CBb, 02-07-2024, nr. 24/433 en 24/458

Op grond van artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, als tegen een besluit bij het College beroep is ingesteld, dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.

Voor zover in deze uitspraak een oordeel wordt gegeven over de rechtmatigheid van het Besluit huis- en hobbydierenlijst, is sprake van een voorlopig oordeel dat het College niet bindt in een eventuele bodemprocedure.

Wettelijk kader

In artikel 2.2, eerste lid, van de Wet dieren staat dat het verboden is om dieren te houden die niet behoren tot door Onze Minister aangewezen diersoorten of diercategorieën. Met artikel 1 van het Besluit huis- en hobbydierenlijst heeft de minister hier invulling aan gegeven. Daarin zijn dertig zoogdiersoorten aangewezen (nieuwe lijst). Dit betekent dat, per 1 juli 2024, diersoorten die niet in artikel 1 zijn aangewezen, niet gehouden mogen worden.

Per 1 juli 2024 is de Regeling houders van dieren gewijzigd vanwege het aanpassen van voorschriften voor de huis- en hobbydierenlijst (Staatscourant 2024, nr. 13040). In artikel I, onderdeel F, hiervan staat dat de bijlagen 1 en 2 van de Regeling houders van dieren per die datum komen te vervallen. Deze bijlagen bevatten de oude positieflijst voor huis- en hobbydieren die tot die datum gehouden mochten worden (oude lijst) en vrijstellingen van het verbod in artikel 2.2, eerste lid, van de Wet dieren. Dit betekent dat door de wijziging van de Regeling houders van dieren de oude lijst met genoemde vrijstellingen niet langer geldt. Op de oude lijst stonden veel meer diersoorten.

In artikel 10.1, eerste lid, van de Wet dieren is de mogelijkheid voor de minister opgenomen om van het bepaalde bij of krachtens de Wet dieren vrijstelling of ontheffing te verlenen. Met artikel 3 van het Besluit huis- en hobbydierenlijst heeft de minister van deze bevoegdheid gebruik gemaakt. In dit artikel is overgangsrecht voor het houden van dieren van niet aangewezen diersoorten opgenomen. In het eerste lid van dit artikel wordt vrijstelling verleend van het verbod in artikel 2.2, eerste lid, van de Wet dieren aan degene die op het moment van inwerkingtreding van het besluit dieren houdt van een soort die niet is aangewezen in artikel 1, voor het houden van de op dat moment gehouden dieren, en wanneer een dier op dat moment drachtig is, voor het houden van de desbetreffende nakomelingen van dat dier. In artikel 3, tweede lid, wordt deze vrijstelling beperkt tot dieren ten aanzien waarvan de houder een maatregel heeft getroffen om te voorkomen dat het zich voortplant. Het derde lid, van dit artikel bepaalt verder dat het eerste en tweede lid van overeenkomstige toepassing zijn op degene die het houderschap van een dier als bedoeld in het eerste lid heeft overgenomen. Ingevolge artikel 3, vierde lid, is de vrijstelling bedoeld in het eerste of tweede lid niet van toepassing op dieren ten aanzien waarvan de houder niet aannemelijk kan maken dat is voldaan aan het eerste en tweede lid.

Waartegen zijn de verzoeken gericht en zien zij op een besluit waartegen bezwaar kan worden gemaakt en een verzoek om voorlopige voorziening kan worden ingediend?

In de Awb is geregeld tegen welke besluiten van een bestuursorgaan (zoals de minister) bezwaar kan worden gemaakt en vervolgens beroep bij de rechter kan worden ingesteld tegen het op bezwaar genomen besluit. Zo staan deze rechtsmiddelen niet open tegen besluiten die een algemeen verbindend voorschrift inhouden (artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb), maar wel tegen zogenoemde concretiserende besluiten van algemene strekking. In dit geval rijst de vraag rijst of het Besluit huis- en hobbydierenlijst wat betreft de onderdelen waartegen de verzoeken om voorlopige voorziening zijn gericht, een algemeen verbindend voorschrift inhouden dan wel moeten worden aangemerkt als een concretiserend besluit van algemene strekking. Het antwoord op deze vraag bepaalt dus of de rechtmatigheid van het betreffende onderdeel in bezwaar en daarmee in deze procedure aan de orde kan worden gesteld. De voorzieningenrechter moet die vraag ambtshalve, los van wat partijen hebben aangevoerd, beantwoorden. De voorzieningenrechter zal hierna antwoord geven op deze vraag en dit toelichten.

Volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 20 april 2021, ECLI:NL:CBB:2021:4255) is een algemeen verbindend voorschrift een naar buiten werkende, voor de direct betrokkenen bindende regel, uitgegaan van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent. Een algemeen verbindend voorschrift onderscheidt zich van andere besluiten doordat het algemeen abstracte regels bevat die zich zonder nadere normering voor herhaalde concrete toepassing lenen. Van een algemeen verbindend voorschrift wordt onderscheiden een concretiserend besluit van algemene strekking. Een dergelijk besluit bepaalt het toepassingsbereik van een algemeen verbindend voorschrift naar tijd, plaats, persoon of object nader (concretiseert dit). Het ontbreken van zelfstandige normstelling is het meest onderscheidende criterium.

Verzoekers hebben zowel in hun verzoekschriften als ter zitting uiteengezet dat hun verzoeken niet zijn gericht tegen de diersoorten die op de nieuwe lijst staan, maar tegen de diersoorten die het Adviescollege huis- en hobbydieren (Adviescollege) wel heeft beoordeeld bij het opstellen van de nieuwe lijst maar die niet op deze lijst zijn geplaatst. Het Adviescollege heeft 314 diersoorten beoordeeld, waarvan er uiteindelijk dertig op de nieuwe lijst zijn terecht gekomen: het gaat dus om 284 wel beoordeelde maar niet aangewezen diersoorten. [naam 1] e.a. hebben ter zitting geconcretiseerd dat hun verzoek is gericht tegen de aanwijzing in artikel 1 van het Besluit huis- en hobbydierenlijst. [naam 5] heeft ter zitting geconcretiseerd dat haar verzoek is gericht tegen zowel artikel 1 als artikel 3 (het overgangsrecht voor niet aangewezen diersoorten) van het Besluit huis- en hobbydierenlijst.

Artikel 1 van het Besluit huis- en hobbydierenlijst

Het College heeft in de uitspraak van 28 maart 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:107) geoordeeld dat een besluit tot aanwijzing van diersoorten op grond van de daartoe in artikel 2.2, eerste lid, van de Wet dieren aan de minister gegeven bevoegdheid een concretiserend besluit van algemene strekking, niet zijnde een algemeen verbinden voorschrift is, waartegen op grond van de Awb bezwaar kan worden gemaakt. Op grond van die bepaling is door een dergelijk besluit het daarin neergelegde, als algemeen verbindend voorschrift geldende verbod tot het houden van dieren niet meer van toepassing ten aanzien van de bij dat besluit aangewezen dieren of diercategorieën, zodat daarmee het toepassingsbereik van die verbodsbepaling wordt geconcretiseerd naar object.Verzoekers keren zich echter niet tegen de in artikel 1 van het Besluit huis- en hobbydierenlijst aangewezen diersoorten, maar tegen de niet in dat artikel aangewezen, maar door het Adviescollege wel beoordeelde diersoorten. De voorzieningenrechter moet dus de vraag beantwoorden of het Besluit huis- en hobbydierenlijst wat betreft het niet plaatsen van die diersoorten op de nieuwe lijst ook kan worden aangemerkt als een concretiserend besluit van algemene strekking.

Bij het antwoord op die vraag ziet de voorzieningenrechter aanleiding om onderscheid te maken tussen de diersoorten die wel op de oude lijst waren geplaatst, maar na beoordeling door het Adviescollege niet meer op de nieuwe lijst zijn gezet (‘op de oude lijst/ niet op de nieuwe lijst’) en de diersoorten die niet op de oude lijst stonden en na beoordeling door het Adviescollege ook niet op de nieuwe lijst terecht zijn gekomen (‘niet op de oude lijst/ niet op de nieuwe lijst’).

