4.3.3 Eisen aan de invulling van beslissingsruimte door het bestuur

Aanvankelijk werden aan de invulling van beleidsruimte door het bestuur vrijwel geen eisen gesteld. In literatuur en jurisprudentie is echter een ontwikkeling op gang gekomen, als gevolg waarvan de wijze waarop het bestuur aan deze ruimte in concrete gevallen invulling gaf, getoetst ging worden aan het verbod van willekeur.1 Vervolgens werd uit het verbod van willekeur de eis afgeleid dat het bestuur beleid moet voeren, dat wil zeggen stelselmatig dient te beslissen. Van beleidsruimte moet dus op een consistente wijze gebruik gemaakt worden: het bestuur moet zoveel mogelijk een vaste lijn volgen.2 Een dergelijke vaste lijn kan zich in de praktijk ontwikkelen, doordat het bestuur zich houdt aan eerdere beslissingen in vergelijkbare gevallen. Een vaste beleidslijn kan echter ook worden neergelegd in een beleidsregel, die in algemene zin aangeeft hoe het bestuur bij de uitoefening van een bestuursbevoegdheid die beleidsruimte meebrengt, voornemens is te handelen. Met betrekking tot de invulling van interpretatieruimte wordt inmiddels eveneens de eis gesteld, dat het bestuur daarbij stelselmatig en volgens een vaste lijn te werk gaat.3 In de vorige paragraaf is al aangegeven dat de wetgever meestal niet voor niets beslissingsruimte aan het bestuur laat: deze ruimte maakt een flexibele en doelmatige uitoefening van bestuursbevoegdheden in het individuele geval mogelijk. Vaststelling van algemene (beleids)regels, die vooraf aangeven hoe in toekomstige gevallen de desbetreffende bestuursbevoegdheid zal worden gehanteerd, is echter niet in algemene zin in strijd met dit doel te achten: zoals in de vorige paragraaf al bleek, moet beslissingsruimte immers steeds met inachtneming van algemene beginselen van behoorlijk bestuur (onder meer het rechtszekerheidsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel en het verbod van willekeur) worden ingevuld.4 Wel kan het feit dat door de wetgever beslissingsruimte is toegekend, grenzen stellen aan de mogelijkheid tot vaststelling van beleidsregels. Zo zal een beleidsregel die de toegekende beslissingsruimte volledig inperkt in elk geval te ver gaan.5 Van belang is in dit verband voorts, dat geen absolute binding aan beleidsregels bestaat: zoals in § 4.3.5 aan de orde zal komen, behoort afwijking in bijzondere gevallen steeds tot de mogelijkheden.