HR, 13-10-2015, nr. 14/05462

Nr. 14/05462 B

Mr. Harteveld

Zitting 25 augustus 2015

Conclusie inzake:

[klager]

1. De Rechtbank Limburg, zittingsplaats Maastricht, heeft bij beschikking van 2 september 2014 het beklag van klager ex art. 164 lid 8 WVW 1994, dat volgens de bestreden beschikking strekt tot teruggave van zijn door de politie op 22 juli 2014 ingevorderde en door het openbaar ministerie op 23 juli 2014 ingehouden rijbewijs, gegrond verklaard en de teruggave van het rijbewijs aan hem bevolen.

2. Het cassatieberoep is ingesteld door mr. W.L.M. Hendriks-Lemmen, Officier van Justitie in het arrondissement Limburg. Mr. M. van der Horst, plaatsvervangend Officier van Justitie bij het parket Limburg heeft een schriftuur ingediend, bevattende één middel van cassatie.1.

3.1. Het middel keert zich met een rechts- en een motiveringsklacht klacht tegen het oordeel van de Rechtbank dat het ingevorderde Letse rijbewijs aan [klager] moest worden teruggegeven, aangezien deze geen woon- of verblijfplaats in Nederland had.

3.2. De Rechtbank heeft haar beslissing tot teruggave van het rijbewijs als volgt gemotiveerd:

“Klager is op 22 juli 2014 aangehouden op verdenking van overtreding van artikel 8, tweede lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: Wegenverkeerswet). Vervolgens heeft klager geweigerd gevolg te geven aan een bevel tot medewerking aan een ademanalyse. Daarnaast heeft klager geweigerd zijn medewerking te verlenen aan een bevel zich aan een bloed- of urineonderzoek te onderwerpen. Op grond daarvan is tegen klager op 22 juli 2014 te Panningen proces-verbaal opgemaakt ter zake verdenking van overtreding van artikel 8, tweede lid, van de Wegenverkeerswet en artikel 163, tweede en zesde lid, van de Wegenverkeerswet, gepleegd op de A67 ter hoogte van Maasbree op 22 juli 2014.

Op 22 juli 2014 is op grond daarvan het rijbewijs van klager ingevorderd.

Op 23 juli 2014 heeft de officier van justitie beslist dat het rijbewijs uiterlijk tot 17 juli 2015 kan worden ingehouden.

Op grond van artikel 164, eerste lid WVW 1994 (hierna te noemen: de WVW) is een bestuurder verplicht tot overgifte van het aan hem afgegeven rijbewijs als dat door een daartoe door de wet aangewezen opsporingsambtenaar van hem wordt gevorderd. Uit de tekst van deze bepaling blijkt dat onder bestuurder niet alleen wordt verstaan de bestuurder met een Nederlands rijbewijs maar ook de bestuurder met een hem door het daartoe bevoegde gezag buiten Nederland afgegeven rijbewijs en de bestuurder met een internationaal rijbewijs.

Op grond van het zesde lid van artikel 164 van de WVW heeft de officier van justitie de bevoegdheid om het rijbewijs, zoals dit in het eerste lid wordt gedefinieerd, in te houden. Hij dient hierover binnen 10 dagen na invordering te beslissen. Teruggave dient plaats te vinden, als de naar verwachting op te leggen ontzegging van de rijbevoegdheid niet langer zal zijn dan de tijd dat het rijbewijs is ingevorderd en ingehouden. Voorts dient teruggave plaats te vinden, als het onderzoek van de zaak op de terechtzitting niet binnen zes maanden na de dag van invordering is aangevangen, dan wel als er binnen die termijn geen strafbeschikking is uitgevaardigd.

Op grond van het achtste lid van dit wetsartikel kan elke belanghebbende bij klaagschrift tegen deze beslissing opkomen. Tegen deze beslissing staat cassatie open.

Gelet op de tekst van het eerste en het zesde lid van artikel 164 van de WVW lijkt een voor de hand liggende conclusie dat niet alleen de invordering maar ook de inhouding van een rijbewijs dat is afgegeven door een buitenlandse autoriteit is toegestaan. In die optiek zou het rijbewijs van klager dan terecht zijn ingevorderd en ingehouden.

Deze conclusie lijkt echter minder evident na lezing van het achtste lid van artikel 180 van de WVW. Deze bepaling ziet niet op de invordering en inhouding van het rijbewijs maar op de ontzegging van de rijbevoegdheid. De eerste leden van dit artikel roepen geen twijfels op over de juistheid van de hiervoor getrokken conclusie. Evenals in het eerste lid van artikel 164 WVW wordt ook hier vermeld dat bepalingen betreffende de ontzegging van de rijbevoegdheid ook gelden voor de houder van een door het bevoegde gezag buiten Nederland afgegeven rijbewijs (hierna te noemen: een buitenlands rijbewijs). Ook aan deze laatste bestuurder moet een schrijven worden uitgereikt, als het vonnis van de rechter waarbij een onvoorwaardelijke ontzegging is opgelegd onherroepelijk is geworden (lid drie). Verder is ook deze bestuurder verplicht het rijbewijs in te leveren (lid vier), moet het rijbewijs na het verstrijken van de termijn van ontzegging aan hem worden teruggegeven (lid vijf) en heeft het niet-inleveren van het rijbewijs voor hem verlenging van de termijn dat hem de rijbevoegdheid is ontzegd ten gevolge (lid zes). Ook hier lijkt duidelijk dat de bepalingen betreffende de ontzegging van de rijbevoegdheid die voor de bestuurder met een Nederlands rijbewijs gelden ook integraal van toepassing zijn op iedere bestuurder met een buitenlands rijbewijs. Uit de laatste woorden van het achtste lid van dit artikel blijkt echter dat deze conclusie niet juist is.

Artikel 180, lid 8 WVW luidt als volgt:

“Voor de toepassing van het derde, vierde, vijfde en zesde lid wordt onder rijbewijs mede verstaan een rijbewijs, afgegeven door het daartoe bevoegde gezag buiten Nederland, waarvan de houder in Nederland woonachtig is.”

