4.4.5.3 Geen absolute binding

Met betrekking tot beleidsregels is aanvaard dat de binding van het bestuur hieraan niet absoluut is. Uit de aard van beleidsregels (geen 'algemeen verbindende voorschriften') vloeit immers voort, dat hieraan rechtens geen volledige binding kan bestaan en dat in bijzondere omstandigheden van de regel kan (of eigenlijk: moet) worden afgeweken.1 Bovendien zou een te strikte binding aan beleidsregels in strijd komen met het doel waartoe het bestuur doorgaans over beslissingsruimte beschikt, namelijk teneinde een beslissing te kunnen nemen die is afgestemd op de bijzonderheden van het individuele geval. Het gevolg van dit alles is dat de binding aan beleidsregels in meerdere opzichten beperkt van karakter is.2

Rechtersregelingen berusten, evenmin als beleidsregels, op een door de wetgever uitdrukkelijk toegekende wetgevende bevoegdheid.3 De Hoge Raad spreekt in het rolrichtlijnen-arrest dan ook van 'regels die niet kunnen gelden als algemeen verbindende voorschriften omdat zij niet krachtens enige wetgevende bevoegdheid zijn gegeven'. Aangenomen kan daarom worden, dat de binding van de rechter aan rechtersregelingen aan soortgelijke beperkingen onderhevig zal zijn als de binding van het bestuur aan beleidsregels. De precieze omvang van de binding aan rechtersregelingen zal in § 6.2 nog uitgebreider aan de orde komen; op deze plaats gaat het er vooral om, vast te stellen welke beperkingen op dit punt aanwezig kunnen zijn.

Een eerste beperking is in § 4.4.4.3 al uitgebreider aan de orde gekomen. Daar bleek immers dat een rechtersregeling in beginsel slechts kan worden vastgesteld binnen de grenzen van de aan de rechter toekomende beslissingsruimte. Deze grenzen worden in de eerste plaats aangegeven door de bewoordingen, doel en strekking van de (wettelijke) regel waarop de rechtersregeling betrekking heeft, zoals deze uiteindelijk door de (hoogste) rechter worden uitgelegd. Daarnaast kan de mogelijkheid tot vaststelling van een rechtersregeling beperkt worden door ander hoger recht, zoals onder meer jurisprudentie-recht, ander ongeschreven recht, EG-recht en bepalingen van de Grondwet of internationale verdragen. Overschrijdt een rechtersregeling deze grenzen, dan is zij in zoverre 'onverbindend'.

Beleidsregels kennen steeds een ('inherente') bevoegdheid tot afwijking in bijzondere gevallen.4 Hoewel in het rolrichtlijnen-arrest een mogelijkheid voor de rechter om eventueel van de betrokken rolrichtlijnen af te wijken niet aan de orde komt, moet mijns inziens worden aangenomen dat een dergelijke afwijkingsbevoegdheid ten aanzien van rechtersregelingen evenzeer bestaat, ongeacht de vraag of deze mogelijkheid in de regeling expliciet is opgenomen.5 Ook voor rechtersregelingen geldt immers dat de binding daaraan niet berust op het feit dat de regeling afkomstig is van een orgaan met wetgevende bevoegdheid, maar op de werking van algemene rechtsbeginselen als het rechtszekerheids- en het gelijkheidsbeginsel. Met name het gelijkheidsbeginsel kan voor deze binding echter slechts de grondslag vormen, wanneer de te behandelen gevallen inderdaad in relevante opzichten gelijk zijn.6 Denkbaar is uiteraard, dat zich in sommige zaken zodanig bijzondere of atypische omstandigheden voordoen dat onverkorte toepassing van een rechtersregeling - hoezeer deze ook in 'normale' gevallen tot een juiste uitkomst leidt - een zeer onrechtvaardig resultaat tot gevolg zou hebben. In een dergelijk geval zal de rechter van de regeling kunnen, beter gezegd: moeten, afwijken.7 Aldus wordt bovendien recht gedaan aan het feit dat de rechter, ook bij aanwezigheid van een rechtersregeling omtrent een bepaald onderwerp, recht moet spreken met machmeming van de omstandigheden van het individuele geval.8

Een derde beperking waaraan de bindende werking van rechtersregelingen mogelijk onderworpen zal zijn, is gelegen in de personen die door een zodanige regeling kunnen worden gebonden. Bij beleidsregels heeft het feit dat deze niet op een wetgevende bevoegdheid berusten immers tot gevolg, dat het resultaat in beginsel slechts zelfbinding van het betrokken bestuursorgaan is: het bestuur is jegens de burger gebonden en niet andersom. Dit doet vermoeden dat bij rechtersregelingen eveneens beperkingen moeten worden gesteld aan de kring van personen die daardoor kunnen worden gebonden.9