4.3.4 De bevoegdheid van het bestuur tot beleidsregelgeving

De bevoegdheid tot vaststelling van beleidsregels is tegenwoordig met zoveel woorden vastgelegd in de Awb (zie art. 4:81). Ook vóór de inwerkingtreding van de derde tranche Awb werd echter reeds aangenomen dat bestuursorganen bevoegd zijn tot het vaststellen van zowel beleidsmatige als wetsinterpreterende beleidsregels. Beleidsruimte en interpretatieruimte moeten, zo bleek in het voorgaande, immers gehanteerd worden op een wijze die in overeenstemming is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het bestuur dient voorts over de invulling van beleids- en interpretatieruimte verantwoording af te leggen jegens een democratisch gekozen lichaam. Beleidsregels maken een betere democratische controle op het gevoerde beleid mogelijk, doordat zij de controlerende lichamen meer inzicht geven in de gevolgde beleidslijn. Overigens kan de aanwezigheid van een beleidsregel ook de controle op het bestuursoptreden door de rechter versterken, met name wanneer het gaat om een beleidsmatige beleidsregel. Zoals reeds werd aangegeven, heeft een dergelijke beleidsregel befrekking op de uitoefening van een (in bepaalde mate) discretionaire bevoegdheid door een bestuursorgaan. Deze uitoefening kan normaal gesproken door de rechter slechts marginaal getoetst worden. Heeft het bestuursorgaan echter een beleidsregel vastgesteld, dan kan de rechter de genomen beslissing tevens aan de beleidsregel zélf toetsen. Beleidsregels hebben, kortom, een bepaalde controlefunctie. Ten slotte kunnen beleidsregels de doelmatigheid en beheersbaarheid van het bestuursoptreden bevorderen: duidelijke regels kunnen ervoor zorgen dat ambtenaren snel(ler) beslissen en ook voor burgers is het handig om te weten waar zij aan toe zijn.1

Om al deze redenen werd de vaststelling van beleidsregels, ook vóór de totstandkoming van de Awb, in beginsel geoorloofd - soms zelfs: noodzakelijk - geacht. De bevoegdheid tot beleidsregelgeving was weliswaar nergens in de wet vastgelegd, maar werd geconstrueerd als een impliciete bevoegdheid, die in de door de wetgever toegekende beslissmgsiuimte besloten lag. Wanneer aan het bestuur, bij de uitoefening van een bepaalde bestuursbevoegdheid, beslissmgsruimte is gelaten, kan namelijk worden aangenomen dat de wetgever daarmee tevens het bestuur de bevoegdheid heeft willen geven nadere (beleidsregels vast te stellen omtrent de uitoefening van die bestuursbevoegdheid.2

Omdat de bevoegdheid tot beleidsregelgeving impliciet is aan de bestuursbevoegdheid, gaat het hierbij tevens om een afgeleide bevoegdheid. Deze constatering heeft enkele belangrijke consequenties. Allereerst betekent dit, dat de bevoegdheid tot beleidsregelgeving dezelfde grenzen kent als de (oorspronkelijke) bestuursbevoegdheid. In § 4.3.2 bleek immers al, dat de uitoefening van een bestuursbevoegdheid, zelfs wanneer het bestuur daarbij over (een ruime mate van) beleids- of interpretatieruimte beschikt, steeds in die zin begrensd is dat deze niet in strijd mag komen met de wettelijke basisregeling, noch met algemene beginselen van behoorlijk bestuur of ander (hoger) recht. Een beleidsregel mag deze grenzen evenmin overschrijden.3

Het feit dat de bevoegdheid tot beleidsregelgeving kan worden beschouwd als een afgeleide bevoegdheid brengt voorts mee, dat beleidsregels, behoudens gevallen van mandaat of delegatie, dienen te worden vastgesteld door het orgaan dat ook de desbetreffende bestuursbevoegdheid kan uitoefenen4 (aldus tegenwoordig ook met zoveel woorden art. 4:81 lid 1 Awb).5 Anders gezegd: een beleidsregel moet in beginsel berusten op zelfbinding door het bevoegde bestuursorgaan.6

In het Leidraad-arrest wordt door de Hoge Raad aan een beleidsregel -wil deze de status van recht in de zin van art. 79 RO kunnen verwerven - de eis gesteld dat daarin 'door een bestuursorgaan binnen de grenzen van zijn bestuursbevoegdheid regels omtrent de uitoefening van zijn beleid' (mijn cursivering) worden gegeven.7 Enerzijds kan uit deze formulering worden afgeleid dat uiteen bestuursbevoegdheid ook de bevoegdheid tot beleidsregelgeving voortvloeit; anderzijds is daarmee ook de grens gegeven: een bestuursorgaan kan slechts beleidsregels tot stand brengen omtrent de uitoefening van de eigen bevoegdheden.8 Ook in het kader van art. 79 RO moet het derhalve gaan om een beleidsregel die is vastgesteld door het bevoegde bestuursorgaan zélf (met andere woorden: berust op zelfbinding). Het Leidraad-arrest sluit hiermee aan bij de voordien in de literatuur reeds ontwikkelde gedachtengang, die in het voorgaande kort is weergegeven.

Sinds de mwerkingtreding van de derde tranche Awb berust de bevoegdheid tot vaststelling van beleidsregels rechtstreeks op de wet. Art. 4:81 lid 1 Awb bepaalt immers dat een bestuursorgaan beleidsregels kan vaststellen 'met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende, dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid'. Het is thans dus niet meer noodzakelijk de bevoegdheid tot vaststelling van beleidsregels te beschouwen als een impliciete bevoegdheid. Wel gaat het bij de vaststelling van beleidsregels in wezen nog steeds om een afgeleide (men kan ook zeggen: accessoire9) bevoegdheid, die niet los kan worden gezien van de oorspronkelijke bestuursbevoegdheid. De consequenties hiervan zijn in het voorgaande reeds aan de orde gekomen.