Kortom: een bestuurder zoals klager, die in het buitenland woont en in het bezit is van een buitenlands rijbewijs, is niet verplicht om - als hem een onvoorwaardelijke ontzegging van de rijbevoegdheid wordt opgelegd - zijn rijbewijs in te leveren. Hieruit vloeit voort dat hij zijn rijbewijs, als dat ingehouden is, dient terug te krijgen. Dit roept de vraag op of, en zo ja welke, consequenties deze bepaling heeft voor de inhouding van het rijbewijs. Op grond van deze bepaling lijkt niet zonder meer logisch dat de Nederlandse Staat het rijbewijs terug moet geven als de rechter een onvoorwaardelijke ontzegging van de rijbevoegdheid heeft uitgesproken maar die verplichting niet heeft zolang de zaak niet aan een rechter is voorgelegd.

In de literatuur (Verkeersrecht 2000, pagina 2; Y. Bayens en J. Simmelink) wordt hierover opgemerkt dat aan de in het buitenland wonende bestuurder met een buitenlands rijbewijs het rijbewijs, als dat is ingenomen, moet worden teruggegeven wanneer hij het land verlaat.

De rechtbank heeft onderzocht of de parlementaire geschiedenis op dit punt mogelijk duidelijkheid biedt.

Artikel 180 WVW maakt van meet af aan deel uit van het wetsvoorstel dat uiteindelijk heeft geleid tot WVW 1994. Het artikel is meermalen gewijzigd maar de woorden: "waarvan de houder in Nederland woonachtig is" zijn niet veranderd.

Uit de stukken van de Eerste Kamer, vergaderjaar 1997-1998, 24 112, 239 C blijkt dat deze woorden zijn terug te voeren op het territorialiteitsbeginsel, welk beginsel in dit geval tot gevolg heeft dat een door een lidstaat opgelegde ontzegging van de rijbevoegdheid uitsluitend geldt voor het grondgebied van de lidstaat waar de ontzegging is opgelegd.

Tijdens de parlementaire behandeling voorafgaand aan de invoering Wegenverkeerswet 1994 werd de invordering en de inhouding onderscheiden van de door de rechter op te leggen ontzegging van de rijbevoegdheid. De invordering en inhouding zijn, aldus de memorie van toelichting betreffende de Wegenverkeerswet 1994, veiligheidsmaatregelen voor ernstige gevallen waarin onmiddellijk optreden geboden is en voor bestuurders die in ernstige mate tekort zijn geschoten in hun plicht de geldende verkeersregels na te leven (MvT, no. 22 030, nr. 3, pag. 50)

In de memorie van toelichting betreffende wetsvoorstel 22 030 bij Wegenverkeerswet 1994, (1990/1991) wordt ten aanzien van artikel 155 wegenverkeerswet (thans: 164 Wegenverkeerswet) opgemerkt dat in het eerste lid van dat artikel de mogelijkheid is geopend om ook buitenlandse rijbewijzen in te vorderen.

Verder bevat deze memorie de volgende passage:

“Er zal nog worden bezien of er behoefte bestaat aan een bijzondere regeling voor de teruggave van het rijbewijs aan bestuurders die inmiddels het land hebben verlaten. Voor het overige zal de algemene regeling, naar het lijkt, onverkort toepassing kunnen vinden op buitenlandse bestuurders.”

Deze zin lijkt er op te wijzen dat de wetgever zich destijds heeft gerealiseerd dat het rijbewijs moet worden teruggegeven aan bestuurders die het land hebben verlaten.

Gezien de internationale aspecten van de onderhavige zaak heeft de rechtbank ook onderzocht wat er op dit punt in Europees verband geregeld is.

Binnen de EEG wordt het als onwenselijk ervaren dat de bestuurder die in een andere lidstaat dan waar hij woont de rijbevoegdheid wordt ontzegd daarvan in eigen land, hierna te noemen “de woonstaat”, niets merkt. Om dit te voorkomen hebben de lidstaten een overeenkomst getekend. Deze overeenkomst, de "overeenkomst betreffende de ontzegging van de rijbevoegdheid", is echter niet geratificeerd. Hiervoor zijn twee oorzaken aan te wijzen. In de eerste plaats heeft de afgelopen jaren een snel en eenvoudig raadpleegbaar Europees registratiesysteem van sancties betreffende de ontzegging van de rijbevoegdheid ontbroken. In de tweede plaats vormt de bestaande verscheidenheid aan sanctiemodaliteiten in de verschillende lidstaten met betrekking tot de rijbevoegdheid een obstakel.

De overeenkomst voorziet erin dat de lidstaat waar het besluit tot ontzegging is genomen, van de opgelegde ontzegging kennis geeft aan de lidstaat waar de persoon tegen wie het besluit tot ontzegging is genomen, zijn gewone verblijfplaats heeft. De lidstaat van verblijf is verplicht aan het in de staat van overtreding genomen besluit tot ontzegging uitvoering te geven.

De Europese Unie heeft ter bevordering van de verkeersveiligheid drie opeenvolgende rijbewijsrichtlijnen vastgesteld. Met ingang van 19 januari 2013 is de derde rijbewijsrichtlijn van kracht.

In de tweede en derde richtlijn wordt - beknopt weergegeven - in de eerste plaats als hoofdregel geformuleerd dat het een lidstaat vrij staat om voor haar eigen inwoners regels op te stellen met betrekking tot het rijbewijs. Deze vrijheid heeft een lidstaat ook als deze inwoner een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs heeft (artikel acht, leden twee en vier van de tweede rijbewijsrichtlijn). Verdergaande bevoegdheden geeft deze richtlijn niet. Met name wordt niet besproken of een inhouding van het rijbewijs in “het buitenland” door de “woonstaat” moet worden erkend. Ook in de derde bewijsrichtlijn vloeien de voorgestelde maatregelen voort uit het territorialiteitsbeginsel.

Op grond van de hiervoor vermelde hoofdregel van de tweede en derde rijbewijsrichtlijn kan in ieder geval worden geconcludeerd dat het rijbewijs terecht van klager is ingevorderd omdat klager zich toen op Nederlands grondgebied bevond.

