6.2.4 Strijd met rechterlijke onpartijdigheid (art. 6 EVRM)?

Zoals reeds werd opgemerkt, berusten de rechtersregelingen die in dit hoofdstuk worden behandeld steeds op 'voorafgaande zelfbinding' door rechters.1 Rechters stellen een regeling vast en zijn, indien is voldaan aan de daarvoor geldende vereisten,2 in beginsel aan die regeling gebonden.3 Aldus kan zich de situatie voordoen dat een rechter die persoonlijk bij de totstandkoming van een bepaalde rechtersregeling betrokken is geweest, vervolgens moet beslissen in een zaak waarin de toepassing van diezelfde regeling aan de orde is.

Ten aanzien daarvan kan de vraag worden opgeworpen of de rechter in dat geval nog wel 'onpartijdig' in de zin van art. 6evrm is.4 Blijkens jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens kan het feit dat een rechter in een eerder stadium reeds een standpunt heeft ingenomen omtrent een bepaalde vraag immers in bepaalde gevallen ertoe leiden dat die rechter, indien hij nadien over dezelfde vraag moet oordelen, niet meer als onpartijdig in de zin van art. 6 evrm te beschouwen is omdat objecdef gerechtvaardigde vrees voor vooringenomenheid mogelijk is.5

In de Procola-zaak6 besliste het EHRM ten aanzien van de Luxemburgse Raad van State dat zulks het geval kan zijn wanneer de betrokken rechter of het betrokken gerecht eerst advies aan de wetgever heeft uitgebracht omtrent de rechtmatigheid van een bepaalde wet, en vervolgens in een concreet geschil een oordeel over de rechtmatigheid van diezelfde wet moet geven:

Het achtereenvolgens uitoefenen van adviserende en rechtsprekende taken in dezelfde zaak ('the same case') ten aanzien van dezelfde vraag ('the same decision') door dezelfde personen kan dus leiden tot strijd met het onpartijdig-heidsvereiste van art. 6evrm.

Zoals uit de hier geciteerde overweging blijkt, zijn twee elementen van belang bij de beoordeling of sprake is van objectief gerechtvaardigde twijfel aan de rechterlijke onpartijdigheid. Het moet in de eerste plaats gaan om 'dezelfde vraag' ('the same decision'), waarover een rechter zich bovendien in twee verschillende hoedanigheden uitspreekt.8

Van een beslissing over 'dezelfde vraag' zal mijns inziens in het algemeen geen sprake zijn als het enkel gaat om het feit dat dezelfde rechter eerst betrokken is geweest bij de vaststelling van een bepaalde rechtersregeling en hij die regeling vervolgens in een concrete zaak moet toepassen. Het formuleren van een in min of meer algemene bewoordingen gestelde regeling is immers nog niet hetzelfde als het toepassen van die regeling op de feiten van een concreet geval.9 Een partij in een procedure kan echter niet slechts de toepassing van een bepaalde rechtersregeling ter discussie stellen, maar zou ook kunnen aanvoeren dat de regeling zelf inhoudelijk niet juist is, bijvoorbeeld wegens strijd met hoger recht.10 Met name in dit laatste geval zou verdedigd kunnen worden dat de rechter zich over deze vraag reeds in een eerder stadium heeft uitgesproken en als gevolg daarvan vooringenomen zou kunnen zijn. Indien een rechter bij de vaststelling van een rechtersregeling betrokken is geweest, zal dit immers het (impliciete) oordeel kunnen inhouden dat hij die regeling ook inhoudelijk juist acht. En zelfs wanneer dit niet zo is, zal een rechter zich mogelijk toch gebonden achten aan een regeling die nu eenmaal door (de meerderheid van) zijn gerecht is aanvaard.

Wil sprake kunnen zijn van strijd met het onpartijdigheidsvereiste van art. 6 EVRM, dan is echter in het algemeen nog niet voldoende dat het gaat om dezelfde (rechts)vraag waarover dezelfde rechter zich tweemaal uitspreekt. Pas wanneer dit gebeurt in twee hoedanigheden die naar hun aard verschillen11 (bijvoorbeeld in het kader van wetgevingsadvisering gevolgd door rechtspraak), zal zich strijd met art. 6 evrm kunnen voordoen.

In dit verband verdient, naast de al genoemde Procola-zaak, ook de zaak McGonnell12 de aandacht. In deze zaak was de 'Bailiff op het Engelse eiland Guernsey eerst als voorzitter van de 'States of Deliberation' (een wetgevend lichaam) betrokken bij het aannemen van een bestemmingsplan, waarna hij als rechter in het 'Royal Court' diende te beslissen in een gerechtelijke procedure waarin ditzelfde bestemmingsplan ter discussie werd gesteld. Het EHRM oordeelde dat hierdoor de onpartijdigheidseis van art. 6evrm geschonden was:

Wie rechtstreeks betrokken is bij de totstandkoming van wetgeving (waaronder begrepen bestuurlijke regels als een bestemmingsplan) kan niet daarna nog een rechtsprekende functie uitoefenen in een geschil ten aanzien van diezelfde regeling, zo kan uit deze uitspraak worden afgeleid.

Is de zojuist geciteerde overweging uit de zaak McGonnell nu ook van toepassing op de hier besproken situatie, waarin een rechter eerst betrokken is geweest bij de vaststelling van een rechtersregeling en hij vervolgens in het kader van een concreet geschil een oordeel over diezelfde regeling moet geven? Ik meen dat dit in het algemeen niet het geval zal zijn. Een belangrijk verschil is dat de vaststelling van een rechtersregeling niet te beschouwen is als een daad van wetgeving.14 Het gaat hierbij enkel om rechterlijke 'zelfbinding': rechters geven (collectief) aan op welke wijze zij de hun toekomende beslissingsruimte in toekomstige gevallen zullen hanteren.15 De rechter handelt hierbij echter doorgaans niet in een bestuurlijke of wetgevende functie zoals bedoeld in het McGonnell-arrest, maar nog steeds in zijn rechterlijke hoedanigheid:16 hij zal daarbij dezelfde afwegingen maken als wanneer hij als rechter in een concreet geval over een bepaalde kwestie zou oordelen. Dit kan echter soms anders zijn. Niet uitgesloten is immers dat de inhoud van een rechtersregeling (bijvoorbeeld een rol- of procesreglement) niet louter berust op juridische overwegingen, maar mede wordt beïnvloed door 'bestuurlijke' afwegingen, zoals de productienormen waaraan rechters moeten voldoen of de financiële middelen die het gerecht ter beschikking staan.17 In dit laatste geval zou gezegd kunnen worden dat de rechter die zich vervolgens in een concrete zaak moet uitspreken over de verenigbaarheid van (bijvoorbeeld) een regel uit een rolreglement met de wet of de eisen van een behoorlijke rechtspleging, wél in twee verschillende hoedanigheden over dezelfde vraag te oordelen krijgt. Juist in een dergelijk geval zal een rechter bovendien wellicht niet snel oordelen dat het reglement van zijn gerecht in strijd is met andere rechtsregels, omdat het gerecht (en daarmee hijzelf) een 'eigen' belang heeft bij het vasthouden aan de daarin neergelegde regels. Hier zou dus, in het licht van art. 6 EVRM, een probleem kunnen ontstaan.

De vaststelling van rechtersregelingen is in het algemeen echter veeleer te vergelijken met de totstandkoming van jurisprudentierecht. Aanvaard is immers dat rechters in hun uitspraken nieuw recht kunnen vormen.18 Dit kan eveneens leiden tot een situatie waarin dezelfde rechter of rechters in een uitspraak een bepaalde rechtsregel aanvaarden en zij deze regel in een later geval opnieuw moeten toepassen of beoordelen. Niettemin kan worden aangenomen dat deze eerdere betrokkenheid bij de ontwikkeling van een bepaalde rechtsregel nog niet leidt tot een ongeoorloofde vooringenomenheid of partijdigheid in latere zaken.19 Uiteraard zal een rechter die eerder een rechtsvraag in bepaalde zin heeft beantwoord niet spoedig anders beslissen en zal hij in die zin dus niet in iedere zaak weer 'blanco' tegenover deze vraag staan. Dit vasthouden aan precedenten is echter uit oogpunt van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid juist ten zeerste gewenst en hangt nauw samen met de aard van de rechterlijke functie.20 Dit alles maakt de rechter nog niet 'partijdig' in de zin van art. 6evrm. Uit de aard van de rechterlijke functie vloeit immers óók voort dat de rechter steeds in staat moet zijn om kritisch tegenover het bestaande recht te staan, ook als hij aan de totstandkoming daarvan zelf een bijdrage heeft geleverd. Als de rechter ervan overtuigd raakt dat een eerdere uitspraak zo onjuist is dat het vasthouden daarvan onaanvaardbaar is, zal hij niet (mogen) aarzelen 'om te gaan'.21

Geconcludeerd kan worden dat een rechter die betrokken is geweest bij de totstandkoming van een bepaalde rechtersregeling, daarmee nog niet als 'partijdig' in de zin van art. 6evrm geldt wanneer hij daarna in een concreet geschil over (de toepassing van) diezelfde rechtersregeling moet beslissen.22 Anders dan in de zaken Procola en McGonnell aan de orde was, handelt de rechter in dat geval in het algemeen niet in twee naar hun aard verschillende hoedanigheden, maar enkel in het kader van zijn rechterlijke functie. Daarbij geldt dat het vasthouden aan een eerder gegeven oordeel, zelfs al gaat het om een oordeel met betrekking tot dezelfde vraag, op zich nog geen ongeoorloofde vooringenomenheid oplevert.23 In uitzonderingsgevallen zou dit echter anders kunnen zijn. Met name wanneer een rechtersregeling inhoudelijk wordt beïnvloed door overwegingen van 'bestuurlijke' aard zou zich strijd met het onpartijdigheidsvereiste van art. 6 evrm kunnen voordoen.24