4.3.2 Beslissingsruimte van bestuursorganen: beleidsruimte en interpretatieruimte

Bij de uitoefening van bestuursbevoegdheden hebben bestuursorganen in veel gevallen een zekere beslissingsruimte. Vaak wordt een zodanige beslissingsruimte door de wetgever zelfs bewust toegekend, bijvoorbeeld om het bestuur de mogelijkheid te geven rekening te houden met de omstandigheden van elk individueel geval. Daardoor kunnen doelmatigheid en flexibiliteit van het bestuursoptreden worden vergroot.1 Niettemin worden in de praktijk - zo bleek al in het voorgaande - door bestuursorganen in veel gevallen beleidsregels opgesteld, die ten doel hebben de invulling van deze beslissingsruimte (nader) te normeren.

Beslissingsruimte kan zich in diverse vormen voordoen. Twee hoofdtypen zijn te onderkennen. Hoewel deze beide typen in de literatuur onder verschillende benamingen worden aangeduid, waarbij bovendien vrijwel iedere auteur een eigen betekenis aan de gebruikte benamingen lijkt toe te kennen, is men het er in het algemeen wel over eens dat het gaat om twee vormen van beslissingsruimte waartussen een principieel onderscheid bestaat. In het navolgende zal ik voor dit onderscheid de termen beleidsruimte2 en interpretatieruimte3 gebruiken.

Wanneer een bestuursorgaan over een 'discretionaire' bevoegdheid beschikt (bijvoorbeeld te herkennen aan het gebruik van bewoordingen als 'kan', 'mag', 'is bevoegd' en dergelijke), bestaat beleidsruimte: binnen de grenzen van de desbetreffende bevoegdheid kan het bestuursorgaan kiezen of, en zo ja, op welke wijze het van die bevoegdheid gebruik maakt. Kenmerkend voor beleidsruimte is dat het bestuur bij de invulling daarvan in een concreet geval steeds een belangenafweging dient te maken.4

Tegenover discretionaire (ook wel: vrije) bevoegdheden van het bestuur staan de zgn. gebonden bevoegdheden:5 indien eenmaal is vastgesteld dat aan bepaalde voorwaarden is voldaan, is het bestuur verplicht de bevoegdheid te gebruiken.6 Voor een belangenafweging is dan geen plaats, zodat het bestuur bij de uitoefening van dit soort bevoegdheden geen beleidsruimte heeft. Bij de beantwoording van de vraag óf aan de door de wet gestelde voorwaarden voor uitoefening van de bevoegdheid is voldaan, kan het bestuur echter wel interpretatieruimte hebben ten aanzien van deze voorwaarden. In eerste instantie is het immers het bestuur dat een oordeel dient te geven over de vraag, hoe bepaalde in de wet opgenomen termen uitgelegd moeten worden. Hierbij bestaat eigenlijk altijd een zekere ruimte, die groter wordt naarmate de te interpreteren term vager is.

Bij het voorgaande moet aangetekend worden, dat de grens tussen beleidsruimte en interpretatieruimte in veel gevallen niet scherp te trekken is.7 Ten eerste is uit de formulering van een wettelijke bepaling veelal niet op het eerste gezicht duidelijk, of de wetgever heeft bedoeld beleidsruimte toe te kennen, dan wel slechts een 'vage norm' heeft gegeven, waarvan de invulling wel een kwestie van interpretatie, maar niet van beleid is. Uiteindelijk is de vraag of een bepaalde regel beleidsruimte, dan wel interpretatieruimte aan het bestuur geeft, zelf weer een kwestie van interpretatie: het antwoord hierop hangt immers af van de uitleg van bewoordingen, doel en strekking van de desbetreffende regel. Een tweede probleem is dat in één en dezelfde wettelijke bepaling zowel elementen die het bestuur beleidsruimte toekennen, als elementen ten aanzien waarvan (slechts) interpretatieruimte bestaat, kunnen voorkomen. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer de wet voorwaarden aangeeft waaraan voldaan moet zijn om een voor het overige discretionaire bevoegdheid te kunnen uitoefenen.

Ondanks deze complicaties is het van belang om (waar mogelijk) het hier besproken onderscheid te maken, aangezien beide vormen van beslKsmgsruim-te principieel van karakter verschillen. Indien sprake is van beleidsruimte, dan zijn (binnen zekere grenzen) meerdere, verschillende, bestuursbeslissingen als rechtens juist te beschouwen; het is aan het bestuur om - na afweging van de betrokken belangen - uit de verschillende alternatieven een keuze te maken. In gevallen van interpretatieruimte bestaat er daarentegen slechts één - objectief bezien -juiste beslissing. Uiteindelijk kan immers slechts één interpretatie als rechtens juist gelden. Wel kan hierbij 'tussen redelijke mensen verschil van mening bestaan'8 over de vraag, welke interpretatie precies de objectief (rechtens) juiste is. Ware dit anders, dan zou overigens in het geheel niet gesproken kunnen worden van interpretatieruimte.