Het verbod om diersoorten die niet zijn aangewezen te houden, volgt rechtstreeks uit artikel 2.2, eerste lid, van de Wet dieren. Strikt genomen geldt dit zowel voor de groep diersoorten ‘op de oude lijst/ niet op de nieuwe lijst’ als voor de groep diersoorten ‘niet op de oude lijst/ niet op de nieuwe lijst’. Voor beide groepen is immers een concretisering van het toepassingsbereik van die verbodsbepaling met een concretiserend besluit van algemene strekking niet nodig. In het verlengde van de in 3.4.1 genoemde uitspraak van het College van 28 maart 2017 en in het belang van de rechtsbescherming, is de voorzieningenrechter voorshands echter van oordeel dat met artikel 1 van het Besluit hobby- en huisdieren wat betreft de groep diersoorten ‘op de oude lijst/ niet op nieuwe lijst’ sprake is van een besluit tot wijziging van de oude lijst, en omdat de oude lijst een concretiserend besluit van algemene strekking is hetzelfde geldt voor dit besluit tot wijziging daarvan (vergelijk de uitspraak van het College van 20 april 2020, ECLI:NL:CBB:2021:425). Door deze wijziging verandert de rechtspositie van de houders van deze groep diersoorten, die zij tot 1 juli 2024 wel mochten houden en daarna niet meer, ingrijpend.

Wat betreft de groep diersoorten ‘niet op de oude lijst/ niet op de nieuwe lijst’ verandert er niets, ook al gaat het om diersoorten die het Adviescollege wel heeft beoordeeld. Deze diersoorten mochten op grond van het verbod van artikel 2.2, eerste lid, van de Wet dieren tot 1 juli 2024 niet gehouden worden en dat mag met ingang van die datum nog steeds niet. De voorzieningenrechter is daarom op voorhand van oordeel dat het belang van rechtsbescherming niet evident dwingt tot het hiertegen openstellen van de rechtsmiddelen van bezwaar en beroep op grond van de Awb. Dit volgt ook niet duidelijk uit het, ook door verzoekers genoemde, Andibel-arrest van het Hof van Justitie van de EU (ECLI:EU:C:2008:353), waarin (alleen) staat dat in het kader van een procedure die belanghebbenden in staat stelt te bewerkstelligen dat een nieuwe diersoort op de lijst wordt geplaatst, moet kunnen worden opgekomen tegen een weigering daarvan. Artikel 2.2 van de Regeling houders van dieren, zoals gewijzigd per 1 juli 2024, voorziet in een dergelijke procedure en de Awb geeft vervolgens de mogelijkheid om tegen een besluit van de minister in die procedure bezwaar te maken. Het is bovendien mogelijk voor een belanghebbende om op grond van artikel 10.1, eerste lid, van de Wet dieren ontheffing te vragen van het verbod in artikel 2.2, eerste lid, van de Wet dieren en tegen een besluit daarop kan ook bezwaar worden gemaakt.

Het voorgaande betekent dat de beoordeling van de verzoeken om voorlopige voorziening moet worden beperkt tot de diersoorten die wel op de oude lijst stonden, maar niet op de nieuwe lijst. Wat betreft deze diersoorten kan naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter bezwaar worden gemaakt en dus een verzoek om voorlopige voorziening worden ingediend.

Artikel 3 van het Besluit hobby- en huisdieren

Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter houdt artikel 3 van het Besluit huis- en hobbydierenlijst algemeen verbindende voorschriften in als omschreven in 3.2, en is daarin geen concretiserend besluit van algemene strekking vervat.

De minister ontleent de bevoegdheid om vrijstelling van het bepaalde bij of krachtens de Wet dieren te verlenen niet aan artikel 2.2, eerste lid, van de Wet dieren, maar aan artikel 10.1, eerste lid, van deze wet. De in artikel 3 van het Besluit huis- en hobbydierenlijst geregelde vrijstelling van het verbod in artikel 2.2, eerste lid, van de Wet dieren en de daarvoor geldende toepassingsvoorwaarden, hebben dus een andere wettelijke grondslag dan de in artikel 1 van dat besluit geregelde aanwijzing van diersoorten waarvoor genoemd verbod niet geldt. Deze vrijstelling geldt voor al degenen die behoren tot de in dit artikel in abstracto omschreven groepen houders van dieren en genoemde dieren, die zich houden aan de eveneens in abstracto gestelde, bindende toepassingsvoorwaarden. Het gaat dus om regels met een zelfstandige normstelling, die zich lenen voor herhaalde toepassing. Daarmee is naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter sprake van algemeen verbindende voorschriften.