Naar het oordeel van de rechtbank staat pas vast dat een bestuurder het land heeft verlaten als dat ook daadwerkelijk is gebeurd en is de politie niet verplicht om bij aanhouding uit te gaan van de informatie die de bestuurder hierover geeft zodat de politie meer mogelijkheden heeft dan het opleggen van een rijverbod voor de duur van 24 uur.

Noch de parlementaire geschiedenis noch de Europese regelgeving en jurisprudentie geven een antwoord op de vraag of het rijbewijs van een bestuurder, die niet in het land woont waar zijn rijbewijs is ingehouden, dient te worden teruggegeven. Duidelijk is dat het ongewenst wordt geacht dat een bestuurder die in het “buitenland” een verkeersovertreding pleegt in eigen land de dans kan ontspringen. Dit heeft weliswaar tot het voornemen om maatregelen te treffen geleid, zoals verwoord in de “overeenkomst” en de rijbewijsrichtlijnen, maar nog niet tot regelgeving op dat punt.

Door het inhouden van zijn rijbewijs in Nederland wordt de rijbevoegdheid van klager in Letland derhalve niet beperkt. De inhouding maakt het hem echter wel onmogelijk om in eigen land zijn rijbewijs te tonen als dat van hem wordt gevorderd. Opvallend blijft dat de Nederlandse wet voorschrijft om het rijbewijs terug te geven, nadat de rechter een onherroepelijk vonnis heeft gewezen waarin een onvoorwaardelijke ontzegging is opgelegd, terwijl een buitenlandse bestuurder maar liefst tot 6 maanden op teruggave van zijn rijbewijs moet wachten als de officier van justitie tot inhouding heeft besloten. Dat de inhouding van het rijbewijs een veiligheidsmaatregel is, maakt dit naar het oordeel van de rechtbank niet anders omdat iemand die in het buitenland woont op het moment dat de officier van justitie tot inhouding van het rijbewijs besluit - welke moment veelal ruim een week na de invordering ligt - in het algemeen verondersteld mag worden Nederland te hebben verlaten.

De rechtbank heeft zich afgevraagd welke consequentie aan deze constatering moet worden verbonden. In de Nederlandse wetgeving is het tijdelijk ontnemen van de rijbevoegdheid op grond van artikel 164 WVW onlosmakelijk verbonden met het door de Staat onder zich houden van het rijbewijs. In de parlementaire geschiedenis wordt hierover het volgende opgemerkt:

Het verbod motorrijtuigen te besturen blijft van kracht tot het rijbewijs aan hem is teruggegeven. Het betreft hier een bijkomende voorwaarde met een puur feitelijk karakter.

Dit voorkomt discussies over de duur en de reden van de inhouding of eventuele complicaties bij de teruggave van het rijbewijs. Zolang de betrokkene zijn rijbewijs niet heeft teruggekregen, zal hij zich dus aan dit verbod moeten houden, (Kamerstukken II, 1987-1988, 20 591, nr. 3, pag. 10 en 11)

Een verplichting om een buitenlands rijbewijs aan een in het buitenland wonende bestuurder terug te geven, betekent derhalve dat bij deze categorie bestuurders de rijbevoegdheid niet tijdelijk kan worden afgenomen zonder tussenkomst van de rechter. Dit kan buitengewoon onwenselijk zijn als een bestuurder frequent aan het verkeer in Nederland deelneemt doordat hij in een van de buurlanden, België of Duitsland, woont maar in Nederland werkt terwijl de verkeersveiligheid er bij gebaat zou zijn dat hij voorlopig niet aan het verkeer deelneemt.

Ook voor deze groep bestuurders geldt echter dat zij in het land waar zij wonen, indien daarom gevraagd wordt, hun rijbewijs moeten kunnen tonen. In de tweede rijbewijsrichtlijn is uitdrukkelijk bepaald dat ook deze categorie als “buitenlander” moet worden aangemerkt.

Artikel 12 van de tweede rijbewijsrichtlijn luidt als volgt:

“voor de toepassing wordt onder "gewone verblijfplaats" verstaan de plaats waar iemand gewoonlijk verblijft, dat wil zeggen gedurende ten minst 185 dagen per kalenderjaar, wegens persoonlijke en beroepsmatige bindingen of, voor iemand zonder beroepsmatige bindingen, wegens persoonlijke belangen waaruit nauwe banden blijken tussen hemzelf en de plaats waar hij woont.”

De gewone verblijfplaats van iemand die zijn beroepsmatige bindingen op een andere plaats dan zijn persoonlijke bindingen heeft en daardoor afwisselend op verschillende plaatsen in twee of meer lidstaten verblijft, wordt evenwel geacht zich op dezelfde plaats als zijn persoonlijke bindingen te bevinden, op voorwaarde dat hij op geregelde tijden terugkeert.

Op grond van deze bepaling lijkt het derhalve niet gerechtvaardigd om ten aanzien van deze laatste categorie buitenlanders een uitzondering te maken. In de literatuur worden de begrippen “het land verlaten” en “woonplaats in het buitenland” door elkaar gebruikt. Het begrip het land verlaten” lijkt op het eerste gezicht ruimte te bieden om de hier genoemde groep mogelijk anders te behandelen. Uit de hiervoor vermelde betekenis van “gewone verblijfplaats” en het feit dat artikel 180, lid 8 WVW over “woonplaats” spreekt, vloeit naar het oordeel van de rechtbank echter voort dat die ruimte ontbreekt.

Samenvattend:

op grond van artikel 180 lid 8 WVW dient aan bestuurders die in het buitenland wonen het rijbewijs te worden teruggeven nadat de rechter bij onherroepelijk vonnis een ontzegging van de rijbevoegdheid heeft opgelegd;

in artikel 164 WVW, volgens welke bepaling de officier van justitie tot inhouding kan beslissen, ontbreekt een regeling omtrent de teruggave van het rijbewijs; de parlementaire geschiedenis maakt melding van het feit dat mogelijk nog een regeling moet worden getroffen voor de teruggave van het rijbewijs; de Europese lidstaten hebben de overeenkomst betreffende de ontzegging van de rijbevoegdheid nimmer geratificeerd;

de derde rijbewijsrichtlijn kent evenals de daaraan voorafgaande tweede rijbewijsrichtlijn een lidstaat alleen bevoegdheden toe om regels met betrekking tot het rijbewijs te stellen ten aanzien van de eigen inwoners; beide richtlijnen gaan uit van het territorialiteitsbeginsel.

Op grond van vorenstaande overwegingen is de rechtbank van oordeel dat het rijbewijs van een in het buitenland wonende bestuurder aan deze bestuurder dient te worden teruggegeven als hij in het buitenland woont. De rechtbank acht dit een ongewenste maar onvermijdbare consequentie.

Mogelijk is deze ongelijke behandeling van inwonende en buitenlandse verkeersovertreders echter van korte duur. Met ingang van 19 januari 2013 is de derde rijbewijsrichtlijn van kracht die tot doel heeft om dit verschil te voorkomen. Enkele jaren eerder, in 2004, heeft de Europese Commissie al een actieprogramma opgesteld (2004/345/EG, Pb L 111/75) en daarin overwogen dat de bevordering van de verkeersveiligheid om maatregelen vraagt die “doeltreffend, evenredig en afschrikkend” zijn, waarbij onder meer moet worden voorzien in de mogelijkheid van opschorting of intrekking van het rijbewijs.

De derde rijbewijsrichtlijn neemt een van de beletsels om de “overeenkomst betreffende de ontzegging van de rijbevoegdheid” te ratificeren, te weten het ontbreken van een snel een eenvoudig raadpleegbaar Europees registratiesysteem, weg. Daartoe bevat de richtlijn twee instrumenten. I let eerste instrument maakt het mogelijk om de eigenaar van het voertuig waarmee in een andere lidstaat een verkeersovertreding is begaan, vast te stellen. Met het oog op deze identificatie voorziet de richtlijn in een systeem van informatie-uitwisseling tussen de lidstaten van de EU. Dit systeem houdt in dat de lidstaat waarin hel voertuig is geregistreerd aan de lidstaat waar de overtreding is begaan gegevens omtrent het voertuig en de kentekenhouder verstrekt. Het hierbij aansluitende tweede instrument is een voorziening voor het verstrekken van informatie over de overtreding aan de buitenlandse kentekenhouder door de autoriteiten van de lidstaat waar de overtreding is begaan.

De Europese Commissie heeft geadviseerd dat de lidstaat waar de overtreding is gepleegd, vervolgens aan de autoriteiten van de lidstaat waar het voertuig is ingeschreven kan verzoeken passende maatregelen tegen de overtreder te nemen. De autoriteiten van de Lidstaat waar het voertuig is ingeschreven, dienen vervolgens de autoriteiten van de Staat waar de overtreding is begaan in kennis te stellen van het gevolg dat zij aan het verzoek hebben gegeven.

Als aan deze adviezen door regelgeving worden tenuitvoergelegd, valt te verwachten dat de in deze zaak spelende problematiek tot een oplossing zal worden gebracht. Tot die tijd zal het ingevorderde “buitenlandse “rijbewijs van een in het buitenland wonend bestuurder echter moeten worden teruggegeven.

Op grond van liet vorenstaande zal het klaagschrift gegrond worden verklaard. De rechtbank komt derhalve niet toe aan toetsing van het klaagschrift aan de hand van de in artikel 164 WVW vermelde criteria.

Daarom wordt als volgt beslist.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het klaagschrift van [klager] voornoemd gegrond; gelast de teruggave van het rijbewijs aan klager met ingang van heden.”

3.3. Het middel stelt dat de Rechtbank2.ten onrechte heeft geoordeeld dat het achtste lid van art. 180 WVW 1994 tevens dient te worden toegepast op art. 164, vierde lid, van die Wet.

3.4. De van belang zijnde bepalingen uit de WVW 1994 luiden voor zover hier van belang als volgt:

Art. 164

1. Op de eerste vordering van de in artikel 159, onderdelen a en b, bedoelde personen is de bestuurder van een motorrijtuig, tegen wie door een van die personen proces-verbaal wordt opgemaakt ter zake van overtreding van een bij of krachtens deze wet vastgesteld voorschrift, verplicht tot overgifte van het hem afgegeven rijbewijs dan wel het hem door het daartoe bevoegde gezag buiten Nederland afgegeven rijbewijs en, indien hem daar een internationaal rijbewijs is afgegeven, dat bewijs.

2. De in het eerste lid bedoelde vordering wordt gedaan in geval van overtreding van:

a. artikel 8, indien bij een onderzoek als bedoeld in het tweede lid, van die bepaling blijkt of, bij ontbreken van een dergelijk onderzoek, een ernstig vermoeden bestaat dat het alcoholgehalte van de adem van de bestuurder hoger is dan 570 microgram alcohol per liter uitgeademde lucht, onderscheidenlijk het alcoholgehalte van het bloed van de bestuurder hoger blijkt te zijn dan 1,3 milligram alcohol per milliliter bloed;

b. artikel 8, indien bij een onderzoek als bedoeld in het derde of vierde lid van die bepaling blijkt of, bij het ontbreken van een dergelijk onderzoek, een ernstig vermoeden bestaat dat het alcoholgehalte van de adem van de bestuurder hoger is dan 350 microgram alcohol per liter uitgeademde lucht, onderscheidenlijk het alcoholgehalte van het bloed van de bestuurder hoger blijkt te zijn dan 0,8 milligram alcohol per milliliter bloed;

c. artikel 163, tweede, zesde, achtste of negende lid;

d. overschrijding van een krachtens deze wet vastgestelde maximumsnelheid met vijftig kilometer of meer, door een bestuurder van een motorrijtuig anders dan een bromfiets, in geval van staandehouding van de bestuurder;

e. overschrijding van een krachtens deze wet vastgestelde maximumsnelheid met dertig kilometer of meer door een bestuurder van een bromfiets, in geval van staandehouding van de bestuurder.

3. De in het eerste lid bedoelde vordering kan worden gedaan indien door de overtreding de veiligheid op de weg ernstig in gevaar is gebracht.

4. De ingevorderde bewijzen worden tegelijk met het proces-verbaal onverwijld opgezonden aan de officier van justitie. In de gevallen bedoeld in het tweede lid, onderdeel a, b, d, of e, of indien op grond van andere feiten of omstandigheden ernstig rekening moet worden gehouden met de mogelijkheid dat de bestuurder opnieuw een feit als bedoeld in het tweede of derde lid zal begaan, is de officier van justitie bevoegd de ingevorderde bewijzen onder zich te houden totdat de strafbeschikking onherroepelijk is geworden, de rechterlijke uitspraak in kracht van gewijsde is gegaan of, indien bij die strafbeschikking of uitspraak de bestuurder de bevoegdheid tot het besturen van motorrijtuigen onvoorwaardelijk is ontzegd, tot het tijdstip waarop de ontzegging is verstreken.

5. (…)

6. Indien de officier van justitie binnen tien dagen na de dag van invordering niet gebruik maakt van de in het vierde lid bedoelde bevoegdheid, geeft hij de ingevorderde bewijzen onverwijld terug aan de houder. Teruggave vindt eveneens plaats, indien ernstig rekening moet worden gehouden met de mogelijkheid dat aan de houder in geval van veroordeling door de rechter dan wel uitvaardiging van een strafbeschikking geen onvoorwaardelijke ontzegging van de bevoegdheid tot het besturen van motorrijtuigen zal worden opgelegd, dan wel geen onvoorwaardelijke ontzegging van langere duur dan de tijd gedurende welke de bewijzen zijn ingevorderd of ingehouden geweest. Teruggave vindt ten slotte plaats indien het onderzoek van de zaak op de terechtzitting niet binnen zes maanden na de dag van invordering is aangevangen, dan wel binnen die termijn geen strafbeschikking is uitgevaardigd. Het rijbewijs wordt niet aan betrokkene teruggegeven, indien het een rijbewijs betreft waarvan ingevolge een der artikelen 130, tweede lid, of 164 de overgifte is gevorderd, waarvan ingevolge de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften de inlevering is gevorderd of ten aanzien waarvan ingevolge een der artikelen 120, derde lid, 124, vierde lid, 131, tweede lid, onderdeel b, 132, vijfde lid, 132b, tweede lid, 134, vierde lid, of 180, derde lid, een verplichting tot inlevering bestaat. Het rijbewijs wordt in dat geval doorgeleid naar degene bij wie de houder dat rijbewijs had dienen in te leveren.

7. (…)

8. (…)

9. (…)

Art. 180

1. Voor wat betreft de bijkomende straf van ontzegging van de bevoegdheid tot het besturen van motorrijtuigen is artikel 557, tweede lid, van het Wetboek van Strafvordering op rechterlijke uitspraken niet van toepassing. Een strafbeschikking houdende deze bijkomende straf is in zoverre eerst voor tenuitvoerlegging vatbaar als geen verzet meer kan worden gedaan.

2. De rechterlijke uitspraak of strafbeschikking is voor wat betreft de bijkomende straf niet voor tenuitvoerlegging vatbaar, zolang de termijn waarvoor de veroordeelde bij een andere rechterlijke uitspraak of strafbeschikking de bevoegdheid tot het besturen van motorrijtuigen is ontzegd, nog niet is verstreken.

3. Indien de rechterlijke uitspraak of strafbeschikking voor wat betreft de bijkomende straf voor tenuitvoerlegging vatbaar is geworden, geschiedt de tenuitvoerlegging niet dan nadat aan de veroordeelde in persoon een schrijven is uitgereikt, volgens de artikelen 587 en 588 van het Wetboek van Strafvordering, waarin het tijdstip van ingang en de duur van de ontzegging, de verplichting tot inlevering van het rijbewijs uiterlijk op dat tijdstip, alsmede het gevolg van niet tijdige inlevering worden medegedeeld.

4. De houder van een rijbewijs is, tenzij het is ingevorderd en niet is teruggegeven, verplicht dat rijbewijs in te leveren op het parket van het openbaar ministerie vanwaar hij het schrijven, bedoeld in het derde lid, heeft ontvangen, uiterlijk op het tijdstip van ingang van de ontzegging.

5. Teruggave vindt plaats zodra de termijn van de ontzegging is verstreken. Geen teruggave vindt plaats ten aanzien van het rijbewijs of de rijbewijzen waarvan ingevolge een der artikelen 130, tweede lid, of 164 de overgifte is gevorderd, waarvan ingevolge de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften de inlevering is gevorderd, ten aanzien waarvan ingevolge een der artikelen 120, derde lid, 124, vierde lid, 131, tweede lid, onderdeel b, 132, vijfde lid, 132b, tweede lid, 134, vierde lid, of 180, derde lid, een verplichting tot inlevering bestaat. De officier van justitie geleidt in deze gevallen het rijbewijs of de rijbewijzen door naar degene bij wie de houder dat rijbewijs of die rijbewijzen had dienen in te leveren. Indien het rijbewijs op grond van artikel 123b ongeldig is dan wel indien een aantekening is geplaatst als bedoeld in dat artikel, geleidt de officier van justitie het rijbewijs of de rijbewijzen door naar de Dienst Wegverkeer.

6. De termijn van ontzegging van de bevoegdheid tot het besturen van motorrijtuigen wordt van rechtswege verlengd met het aantal dagen dat is verstreken tussen het tijdstip waarop het rijbewijs ingevolge het vierde lid had moeten worden ingeleverd en het tijdstip waarop nadien die inlevering heeft plaatsgevonden.

7. De termijn van de ontzegging wordt voorts verlengd met de tijd dat de veroordeelde gedurende de ontzegging rechtens zijn vrijheid is ontnomen.

8. Voor de toepassing van het derde, vierde, vijfde en zesde lid wordt onder rijbewijs mede verstaan een rijbewijs, afgegeven door het daartoe bevoegde gezag buiten Nederland, waarvan de houder in Nederland woonachtig is.

3.5. In de systematiek van de Wegenverkeerswet 1994 verwijst het begrip rijbewijs naar het Nederlandse rijbewijs. Dat blijkt uit de definitie van rijbewijs in art. 1 lid 1 onder l WVW 1994 waarin wordt verstaan onder: “rijbewijs: rijbewijs, bedoeld in artikel 107;”

Art. 107 WVW 1994, waarnaar wordt verwezen, ziet op het door de (bevoegde) Nederlandse autoriteiten uitgegeven rijbewijs. Voor de wetgevingstechniek binnen de WVW 1994 heeft dat als consequentie dat overal waar in de wet bepalingen zijn opgenomen met betrekking tot het “rijbewijs”, maar waarbij het nodig of wenselijk is dat deze ook een werking dienen te hebben voor buitenlandse en/of internationale rijbewijzen daarvoor een nadere, bijzondere wettelijke bepaling vereist is.3.Voor een bepaalde categorie van buitenlandse rijbewijzen geldt in het stelsel van de WVW 1994 bijzondere aandacht: dat is het rijbewijs, afgegeven door het daartoe bevoegde gezag in een andere Lid-Staat van de Europese Gemeenschappen of in een andere Staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte of Zwitserland, waarvan de houder in Nederland woonachtig is. Daarop is van toepassing de EU- Richtlijn 2006/126/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 betreffende het rijbewijs (de inmiddels Derde Rijbewijsrichtlijn). Uit de Richtlijn vloeit namelijk ten aanzien van het in een andere EU-lidstaat afgegeven rijbewijs een vergaande gelijkstelling met het Nederlandse nationale rijbewijs voort, indien de houder van dat EU- c.q. EER-rijbewijs die zijn gewone verblijfplaats naar Nederland heeft over gebracht. Op grond van art. 11 lid 2 Derde Rijbewijsrichtlijn kan de Lidstaat van het gewone verblijf van die EU-onderdaan op diens rijbewijs de nationale bepalingen omtrent beperking, schorsing, intrekking of nietigverklaring van het rijbewijs toepassen.

Welnu, zowel art. 164 als art. 180 WVW 1994 geven er door middel van uitbreidende bepalingen omtrent het rijbewijs blijk van dat de wetgever zich bewust is geweest van de (gewenste) reikwijdte van de in die artikelen opgenomen regelingen. Met behulp van de gehanteerde begripsmatige afgrenzingen kan de innerlijke samenhang tussen die bepalingen worden opgespoord. Het blijkt dan dat anders dan de Rechtbank meent op grond van de Wegenverkeerswet 1994 er geen aanleiding is om aan te nemen dat een buitenlands rijbewijs van een in het buitenland wonende bestuurder niet kan worden ingehouden.

3.6. Ten aanzien van de invordering – door de politie - en de in het verlengde daarvan gelegen inhouding door de officier van justitie van het rijbewijs hield het oorspronkelijk wetsvoorstel (Kamerstukken II, 22030, nr. 2) voor de nieuwe Wegenverkeerswet 1994 (die eerst nog als Wegenverkeerswet 1992 was bedoeld) al een uitbreiding in tot buitenlandse rijbewijzen, alsmede het inmiddels in onbruik geraakte internationale rijbewijs.

Art. 155 van dat wetsvoorstel komt overeen met het huidige art. 164 WVW 1994 en luidde destijds:

Artikel 155

1. Op de eerste vordering van de in artikel 151, onderdelen a en b, bedoelde personen is de bestuurder van een motorrijtuig, tegen wie door een van die personen proces-verbaal wordt opgemaakt ter zake van overtreding van een bij of krachtens deze wet vastgesteld voorschrift, verplicht tot overgifte van het hem afgegeven rijbewijs dan wel het hem door het daartoe bevoegde gezag in het buitenland afgegeven rijbewijs en, indien hem in het buitenland een internationaal rijbewijs is afgegeven, dat bewijs.

(…)

4. De ingevorderde bewijzen4.worden tegelijk met het proces-verbaal onverwijld opgezonden aan de betrokken ambtenaar van het openbaar ministerie. Indien bij het in het tweede lid, onderdeel a, bedoelde onderzoek is gebleken of, bij ontbreken van een dergelijk onderzoek, een ernstig vermoeden bestaat dat het alcoholgehalte van de adem van de bestuurder hoger was dan zevenhonderdvijfentachtig microgram alcohol per liter uitgeademde lucht, dan wel indien op grond van andere feiten of omstandigheden ernstig rekening moet worden gehouden met de mogelijkheid dat de bestuurder opnieuw een feit als bedoeld in het tweede of derde lid zal begaan, is de ambtenaar van het openbaar ministerie bevoegd de ingevorderde bewijzen onder zich te houden, totdat de rechterlijke uitspraak in kracht van gewijsde is gegaan of, indien bij die uitspraak de bestuurder de bevoegdheid tot het besturen van motorrijtuigen onvoorwaardelijk is ontzegd, tot het tijdstip waarop de ontzegging ingaat.

In de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II, 22030, nr. 3) is ten aanzien van de invordering van buitenlandse rijbewijzen het volgende opgenomen (p. 146):

“In het eerste lid is voorts de mogelijkheid geopend om ook buitenlandse rijbewijzen in te vorderen. In de praktijk kan hieraan behoefte bestaan, terwijl er mede in het licht van de toepasselijke verdragen en richtlijnen geen aanleiding is om buitenlandse rijbewijzen van de onderhavige regeling uit te sluiten. De mogelijkheid tot invordering van internationale rijbewijzen was reeds eerder voorzien. Er zal nog worden bezien of er behoefte bestaat aan een bijzondere regeling voor de teruggave van rijbewijzen aan bestuurders die inmiddels het land hebben verlaten. Voor het overige zal de algemene regeling, naar het lijkt, onverkort toepassing kunnen vinden op buitenlandse bestuurders.”

Het uitgangspunt van de wetgever dat de regeling van de invordering en inhouding van rijbewijzen ‘onverkort’ van toepassing kan zijn op buitenlandse rijbewijzen is tot nu toe gehandhaafd, gelet op de huidige redactie van art. 164 WVW 1994. Een bijzondere regeling voor buitenlandse rijbewijzen is tot dusver nog steeds niet getroffen. Ook in de tussentijdse wijziging van art. 164 WVW 1994, zoals die in 1995 werd voorgesteld (Kamerstukken II, 24112, nr. 2) en die uitmondde in de Wet van 24 juni 998 tot wijziging van de Wegenverkeerswet 1994 (verhoging van de maximumstraffen voor ernstige vormen van roekeloos rijgedrag en verbetering van de regelingen inzake de invordering en inhouding van rijbewijzen en inzake de bijkomende straf van ontzegging van de bevoegdheid tot het besturen van motorrijtuigen)5.werd de uitbreiding van de invorderingsbevoegdheid tot buitenlandse rijbewijzen gehandhaafd. In de totstandkomingsgeschiedenis van die wet werd naar aanleiding van vragen van de CDA-fractie in de Eerste Kamer daarbij nog stilgestaan. In de Memorie van Antwoord van de Minister van Justitie aan de Eerste Kamer (Kamerstukken I, 24112, nr. 239c) valt het volgende te lezen:

“De bepalingen in de Wegenverkeerswet 1994 betreffende de bevoegdheden tot het vorderen van de overgifte van rijbewijzen, het invorderen van rijbewijzen en het inhouden van rijbewijzen voorzien er expliciet in dat die bevoegdheden ook kunnen worden uitgeoefend ten aanzien van buiten Nederland afgegeven rijbewijzen. Voorts is de mogelijkheid tot het opleggen van een ontzegging van de rijbevoegdheid niet beperkt tot houders van Nederlandse rijbewijzen of buiten Nederland afgegeven rijbewijzen: ook aan bestuurders die in het geheel niet in het bezit zijn van een rijbewijs, kan een ontzegging van de rijbevoegdheid worden opgelegd.”

3.7. De opmerking van de Rechtbank dat “een voor de hand liggende conclusie [is] dat niet alleen de invordering maar ook de inhouding van een rijbewijs dat is afgegeven door een buitenlandse autoriteit is toegestaan. In die optiek zou het rijbewijs van klager dan terecht zijn ingevorderd en ingehouden”, lijkt mij dus geheel juist. Echter, de Rechtbank is daaraan vervolgens toch gaan twijfelen, gelet op een door haar veronderstelde samenhang met art. 180 WVW 1994. Daar raakt de Rechtbank naar ik meen het spoor bijster.

3.8. Art. 180 WVW 1994 regelt de tenuitvoerlegging van de ontzegging van de rijbevoegdheid of OBM – de bijkomende straf die de rechter ingevolge art. 179 WVW 1994 in een groot aantal gevallen van veroordeling wegens strafbare feiten uit de WVW 1994 kan opleggen en ingevolge art. 179a WVW 1994 ook nog ter zake van een aantal delicten uit het Wetboek van Strafrecht. Een belangrijk gegeven bij de ontzegging van de rijbevoegdheid dat men naar ik meen vanaf het begin af aan voor ogen moet houden is dat die bijkomende straf niet betrekking heeft op het (bezit van) het rijbewijs maar de algehele rijbevoegdheid betreft. Ook aan wie geen enkel rijbewijs heeft kan die straf worden opgelegd en voor zover de veroordeelde wel een rijbewijs heeft werkt de OBM niet alleen door ten aanzien van de categorie waarvoor dat rijbewijs is afgegeven. De ontzegging is generiek: zij betreft het besturen op de weg van alle motorrijtuigen.6.Omdat het bezit van enig rijbewijs niet relevant is kan ook de buitenlandse bestuurder een OBM worden opgelegd, zij het dat de werking daarvan beperkt is tot het Nederlandse grondgebied.

3.9. Met handhaving van het uitgangspunt dat de OBM niet gekoppeld is aan de rijbewijsplicht worden, als het ware in omgekeerde zin, in de Wegeverkeerswet 1994 wel consequenties verbonden voor het rijbewijs aan een onherroepelijke ontzegging van de rijbevoegdheid. Zo verliest, bijvoorbeeld, en niet onlogisch, het rijbewijs op grond van art. 123 lid 1 WVW 1994 onder c. zijn geldigheid gedurende de tijd dat aan de houder de bevoegdheid tot het besturen van motorrijtuigen is ontzegd. Die bepaling heeft, gelet op de definitie van het begrip rijbewijs, primair betrekking op het Nederlandse rijbewijs, maar beslaat gelet op het bepaalde in lid 2 ook het rijbewijs van kort gezegd de EU-onderdaan die zijn vaste verblijfplaats in Nederland heeft. Ingevolge de (Derde) Rijbewijsrichtlijn kan die nationale maatregel immers ook dat EU-rijbewijs treffen.

3.10. Ook in de regeling van de tenuitvoerlegging van de OBM speelt het rijbewijs een rol. Dat valt allemaal te lezen in art. 180 WVW 1994. Aan de regeling van de tenuitvoerlegging van de OBM is in de loop der tijd flink ‘geknutseld’, met name op het punt van de ingangsdatum van de OBM.7.Art. 180 in de huidige vorm is daarvan het resultaat. Van de ingangsdatum van de ontzegging moet schriftelijk kennis worden gegeven aan de veroordeelde en daarna kan de tenuitvoerlegging geschieden (lid 3). Ten aanzien van het rijbewijs (als de betrokkene daarover beschikt) komt de regeling er kort gezegd op neer dat, in de gevallen waarin het rijbewijs niet reeds op grond van de bevoegdheid tot invordering en inhouding in het bezit is van justitie, dit rijbewijs moet worden ingeleverd, uiterlijk op het tijdstip van de ingang van de ontzegging (lid 4). Blijft de rijbewijshouder op dit punt in gebreke dan heeft hij daar zelf flink last van: de termijn van de ontzegging wordt verlengd met de tijd die is verstreken tot het moment waarop het rijbewijs wel is ingeleverd. In de logica van de Wegenverkeerswet geldt een en ander voor het Nederlandse rijbewijs, maar In lid 8 van art. 180 WVW 1994 is, in uitbreidende zin, geregeld dat dit samenstel van regels eveneens geldt voor het rijbewijs, afgegeven door een andere EU-lidstaat waarvan de houder in Nederland woonachtig is. In de kern genomen stamt deze regeling, met de aan de tenuitvoerlegging van de OBM gekoppelde inleverplicht van het rijbewijs, waaronder het buitenlandse EU-rijbewijs van de in Nederland woonachtige EU-onderdaan, al uit de oorspronkelijke WVW 1994, zij het dat de uitbreidende bepaling tot de genoemde specifieke EU-rijbewijzen bij de Tweede Nota van Wijziging aan het desbetreffende artikel – toen: art. 170 – is toegevoegd. Het artikellid – toen: lid 7 - is in die Tweede Nota van Wijziging (Kamerstukken II, 22030, nr. 12) als volgt toegelicht:

(…)

Onderdeel B strekt ertoe de in artikel 170 vervatte regeling inzake de tenuitvoerlegging van de bijkomende straf van ontzegging van de rijbevoegdheid ook van toepassing te doen zijn wanneer het gaat om een door een andere Lid-Staat van de Europese Gemeenschappen of door een andere staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte afgegeven rijbewijs, waarvan de houder zich heeft gevestigd in Nederland.”

Een meer inhoudelijke toelichting heb ik in de wetsgeschiedenis niet aangetroffen, maar in de systematiek van de WVW 1994 valt de toevoeging van dit (destijds) zevende lid goed te begrijpen. Uit de voorganger van de Derde Rijbewijsrichtlijn, te weten de Richtlijn 91/439/EEG van de Raad van 29 juli 1991 betreffende het rijbewijs (dus: de Tweede Rijbewijsrichtlijn) vloeide de gelijkstelling van het rijbewijs van de EU-onderdaan die in Nederland woonachtig was reeds voort.8.

De Rechtbank trekt uit art. 180 lid 8 WVW 1994 de terechte conclusie dat de houder van een andersoortig buitenlands rijbewijs – dus van een niet in Nederland woonachtige onderdaan van een EU-lidstaat - niet de verplichting rust zijn rijbewijs in te leveren, zodra de tegen hem uitgesproken ontzegging van de rijbevoegdheid onherroepelijk is geworden. Maar anders dan de Rechtbank lijkt te suggereren past dat zoals ik het zie geheel in het (gesloten) systeem van de WVW 1994 op het punt van de rijbewijzen. De in art. 180 beschreven inleverplicht heeft rechtsreeks verband met de door de ontzegging van de rijbevoegdheid ontstane ongeldigheid van het rijbewijs. Het ligt dan in de rede dat het aldus ongeldig geworden rijbewijs, voor zover dat nog in het bezit is van degene aan wie dat rijbewijs is afgegeven en niet al inmiddels is ingevorderd en nog steeds wordt ingehouden, door de houder van het rijbewijs moet worden ingeleverd. Echter, die ongeldigheid betreft alleen het Nederlandse rijbewijs alsmede het daarmee gelijk te stellen rijbewijs van de EU-onderdaan die in Nederland woonachtig is. De bepalingen die betrekking hebben op de koppeling van de inleverplicht aan de tenuitvoerlegging zijn dus niet van toepassing op buitenlandse rijbewijzen, over welker geldigheid de Nederlandse wetgever geen zeggenschap heeft. De OBM wordt dus ‘gewoon’ tenuitvoergelegd, zonder dat daaraan een inleverplicht van het rijbewijs aan is verbonden. Die situatie is overigens niet anders dan in de gevallen waarin een Nederlands rijbewijs al in de voorfase is ingehouden. De inleverplicht van het Nederlandse rijbewijs ontstaat blijkens art. 180 lid 4 WVW 1994 immers ook slechts in de gevallen waarin het rijbewijs niet ingevolge art. 164 WVW 1994 is ingevorderd en niet is teruggegeven. Art. 180 lid 8 schept op dat punt in het geheel niet een bijzondere situatie voor het ingevorderde ‘buitenlandse’ rijbewijs. Met de steller van het middel ben ik dus van mening dat de Rechtbank een rechtens onjuist uitgangspunt heeft gekozen door te stellen dat uit art. 180 lid 8 WVW 1994 voortvloeit dat een ingehouden buitenlands rijbewijs aan een in het buitenland wonende veroordeelde moet worden teruggegeven, zodra de ontzegging van de rijbevoegdheid onherroepelijk is geworden.

De vraag naar de al dan niet teruggave van een ingevorderd en niet teruggegeven rijbewijs moet dus in het door de wetgever van de WVW 1994 ontworpen stelsel geheel en al worden beantwoord aan de hand van art. 164 WVW 1994; de bepaling die betrekking heeft op de invorderingsbevoegdheid. Die regeling geldt, zoals blijkt uit lid 1 van dat artikel, ook voor de houder van een buitenlands rijbewijs, ongeacht de oorsprong van dat rijbewijs – al of niet in een andere EU-lidstaat afgegeven en ten aanzien van elke houder van dat buitenlandse rijbewijs, dus al of niet in Nederland woonachtig. Dat betekent dat de officier van justitie het rijbewijs onder zich mag houden, totdat, in het uiterste geval, het tijdstip waarop de inmiddels opgelegde onherroepelijke ontzegging van de rijbevoegdheid is verstreken (art. 180 lid 4 WVW 1994). Van enig verschil in behandeling van Nederlandse of buitenlandse bestuurders, waar de Rechtbank van uitgaat, is dus geen sprake, zo valt daaraan toe te voegen.9.

De Rechtbank heeft naar mijn mening blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting omtrent de verhouding tussen art. 180 lid 8 en art. 164 WVW1994.

Het middel is gegrond.

4. Deze conclusie strekt tot vernietiging van de bestreden beschikking en tot zodanige beslissing met betrekking tot verwijzen of terugwijzen als de Hoge Raad gepast zal voorkomen.

De Procureur-Generaal

bij de Hoge Raad der Nederlanden