Volgens art. 1:3 lid 4 Awb kunnen beleidsregels betrekking hebben op 'de afweging van belangen, de vaststelling van feiten en de uitleg van wettelijke voorschriften' bij het gebruik van een bestuursbevoegdheid. De categorie beleidsregels omtrent de vaststelling van feiten kan hier verder buiten beschouwing kan blijven. Van belang is in dit verband vooral dat verschil bestaat tussen beleidsregels omtrent de afweging van belangen enerzijds, en beleidsregels omtrent de uitleg van wettelijke voorschriften anderzijds. Dit verschil correspondeert met het hierboven aangegeven onderscheid tussen beleidsruimte en interpretatieruimte. Een beleidsregel omtrent de afweging van belangen heeft betrekking op de invulling van beleidsruimte (en wordt daarom wel aangeduid met de term 'beleidsmatige beleidsregel'9). Een beleidsregel omtrent de uitleg van wettelijke voorschriften (ook wel: 'wetsinterpreterende beleidsregel') heeft betrekking op de invulling van interpretatieruimte.

Het onderscheid tussen beleidsruimte en mterpretatieruimte heeft met name gevolgen voor de toetsing achteraf door de rechter: indien een bestuursorgaan beleidsruimte heeft, zal de rechter het gebruik van deze ruimte slechts in beperkte mate ('marginaal') inhoudelijk kunnen toetsen.10 De rechter mag, zoals dat heet, immers niet op de stoel van het bestuur gaan zitten en de belangenafweging die het bestuur heeft gemaakt nog eens overdoen. Wel kan de beslissing getoetst worden aan de wettelijke regeling waarbij de desbetreffende bestuursbevoegdheid is toegekend (de 'wettelijke basisregeling'), aan algemene beginselen van behoorlijk bestuur (die thans voor een groot deel in de Awb zijn gecodificeerd) en aan ander (hoger) recht zoals bepalingen van de Grondwet of ieder verbindende verdragsbepalingen.11 Ook indien een bestuursorgaan beleidsruimte heeft, mogen de hier genoemde grenzen niet worden overschreden. De wijze waarop het bestuur van zijn interpretatieruimte gebruik heeft gemaakt, kan de rechter daarentegen volledig toetsen: wetsuitleg is uiteindelijk de taak van de rechter en niet van het bestuur.12

Mutatis mutandis geldt hetzelfde wanneer het bestuur omtrent de mvulling van beleids-, respectievelijk interpretatieruimte een beleidsregel heeft vastgesteld. De rechterlijke toetsing van een bestuursbesluit verloopt dan in meerdere fasen.13 Allereerst zal de rechter dienen te toetsen of de beleidsregel zélf rechtmatig is. Indien de beleidsregel betrekking heeft op beleidsruimte (met andere woorden: een beleidsmatige beleidsregel is) zal de rechter zich bij deze toetsing terughoudend moeten opstellen. De rechter kan toetsen of de beleidsregel de door de wet en ander hoger recht gestelde grenzen niet overschrijdt; afgezien daarvan kan de inhoud van de beleidsregel (d.w.z. het resultaat van de door het bestuur in abstracto gemaakte belangenafweging) echter slechts marginaal worden getoetst. Bij een wetsinterpreterende beleidsregel kan de rechter de inhoud daarvan volledig toetsen, en zo nodig zijn eigen rechtsopvatting voor die van het bestuur in de plaats stellen. Staat eenmaal vast dat de beleidsregel zélf rechtmatig is, dan kan vervolgens het bestreden bestuursbesluit aan de beleidsregel worden getoetst. Met name zal hierbij de vraag aan de orde kunnen komen, of zich in het voorliggende geval bijzondere omstandigheden voordoen die tot afwijking van de beleidsregel noodzaken.14

De vraag of het onderscheid tussen beleidsruimte en interpretatieruimte ook in het kader van art. 79 RO van belang kan zijn - met name de vraag of ook een wetsinterpreterende beleidsregel voor het etiket 'recht' in de zin van deze bepaling in aanmerking komt - is in de jurisprudentie van de Hoge Raad dienaangaande niet expliciet beantwoord. In elk geval zal, ook wanneer een wetsinterpreterende beleidsregel recht in de zin van art. 79 RO zou kunnen zijn,15 het onderscheid met beleidsmatige beleidsregels in die zin relevant zijn, dat de (cassatie)rechter de inhoud van een wetsinterpreterende beleidsregel volledig (en niet slechts 'marginaal') kan toetsen en in voorkomend geval zijn eigen rechtsopvatting voor die van het bestuur in de plaats kan stellen. Deze laatste mogelijkheid bestaat overigens altijd en is niet afhankelijk van de kwalificatie van een (wetsinterpreterende) beleidsregel als recht in de zin van art. 79 RO. Ook verder biedt de eventuele kwalificatie van een wetsinterpreterende beleidsregel als recht in de zin van art. 79 RO geen toegevoegde waarde. De vraag of de beslissing van het bestuur op een juiste interpretatie van de wet berust kan - ook in cassatie - altijd aan de orde worden gesteld. De wettelijke bepaling of regeling, ter interpretatie waarvan door het bestuur een beleidsregel is vastgesteld, behoort zelf immers zonder meer tot het recht in de zin van art. 79 RO.