Rb. Midden-Nederland, 07-01-2020, nr. UTR 18/1986, UTR 18/1987 en UTR 18/1846

UTR 18/1986 en UTR 18/1846

Bij besluit van 9 november 2017 (hierna: de omgevingsvergunning) heeft verweerder aan Stichting Mitros de gevraagde omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van een gedeelte van een voormalig zorgcentrum naar 24 woningen.

Bij besluiten van 4 april 2018 (hierna: de bestreden besluiten over de verleende omgevingsvergunning) heeft verweerder de bezwaren van eisers tegen de omgevingsvergunning ongegrond verklaard. Volgens verweerder bestaat er een verplichting voor verweerder om de omgevingsvergunning aan Stichting Mitros te verlenen, omdat er geen sprake is van één van de weigeringsgronden uit artikel 2.10 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).

UTR 18/1987

Bij besluit van 28 november 2017 (hierna: de afwijzing van het handhavingsverzoek) heeft verweerder het verzoek van eisers 1 om handhavend op te treden tegen Stichting Mitros vanwege strijd met de beheersverordening [naam wijk] , afgewezen.

Bij besluit van 4 april 2018 (hierna: het bestreden besluit over de afwijzing van het handhavingsverzoek) heeft verweerder het bezwaar van eisers 1 tegen de afwijzing van het handhavingsverzoek ongegrond verklaard.

UTR 18/1986, UTR 18/1846 en UTR 18/1987

Eisers hebben beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten over de verleende omgevingsvergunning. Eisers 1 hebben ook beroep ingesteld tegen het bestreden besluit over de afwijzing van hun handhavingsverzoek.

De zaken zijn gelijktijdig behandeld op de zitting van 9 april 2019. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Derde-partij heeft zich laten vertegenwoordigen door [A] , bijgestaan door de gemachtigde.

Eisers zijn het niet eens met de verleende omgevingsvergunning. Eisers 1 zijn het ook niet eens met de afwijzing van hun handhavingsverzoek. Op de zitting hebben eisers verklaard dat zij als omwonenden veel overlast ervaren van de bewoners van ‘ [naam project] ’. Zij vinden dat de omgevingsvergunning niet zomaar verleend had mogen worden, gelet op de leefbaarheid en hun belangen. In dat verband hebben zij aangegeven dat de beheersverordening [naam wijk] en het daarvoor geldende bestemmingsplan [naam wijk] (2003), overlast niet toestaan.

Volgens verweerder is de omgevingsvergunning terecht verleend. Ook is verweerder terecht overgegaan tot de afwijzing van het handhavingsverzoek van eisers 1. De reden hiervoor is dat volgens verweerder géén sprake is van strijd met de beheersverordening [naam wijk] of van één van de andere weigeringsgronden, zodat hij de omgevingsvergunning niet mag weigeren. Omdat hij die omgevingsvergunning niet mag weigeren, kan hij geen rekening houden met de door eisers naar voren gebrachte belangen van eisers over leefbaarheid, overlast, verkeer en parkeren.

Aan de hand van wat eisers in beroep hebben aangevoerd moet de rechtbank beoordelen of verweerders conclusie juist is. Dat is waar het in deze zaak om gaat.

Op de zitting hebben eisers hun beroepsgrond dat de beheersverordening [naam wijk] onverbindend moet worden verklaard, ingetrokken. De rechtbank gaat hier in de uitspraak daarom niet op in.

4. De rechtbank geeft eisers geen gelijk. Hierna legt de rechtbank uit waarom.

Het beoordelingskader

Verweerder heeft de omgevingsvergunning verleend voor de activiteit bouwen. In dat geval is artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo het toepasselijke toetsingskader voor verweerder bij de aanvraag. Dit toetsingskader komt er kort gezegd op neer dat verweerder de omgevingsvergunning alleen moet toetsen aan het Bouwbesluit, de bouwverordening, de ter plaatse geldende beheersverordening en de redelijke eisen van welstand.

De in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo vermelde weigeringsgronden zijn limitatief en imperatief van aard. Dit betekent dat de omgevingsvergunning móet worden geweigerd als het bouwplan in strijd is met één of meer genoemde weigeringsgronden en dat de omgevingsvergunning móet worden verleend als geen sprake is van één van de weigeringsgronden. Indien dat laatste het geval is, staat het verweerder, gelet op de dwingende formulering van dit wetsartikel, niet vrij om een ruimer toetsingskader te hanteren en zal hij aan een belangenafweging dus niet kunnen toekomen.

