4.3.5 Rechtsgevolgen van beleidsregels

Het belangrijkste rechtsgevolg van beleidsregels is dat zij het bestuursorgaan dat de regel heeft vastgesteld in beginsel binden. Vóór de totstandkoming van de derde tranche van de Awb werd deze binding van bestuursorganen aan hun beleidsregels afgeleid uit de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder het gelijkheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. Wanneer immers een bestuursorgaan bekendmaakt op welke wijze het van zijn (eigen) bevoegdheden gebruik zal maken - c.q. van welke wetsuitleg het uit zal gaan -mogen burgers er in beginsel op vertrouwen dat het bestuursorgaan conform zijn beleidsregel zal handelen.1 Van Kreveld acht vooral het element van 'zelfbinding' doorslaggevend: door het enkele feit dat een beleidsregel is vastgesteld waarin, binnen de grenzen van de aanwezige beleids- of interpretatieruimte, een bepaalde keuze is gemaakt, verplicht het bestuur zich deze regel - in beginsel - toe te passen. Dit volgt uit het consistentiebeginsel. Het is in zijn visie dus vooral de 'daad van beleidsregelgeving' die tot binding leidt.2 Wat hier verder ook van zij, vastgesteld kan meen ik worden, dat in elk geval de combinatie van vaststelling van een beleidsregel door het ter zake bevoegde bestuursorgaan (zelfbinding) en bekendmaking van die regel, binding op grond van algemene beginselen van behoorlijk bestuur tot gevolg zal hebben.3

Beleidsregels binden het bestuursorgaan niet op dezelfde wijze als 'algemeen verbindende voorschriften': bestuursorganen beschikken - behoudens uitzonderingsgevallen - immers niet over een (tot de formele wet te herleiden) bevoegdheid tot wetgeving.4 Dit heeft tot gevolg dat de omvang van de binding aan beleidsregels in meerdere opzichten beperkt is. In de eerste plaats brengt het feit dat beleidsregels niet op een wetgevende bevoegdheid berusten mee, dat deze regels in beginsel alleen het bestuursorgaan jegens de burger kunnen binden, en niet andersom. Beleidsregels resulteren dus slechts in zelfbinding5 van het bestuur. Deze stelling moet overigens in zoverre genuanceerd worden, dat het bestuur zich in beginsel ook jegens de burger op zijn beleidsregels zal kunnen beroepen.6 Een beleidsregel kan echter niet zelfstandig verplichtingen aan burgers opleggen.7 Deze mogelijkheid bestaat slechts indien en voorzover de desbetreffende bestuursbevoegdheid daarin reeds voorziet; een beleidsregel kan een en ander dan verder uitwerken.

Een tweede belangrijk punt is dat de aanwezigheid van een beleidsregel het betrokken bestuursorgaan niet ontslaat van de plicht, bij zijn beslissing in een concreet geval steeds een belangenafweging te maken.8 Daarom bestaat bij de toepassing van een beleidsregel altijd een 'inherente afwijkingsbevoegdheid':9 indien zich een bijzonder geval voordoet, mag - of beter gezegd: moet - het bestuursorgaan van zijn beleidsregel afwijken.10 Dit is ook in overeenstemming met het doel dat de wetgever in het algemeen heeft wanneer hij aan het bestuur beslissingsruimte toekent, namelijk het openlaten van de mogelijkheid dat met de omstandigheden van het individuele geval rekening wordt gehouden.11 Daarmee strookt niet dat bestuursorganen steeds onverkort aan hun beleidsregels gebonden zouden zijn.

De binding aan beleidsregels is ten slotte in die zin beperkt dat de rechter de inhoud van een beleidsregel (d.w.z. de beleidsregel als zodanig) steeds kan toetsen, zowel aan de 'wettelijke basisregeling' als aan ander (hoger) recht. De intensiteit van deze toetsing verschilt, zo bleek in § 4.3.2, afhankelijk van de vraag of het gaat om een beleidsmatige dan wel een wetsinterpreterende beleidsregel.

Het Leidraad-arrest past geheel in het hiervóór geschetste kader. De Hoge Raad maakt in dit arrest eveneens onderscheid tussen algemeen verbindende voorschriften enerzijds, en beleidsregels anderzijds. Beleidsregels zijn immers volgens de Hoge Raad regels die 'niet kunnen gelden als algemeen verbindende voorschriften, omdat zij niet krachtens enige wetgevende bevoegdheid zijn gegeven'. De binding van bestuursorganen aan beleidsregels berust op de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het feit dat een bestuursorgaan onder omstandigheden van een beleidsregel kan afwijken (met andere woorden: een inherente afwijkingsbevoegdheid heeft), doet hierbij niet af aan de kwalificatie van een zodanige regel als recht (althans in het kader van art. 79 RO).12

Het verdient hierbij overigens opmerking dat de binding van het bestuur aan een beleidsregel geen zelfstandige voorwaarde oplevert om als recht in de zin van art. 79 RO te kunnen gelden.13 Eerder in deze paragraaf bleek immers al, dat in elk geval de combinatie van vaststelling door het bevoegde bestuursorgaan en bekendmaking van een beleidsregel, tot binding zal leiden. Vaststelling door het bevoegde orgaan en (behoorlijke) bekendmaking vormen echter reeds afzonderlijke voorwaarden voor kwalificatie van een beleidsregel als recht in de zin van art. 79 RO.14Is hieraan voldaan, dan is de desbetreffende beleidsregel derhalve 'per definitie' bindend, zodat het weinig zinvol is binding nog tot aparte voorwaarde te bestempelen.

Naar huidig recht volgt de binding van bestuursorganen aan beleidsregels rechtstreeks uit de wet (art. 4:84 Awb). Een 'omweg' via de algemene beginselen van behoorlijk bestuur is dus niet langer nodig. Het karakter van deze binding is hiermee echter niet wezenlijk veranderd. Ook volgens de Awb is een beleidsregel géén algemeen verbindend voorschrift (vgl. de definitie in art. 1:3 lid 4 Awb). Dit brengt met zich dat de omvang van de binding aan beleidsregels op dezelfde wijze beperkt is als voorheen. Ik vermeld hier nogmaals de inherente afwijkingsbevoegdheid (zie thans ook art. 4:84 Awb), het feit dat het bij een beleidsregel gaat om (zelfbinding van het bestuur jegens de burgers en het feit dat de rechter de inhoud van een beleidsregel in meerdere of mindere mate kan toetsen.

Een verder rechtsgevolg van beleidsregels is thans de 'verlichte motiveringsplicht': het bestuursorgaan kan ter motivering van een besluit in beginsel volstaan met verwijzing naar een beleidsregel (zie art. 4:84 Awb).15