, met name de gebondenheid van het bestuur daaraan, heeft in eerste instantie in literatuur en (lagere) rechtspraak plaatsgevonden.4 Als gevolg van deze ontwikkeling is de Hoge Raad, in de in § 4.2.3 reeds genoemde arresten uit 1990, ertoe overgegaan beleidsregels als recht in de zin van art. 79 RO te aanvaarden. Ook de wetgever heeft inmiddels de plaats van beleidsregels in het recht erkend. In de derde tranche van de Awb, die op 1 januari 1998 in werking trad, is een aparte titel (titel 4.3) gewijd aan beleidsregels.5

In deze paragraaf wordt een aantal aspecten van beleidsregels besproken. De aandacht gaat hierbij vooral uit naar de (soorten) onderwerpen waarop beleidsregels betrekking kunnen hebben (§ 4.3.2), de bevoegdheid tot vaststelling van beleidsregels (§ 4.3.3 en 4.3.4) en de rechtsgevolgen van beleidsregels (§ 4.3.5). Hierbij moet in aanmerking genomen worden dat met de inwerkingtreding van de derde tranche van de Awb, beleidsregels een wettelijke grondslag gekregen hebben. Aangezien rechtersregelingen (vooralsnog) niet rechtstreeks op de wet berusten,6 maar alleen in de rechtspraak tot (enige) ontwikkeling zijn gekomen, kunnen deze regels echter het best vergeleken worden met beleidsregels 'oude stijl'. In het vervolg van deze paragraaf zal daarom in de eerste plaats aandacht worden besteed aan de oude situatie. Waar dat relevant is, zal uiteraard ook de huidige stand van zaken ter sprake komen.