Tegen een algemeen verbindend voorschrift kan geen bezwaar worden gemaakt en daarom ook geen verzoek om voorlopige voorziening worden ingediend. Het verzoek om voorlopige voorziening van [naam 5] moet daarom worden afgewezen voor zover het is gericht tegen de bepalingen in artikel 3 van het Besluit huis- en hobbydierenlijst.

Uit het voorgaande komt naar voren dat het hierna overwogene slechts betrekking heeft op het Besluit huis- en hobbydieren voor zover daarbij in artikel 1 geen diersoorten zijn aangewezen die wel op de oude lijst stonden. Alleen in zoverre bestaat namelijk naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter de mogelijkheid om bezwaar te maken en een verzoek om voorlopige voorziening in te dienen tegen het Besluit huis- en hobbydierenlijst (hierna ook: bestreden besluit).

Belanghebbenden

4 De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om voorshands te oordelen dat verzoekers bij het bestreden besluit geen belanghebbenden zijn als bedoeld in de Awb (zie artikel 1:2) en daarom geen bezwaar kunnen maken en een verzoek om voorlopige voorziening kunnen indienen. De minister heeft dit overigens ook niet betwist. Voor verzoekster onder 2 geldt hierbij wel de kanttekening dat dit alleen geldt voor de in artikel 2 van haar statuten genoemde diersoorten, voor zover deze niet op de nieuwe lijst, maar wel op de oude lijst stonden.

Spoedeisend belang

5. Het bestreden besluit heeft voor de groep diersoorten ‘op de oude lijst/ niet op nieuwe lijst’ vanwege de in het overgangsrecht van artikel 3 van het Besluit huis- en hobbydieren opgenomen vrijstellingsregeling tot gevolg dat de houders van dieren die behoren tot deze groep, per 1 juli 2024 alleen nog mogen worden gehouden als zij vallen onder die regeling. Verzoekers betogen dat het dierenwelzijn van althans een aantal diersoorten daardoor ernstig kan worden geschaad. [naam 5] heeft dit onderbouwd met een verklaring van vijftien dierenartsen van 27 mei 2024. Zij zetten daarin uiteen dat het verbod om niet aangewezen diersoorten te houden en te voorkomen dat deze zich kunnen voorplanten door middel van castratie, sterilisatie of het scheiden van sociale diersoorten kan leiden tot onomkeerbare negatieve gevolgen voor de gezondheid en het welzijn van de betrokken dieren. De minister heeft erkend dat het voorkomen van voortplanting op korte termijn bij een aantal diersoorten mogelijk nadelig zal uitpakken. Gezien het voorgaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat verzoekers voldoende spoedeisend belang hebben bij het treffen van de gevraagde voorlopige voorziening.

Voorlopig rechtmatigheidsoordeel

6 Gelet op wat verzoekers daartegen hebben aangevoerd, lenen de te beantwoorden rechtsvragen zich wat betreft het bestreden besluit niet voor beantwoording in deze spoedprocedure. Het gaat om omvangrijke, complexe en principiële bezwaargronden wat betreft de onafhankelijkheid van het Adviescollege, de beoordelingssystematiek en de toepassing daarvan op onderdelen, die bovendien zijn verweven met de uitkomst van de beoordeling van bepaalde diersoorten en zijn onderbouwd met een beroep op het recht van de Europese Unie. Dit alles vergt nader onderzoek en overdenking De voorzieningenrechter onthoudt zich daarom van een voorlopig rechtmatigheidsoordeel en volstaat aan de hand van een belangenafweging te bepalen of er aanleiding is om, in afwachting van de beslissing op bezwaar, een voorlopige voorziening te treffen.

