CBb, 07-01-2011, nr. AWB 08/901

Appellanten hebben bij brief van 18 november 2008, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 8 oktober 2008.

Bij dit besluit heeft verweerder de bezwaren van appellanten van 14 juli 2008 tegen het besluit van 4 juli 2008 niet-ontvankelijk verklaard.

Bij brief van 23 december 2008 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.

Op 19 oktober 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen zijn verschenen.

In de Richtlijn 64/432/EEG van de Raad van 26 juni 1964 inzake veterinairrechtelijke vraagstukken op het gebied van het intracommunautaire handelsverkeer in runderen en varkens (Pb 1964, 121, blz. 1977, nadien gewijzigd, hierna: Richtlijn), is, ten tijde en voor zover hier van belang, het volgende bepaald:

De Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten en tot wijziging van de Richtlijnen 64/432/EEG en 93/119/EG en van Verordening (EG) nr. 1255/97 (Pb 2005, L 3, blz. 1, hierna: Verordening) bepaalt, voor zover hier van belang:

De Regeling dierenvervoer 2007 bepaalt, voor zover hier van belang:

De Beleidsregels dierenwelzijn (Stcrt. 2001, 243, nadien gewijzigd, hierna: Beleidsregels) bepaalden, ten tijde en voor zover hier van belang:

Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.

Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellanten tegen het besluit van 4 juli 2008 niet-ontvankelijk verklaard. Daartoe heeft hij het volgende overwogen. Een waarschuwing overeenkomstig de Beleidsregels dierenwelzijn is geen besluit in de zin van artikel 1:3 Awb, zodat bezwaren tegen dergelijke waarschuwingen niet-ontvankelijk moeten worden verklaard. Verder merkt verweerder op dat de mededeling dat bij constatering van een nieuwe overtreding de vervoersvergunning onmiddellijk wordt geschorst een informatieve mededeling is over de gevolgen die verweerder kan hechten aan toekomstig handelen door appellanten. Volgens verweerder is deze mededeling geen besluit in de zin van artikel 1:3 Awb, zodat bezwaren tegen een dergelijke mededeling niet-ontvankelijk dienen te worden verklaard. Voorts is appellanten medegedeeld dat gedurende drie maanden na 4 juli 2008 de door appellanten te exporteren dieren aan de klep worden gekeurd.

Ondanks het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter van het College van 28 augustus 2008 blijft verweerder van mening dat de overgang van stalkeuring naar klepkeuring geen besluit is in de zin van artikel 1:3 Awb. De overgang van keuring in de stal naar keuring aan de klep betreft een feitelijke handeling die niet als besluit kan worden aangemerkt. Daarom is verweerder van mening dat ook dit bezwaar niet-ontvankelijk dient te worden verklaard.

Ter zitting heeft verweerder heeft aangevoerd dat de besluitvorming van verweerder is gebaseerd op de Richtlijn die slechts een minimumnorm geeft en ruimte laat voor een strenger keuringsregime. De besluitvorming dient niet beschouwd te worden als toepassing van de in artikel 26, vierde lid, aanhef en onder b, van de Verordening opgenomen bepaling.

Appellanten betogen, samengevat weergegeven, dat verweerder ten onrechte de bezwaren van appellanten niet ontvankelijk heeft verklaard. Appellanten verwijzen daarbij naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van het College van 28 augustus 2008, waarin de voorzieningenrechter als voorlopig oordeel heeft uitgesproken dat de beslissing van 4 juli 2008 een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb is. Daarnaast verwijzen appellanten naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 12 april 2006 (JB 2006/151, < www.rechtspraak.nl>, LJN AW1297), waarin is bepaald dat schriftelijke beslissingen van een bestuursorgaan worden geacht op publiekrechtelijk rechtsgevolg te zijn gericht indien het bestuursorgaan, hoewel niet bevoegd het rechtsgevolg tot stand te brengen, dit wel heeft beoogd in het kader van de uitoefening van een gepretendeerde publiekrechtelijke bevoegdheid. Appellanten stellen dat verweerder er vanuit is gegaan dat hij de bevoegdheid zou hebben om een stalkeuring onder voorwaarde toe te staan.

Appellanten verzoeken het beroep gegrond te verklaren, het besluit te vernietigen, te bepalen dat verweerder met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op de bezwaren dient te beslissen en verweerder te veroordelen in de proceskosten.

Aan de orde is de vraag of de mededeling in de brief van 4 juli 2008, dat gedurende een periode van drie maanden ten aanzien van appellanten het regime van klepkeuringen van toepassing is, een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb. Het College beantwoordt die vraag bevestigend en overweegt daartoe het volgende.

In artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, tweede gedachtestreepje, van de Richtlijn is de minimumnorm gegeven voor de keuring van onder meer varkens die van het grondgebied van de ene lidstaat naar dat van een andere lidstaat worden vervoerd. Ingevolge deze bepaling geldt dat de dieren ten hoogste 24 uur vóór het vertrek door een officiële dierenarts onderzocht moeten zijn. Het College stelt vast dat dit regime in de praktijk wordt aangeduid als de stalkeuring.

In artikel 26, vierde lid, van de Verordening is een aantal specifieke maatregelen genoemd die verweerder, als de in Nederland aangewezen bevoegde autoriteit, kan nemen indien hij vaststelt dat een vervoerder de bepalingen van de Verordening heeft overtreden. Het onder b van dit artikellid bepaalde vormt de bevoegdheidsgrondslag voor de bevoegde autoriteit om de betrokken vervoerder te onderwerpen aan aanvullende controles van de te verzenden dieren, in het bijzonder controles die de aanwezigheid van een dierenarts bij het laden van de dieren vereisen. Deze wijze van keuring wordt ook wel de klepkeuring genoemd.

Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat de klepkeuring — in vergelijking met de stalkeuring — wordt ervaren als een zwaarder keuringsregime vanwege de hogere kosten, de langere duur van de keuring en de geringere flexibiliteit voor de vervoerder. De stalkeuring kan immers al 24 uur voorafgaand aan het transport plaatsvinden.

Naar het oordeel van het College heeft verweerder bij diens brief aan appellanten van 4 juli 2008 ook voor zover daarbij aan Avarko is medegedeeld dat gedurende een periode van drie maanden na verzending van de brief op de exportaanvragen van appellanten het regime van zogenoemde klepkeuringen van toepassing is, gebruik gemaakt van een bevoegdheid die hem krachtens publiekrecht is toegekend. Met het opleggen van de maatregel van klepkeuring is het rechtsgevolg in het leven geroepen dat appellanten niet langer gerechtigd zijn de aan het transport voorafgaande verplichte keuring te laten plaatsvinden conform de in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, van de Richtlijn opgenomen minimumnorm (stalkeuring), maar dienen te laten plaatsvinden op de wijze zoals bepaald is in artikel 26, vierde lid, aanhef en onder b, van de Verordening. Gelet hierop houdt de beslissing van 4 juli 2008, ook wat betreft het opleggen van de maatregel van klepkeuring, een publiekrechtelijke rechtshandeling in. Daarmee is die beslissing een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb.

Dat de verplichte keuring voorafgaand aan het transport op zich zelf te beschouwen is als feitelijk handelen, zoals het College eerder heeft geoordeeld in zijn uitspraken van 6 juli 2000 (AWB 00/537), 1 december 2006 (AWB 06/863) en 15 april 2008 (AWB 08/188, < www.rechtspraak.nl>, LJN BD0629), doet aan het voorgaande niet af.

Voor de stelling ter zitting van verweerder dat de besluitvorming van verweerder is gebaseerd op de Richtlijn die slechts een minimumnorm geeft en ruimte laat voor een strenger keuringsregime en niet beschouwd dient te worden als toepassing van de in artikel 26 vierde lid, aanhef en onder b, van de Verordening opgenomen bepaling, kan — wat daar ook van zij — geen steun worden gevonden in het bestreden besluit, nu verweerder de verplichting tot klepkeuring heeft opgelegd naar aanleiding van overtredingen van artikel 6, derde lid, van de Verordening, in samenhang gelezen met bijlage I, hoofdstuk I, onder punt 1 en punt 2, onder a en b, van de Verordening.

Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit moet worden vernietigd. Verweerder zal opnieuw, dit maal inhoudelijk, op het bezwaar moeten beslissen.

Het College acht termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb. Op voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden de kosten van beroepsmatig verleende bijstand vastgesteld op € 644,-, op basis van 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, tegen een waarde van € 322,- per punt, voor een zaak van gemiddeld gewicht.

Het College:

Aldus gewezen door mr. E.R. Eggeraat, mr. M. van Duuren, en mr. E.M.H. Loozen, in tegenwoordigheid van mr. F.E. Mulder als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 7 januari 2011.

w.g. E.R. Eggeraat

w.g. F.E. Mulder