De weigeringsgrond ‘strijd met de beheersverordening’

Eén van de weigeringsgronden genoemd in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo is als de betreffende activiteit in strijd is met de beheersverordening. In een beheersverordening wordt het beheer van een gebied overeenkomstig het bestaande gebruik geregeld. Een beheersverordening kan door de gemeenteraad worden vastgesteld voor delen van het grondgebied van de gemeente waar niet in ruimtelijke ontwikkelingen wordt voorzien. De beheersverordening komt dan in plaats van een bestemmingsplan.

Het instrument van de beheersverordening is bedoeld om voor gebieden met een lage ruimtelijke dynamiek, te kunnen voorzien in een passende planologische bescherming. Dit volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 3.38 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro).1.Dit betekent niet dat er geen enkele ontwikkeling in een dergelijk gebied mag plaatsvinden, maar het betekent wel dat ten opzichte van het bestaande gebruik (ten tijde van de vaststelling van de beheersverordening) in beperkte mate ruimtelijke ontwikkelingen zijn toegestaan die ook al op grond van het voorheen geldende regime waren toegestaan. Het gaat daarbij om consolidatie van de oorspronkelijke planologische situatie. De rechtbank overweegt verder dat onder het bestaand gebruik waarop een beheersverordening ziet, ook het planologisch toegestane gebruik valt dat geldt op het moment dat de beheersverordening is vastgesteld, ook al is dat gebruik niet feitelijk gerealiseerd. Gelet hierop kan in de beheersverordening ook het op grond van het bestemmingsplan toegestane gebruik worden vastgelegd, dat nog niet feitelijk is gerealiseerd. De rechtbank verwijst hiervoor naar onder meer de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 22 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:741.

De beheersverordening [naam wijk]

Op het perceel waar het in deze zaak om gaat is de beheersverordening [naam wijk] van toepassing. Dit perceel, waarop het bouwplan van ‘ [naam project] ’ ziet, is in de beheersverordening [naam wijk] aangeduid als ‘besluitvlak 1’ met, voor zover hier relevant, de nadere aanduiding ‘besluitsubvlak G’.

Op gronden met de aanduiding ‘besluitvlak 1’ mag op grond van artikel 3, onder a, van de beheersverordening [naam wijk] het ‘bestaand gebruik’ worden voortgezet. In artikel 1.11, onder a, van de beheersverordening [naam wijk] staat dat onder ‘bestaand gebruik’ wordt verstaan: het gebruik van de gronden en bouwwerken zoals aanwezig op het tijdstip van de vaststelling van de beheersverordening [naam wijk] of kan worden gebruikt krachtens een omgevingsvergunning voor het gebruik; daaronder valt niet het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.

Op grond van het bestemmingsplan [naam wijk] (2003) dat gold voorafgaand aan de beheersverordening [naam wijk] , is het perceel bestemd voor ‘Woondoeleinden’ met nadere aanwijzing ‘Zorg’. Het perceel werd feitelijk gebruikt ten behoeve van een verzorgings- en bejaardentehuis en voor wonen. Dit feitelijke gebruik staat vermeld in de functielijst.

In artikel 4.3.1, onder a van de beheersverordening [naam wijk] staat dat onder de nadere aanduiding met ‘besluitsubvlak G’, het perceel, naast dit bestaande gebruik, gebruikt mag worden voor wonen en/of bijzondere woonvormen en de daarbij behorende sociaal-medische voorzieningen.

Standpunt van eisers

8. Eisers voeren aan dat het bouwplan in strijd is met de beheersverordening [naam wijk] en met het toegestane gebruik volgens de aanduiding ‘besluitsubvlak G’, zodat verweerder de gevraagde omgevingsvergunning had moeten weigeren. Volgens eisers moet worden uitgegaan van het bestaand gebruik en dat is volgens het bestemmingsplan ‘wonen met zorg’ en niet ‘regulier wonen’. Eisers vinden dat het begrip ‘besluitsubvlak G’ in de beheersverordening [naam wijk] zo moet worden uitgelegd, dat alleen bijzondere woonvormen en de daarbij behorende sociaal-medische voorzieningen zijn toegestaan. Volgens eisers is regulier wonen op het perceel dan ook niet mogelijk.

Oordeel van de rechtbank

De rechtbank is het met eisers eens dat het beheer van de bestaande situatie de basis vormt van een beheersverordening. Maar, zoals hiervoor al is weergegeven, dit betekent niet dat alleen het al bestaande feitelijke gebruik mag worden voortgezet. Ook gebruik dat op het moment van vaststelling van de beheersverordening volgens het bestemmingsplan was toegestaan, en wat niet feitelijk was gerealiseerd (maar waarvoor dus een omgevingsvergunning had kunnen worden verleend) valt onder het beheer van de bestaande situatie.

Het gaat in dit geval om een perceel dat op grond van het voorheen geldende bestemmingsplan [naam wijk] (2003) was bestemd voor ‘Woondoeleinden’ met als nadere aanwijzing ‘Zorg’. In artikel 5 van het bestemmingsplan [naam wijk] (2003) staat dat de op de plankaart voor ‘Woondoeleinden’ aangewezen gronden zijn bestemd voor de gronden met op de plankaart de nadere aanwijzing ‘Zorg’ en tevens voor bijzondere woonvormen en de daarbij behorende sociaal-medische voorzieningen. De rechtbank overweegt dat, omdat het begrip ‘woondoeleinden’ of ‘wonen’ niet in het bestemmingsplan [naam wijk] (2003) is gedefinieerd, naast zelfstandige bewoning door een gezin ook de minder traditionele woonvormen zich met de bestemming ‘Woondoeleinden’ verdragen, mits daarbij sprake is van nagenoeg zelfstandige bewoning met een zekere mate van verbondenheid tussen de bewoners. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in rechtspraak van de ABRvS, zoals de uitspraak van 5 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:736.

Anders dan eisers betogen, strookt de uitleg in de beheersverordening [naam wijk] met het voorheen geldende bestemmingsplan [naam wijk] (2003). Omdat ‘wonen’ in het bestemmingsplan [naam wijk] (2003), waaronder ‘regulier wonen’ planologisch al was toegestaan, is er in de beheersverordening [naam wijk] wat dat betreft niets gewijzigd. Uit artikel 4.3.1 van de beheersverordening [naam wijk] volgt dat ‘wonen’ breed is. Hieronder valt ook, maar niet uitsluitend ‘zorg’. De beperkende uitleg van eisers dat uitsluitend zorg onder dit artikel van de beheersverordening valt, volgt de rechtbank niet. Anders dan eisers stellen, moet dit duidelijk vermeld zijn in de tabel bij dit artikel. In de tabel staat per besluitsubvlak welke aanvullende functie(s) binnen dat vlak zijn toegestaan, waarbij onder sommige functies de vermelding ‘uitsluitend’ is vermeld. Dit is niet het geval bij besluitsubvlak G. Elke categorie staat dan ook op zichzelf. Dit betekent dat ‘regulier wonen’ op grond van de beheersverordening [naam wijk] is toegestaan.

Voor zover eisers op de zitting een beroep hebben gedaan op de toelichting van het voorheen geldende bestemmingsplan [naam wijk] (2003) waarin wordt ingegaan op onevenredige overlast, gaat dit beroep niet op. Omdat de regels van het bestemmingsplan op zichzelf al voldoende duidelijk zijn, en die regels dus zonder nadere toelichting kunnen worden uitgelegd, mag de toelichting niet worden gebruikt om daaraan een andere uitleg te geven.

Naar het oordeel van de rechtbank is ‘regulier wonen’ op het perceel dus toegestaan en is dit in overeenstemming met de beheersverordening [naam wijk] . Verweerder heeft hierin dus terecht geen aanleiding gezien om de omgevingsvergunning te weigeren. De beroepsgrond van eisers slaagt niet.

De weigeringsgrond ‘strijd met de bouwverordening’

Parkeren

10. Eisers voeren verder aan dat sprake is van strijd met de parkeernormen van artikel 2.5.30 van de bouwverordening van de gemeente Utrecht. Eisers hebben erop gewezen dat de [straatnaam 2] een doodlopende straat is, waar maar aan één kant van de straat auto’s kunnen worden geparkeerd. Gelet hierop wordt niet voldaan aan de Nota Stallen en Parkeren. Ook zijn volgens eiser bij de parkeerdrukmeting door [naam advies- en ingenieursbureau] , dat in opdracht van Stichting Mitros is uitgevoerd, verkeerde uitgangspunten gehanteerd.

De rechtbank overweegt dat verweerder pas toe komt aan een parkeerdrukonderzoek als er een tekort aan parkeerplaatsen is. Verweerder heeft op de zitting toegelicht dat het bij de Nota Stallen en Parkeren gaat om de toepassing van een parkeerzone en dus niet om een straat. Het is daarom niet relevant dat maar aan één kant van de straat geparkeerd kan worden. In de omgeving van het perceel zijn verder bestaande parkeerplaatsen. Deze parkeerplaatsen voorzien in de parkeerbehoefte in de buurt. In de nieuwe situatie zijn minder parkeerplaatsen nodig dan in de oude situatie. Het bouwplan veroorzaakt dus geen tekort aan parkeerplaatsen.

Met een al bestaand tekort aan parkeerplaatsen hoeft bij het verlenen van een omgevingsvergunning geen rekening te worden gehouden. Alleen een toename van parkeerbehoefte die ontstaat door het bouwplan is relevant. De rechtbank verwijst hiervoor naar vaste rechtspraak van ABRvS, zoals de uitspraak van 11 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2755. Als er al behoefte in de buurt bestaat aan meer parkeerplaatsen, dan kan de vergunninghouder van een nieuw bouwplan daar niet verantwoordelijk voor worden gemaakt. Anders dan eisers stellen komt de rechtbank gelet daarop niet toe aan de beoordeling van het parkeerdrukonderzoek dat is uitgevoerd door [naam advies- en ingenieursbureau] . De beroepsgrond slaagt niet.

Leefbaarheid

12. De rechtbank volgt eisers’ betoog niet dat de omgevingsvergunning niet verleend had kunnen worden, omdat er geen leefbaarheidstoets is uitgevoerd. De reden hiervoor is dat de weigeringsgronden uit artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo zoals al eerder overwogen limitatief en dwingend zijn geformuleerd, zodat er geen ruimte is voor verweerder om vanwege andere redenen de omgevingsvergunning te weigeren. Het is vaste rechtspraak van de ABRvS, zoals de uitspraak van 25 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:918, dat uit dit artikel tevens volgt dat als de activiteit bouwen in overeenstemming is met de in het eerste lid genoemde toetsingsgronden, de omgevingsvergunning móet worden verleend. Eventuele andere redenen dan de in dit artikel bedoelde weigeringsgronden, zoals door eisers aangevoerd, kunnen dus niet leiden tot weigering van de omgevingsvergunning. Hieruit volgt dat het aangevoerde ten aanzien van de leefbaarheidstoets en het daarbij gedane beroep op het vertrouwensbeginsel niet kan leiden tot het slagen van de beroepsgrond.

13. Op de zitting is wel gebleken dat alle partijen een leefbare omgeving willen, met name met het oog op de toekomst. Verweerder heeft vervolgens op de zitting het belang van de leefbaarheid van de omgeving benadrukt en in dat kader toegezegd om een mediator in te schakelen. Stichting Mitros heeft aangegeven dit belang ook te zien.

Vergunningvoorschriften

14. Voor zover eisers opwerpen dat er voorschriften aan de omgevingsvergunning verbonden kunnen worden, is dat niet iets dat past binnen het toetsingskader van de omgevingsvergunning die voorligt. De rechtbank gaat hier dan ook niet op in.

De rechtbank komt tot de conclusie dat géén van de weigeringsgronden zich voordoet, zodat verweerder de omgevingsvergunning terecht heeft verleend aan Stichting Mitras.

Omdat het bouwplan niet in strijd is met de beheersverordening [naam wijk] is er geen sprake van een overtreding. Verweerder is daarom niet bevoegd om handhavend op te treden. Verweerder heeft dan ook terecht geweigerd om handhavend op te treden.

16. De beroepen van eisers zijn ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. L.A.C. de Vaan, voorzitter, en mr. N.M.H. van Ek en

mr. M.C. Brans, leden, in aanwezigheid van mr. N.K. de Bruin, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 januari 2020.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.