Belangenafweging

De minister heeft uiteengezet dat het doel van de aanwijzing van diersoorten die mogen worden gehouden is om het welzijn van gehouden dieren en de veiligheid van de mens te beschermen, omdat daardoor alleen dieren mogen worden gehouden die daarvoor geschikt zijn. Wat betreft de niet aangewezen diersoorten acht de minister het ten opzichte van dat doel acceptabel dat het voorkomen van voortplanting van tot die soorten behorende dieren op korte termijn bij een aantal diersoorten mogelijk nadelig zal uitpakken. Het belang van de bescherming van het dierenwelzijn en de veiligheid van de mens moet volgens de minister zwaarder wegen dan de belangen van verzoekers.

Verzoekers hebben gevraagd de werking van de aanwijzing in artikel 1 van het Besluit huis- en hobbydieren (voor de diersoorten ‘op de oude lijst/ niet op de nieuwe lijst’) te schorsen. Uit de daarop ter zitting desgevraagd gegeven toelichting is gebleken dat verzoekers onder 1 tot en met 3 menen dat zij daarmee kunnen bewerkstelligen dat dieren die niet zijn aangewezen in artikel 1 van het Besluit huis- en hobbydierenlijst, alsnog mogen worden gehouden in afwachting van het besluit op bezwaar. Daarbij gaan deze verzoekers ervan uit dat artikel 2.2, eerste lid, van de Wet dieren aldus moet worden begrepen dat alle diersoorten mogen worden gehouden indien en zolang er geen besluit tot aanwijzing als bedoeld in genoemd wettelijk voorschrift van kracht is. Ook verzoekster onder 4 heeft gevraagd om schorsing van de werking van artikel 1 van het Besluit huis- en hobbydieren (voor genoemde groep diersoorten). Zij willen bereiken dat al deze diersoorten in natuurlijk toestand gehouden kunnen worden binnen gangbare welzijnskaders.

Anders dan verzoekers onder 1 tot en met 3 menen, betekent de verbodsbepaling van artikel 2.2, eerste lid, van de Wet dieren dat het alleen is toegestaan om diersoorten te houden die ingevolge die bepaling zijn aangewezen om door mensen te worden gehouden. Is een diersoort niet aangewezen, dan is de regel dus dat deze soort niet mag worden gehouden. Eventuele schorsing van de aanwijzing in artikel 1 van Besluit huis- en hobbydieren kan dus niet bewerkstelligen dat daarin niet aangewezen diersoorten die wel op de oude lijst stonden, alsnog mogen worden gehouden. Daarbij komt dat de oude lijst met de inwerkingtreding van de gewijzigde Regeling houders van dieren is vervallen. De aanwijzing van alle diersoorten die op die lijst stonden geldt dus niet meer en daarop kunnen verzoekers bij eventuele schorsing van de nieuwe lijst dus ook geen beroep meer doen. Een voorlopige voorziening die ertoe zou strekken om alle diersoorten die niet op de nieuwe lijst staan, maar wel op de oude lijst stonden, in afwachting van het nog te nemen besluit op bezwaar te behandelen als ware zij wel aangewezen, strekt veel te ver, nog daargelaten dat daaraan andere juridische en praktische bezwaren in de weg zouden staan.

Gezien het voorgaande wegen de belangen van de minister die worden gediend met de onmiddellijke uitvoering van de aanwijzing in artikel 1 van het Besluit huis- en hobbydieren wat betreft de diersoorten ‘op de oude lijst/ niet op de nieuwe lijst’ zwaarder dan de belangen van verzoekers die gemoeid zijn met de niet-uitvoering van dit onderdeel van dat besluit. Dit betekent dat dat de voorzieningenrechter de verzoeken om voorlopige voorziening zal afwijzen.

Conclusie

8 De voorzieningenrechter wijst de verzoeken af. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De voorzieningenrechter wijst de verzoeken om voorlopige voorziening af.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, in aanwezigheid van mr. A. Verhoeven, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 juli 2024.

w.g. S.C. Stuldreher w.g. A. Verhoeven

Afschrift verzonden aan partijen op: