ABRvS, 28-08-2024, nr. 202203480/1/A2

Documentgegevens:

ECLI:NL:RVS:2024:3424

Instantie: Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Datum: 28-08-2024
Zaaknummer: 202203480/1/A2
Vakgebied(en): Bestuursrecht algemeen (V)
Brondocumenten en formele relaties: ECLI:NL:RVS:2024:3424, Uitspraak, Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 28‑08‑2024; (Hoger beroep)
Vindplaatsen: NJB 2024/1899
BR 2024/66 met annotatie van B.H.S. Geurts

Uitspraak 28‑08‑2024

Inhoudsindicatie

Bij besluit van 19 mei 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan [wederpartij] een vergunning verleend voor het omzetten van de zelfstandige woonruimte aan de [locatie] te Den Haag in onzelfstandige woonruimte voor 14 personen. Deze uitspraak ziet op de vergunningplicht voor omzetting die is opgenomen in de Huisvestingsverordening Den Haag 2019 en de Huisvestingsverordening Den Haag 2023. Het gaat om de situatie waarbij het college in eerste instantie de gevraagde omzettingsvergunning - een vergunning om zelfstandige woonruimte om te zetten in onzelfstandige woonruimte - heeft verleend aan de aanvrager. Omwonenden hebben daartegen bezwaar gemaakt. Het college heeft, na heroverweging in het kader van de bezwaarprocedure, de verleende vergunning herroepen en de aanvraag afgewezen op basis van een gewijzigd inzicht, neergelegd in regelgeving. Dit heeft geleid tot verschillende procedures over de vergunningplicht, waarbij vergelijkbare rechtsvragen spelen. In deze uitspraak geeft de Afdeling voor deze procedures een algemeen beoordelingskader.

202203480/1/A2.

Datum uitspraak: 28 augustus 2024

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

het college van burgemeester en wethouders van Den Haag (hierna: het college),

appellant,

tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 26 april 2022 in zaak nr. 21/193 in het geding tussen:

[wederpartij]

het college.

Procesverloop

Bij besluit van 19 mei 2020 heeft het college aan [wederpartij] een vergunning verleend voor het omzetten van de zelfstandige woonruimte aan de [locatie] te Den Haag in onzelfstandige woonruimte voor 14 personen (hierna: de omzettingsvergunning).

Bij besluit van 16 december 2020 heeft het college de door [23 belanghebbenden] daartegen gemaakte bezwaren gegrond verklaard, de omzettingsvergunning ingetrokken en alsnog geweigerd om een omzettingsvergunning te verlenen.

Bij uitspraak van 26 april 2022 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 16 december 2020 vernietigd, en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen.

Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.

[wederpartij] en [belanghebbende A] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

Het college en [wederpartij] hebben nadere stukken ingediend.

Het college heeft de Afdeling verzocht om toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) ten aanzien van één stuk.

Bij beslissing van 5 juli 2024 heeft de geheimhoudingskamer van de Afdeling het verzoek toegewezen.

Bij besluit van 14 augustus 2023 heeft het college opnieuw geweigerd om een omzettingsvergunning te verlenen.

[wederpartij] heeft gronden ingediend tegen het besluit van 14 augustus 2023.

[belanghebbende B] en [belanghebbende C] hebben een zienswijze naar voren gebracht tegen het besluit van 24 oktober 2023.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 19 juli 2024, waar het college, vertegenwoordigd door mr. J.C. Tomson, bijgestaan door mr. M.E. Velzen-de Boer en mr. M. Rus-van der Velde, advocaten te Utrecht, en [wederpartij], bijgestaan door mr. N.J.M. Beelaerts van Blokland, advocaat te Den Haag, zijn verschenen.

Overwegingen

Waar gaat deze zaak over?

1. Deze uitspraak ziet op de vergunningplicht voor omzetting die is opgenomen in de Huisvestingsverordening Den Haag 2019 (hierna: Hv 2019) en de Huisvestingsverordening Den Haag 2023 (hierna: Hv 2023). Het gaat om de situatie waarbij het college in eerste instantie de gevraagde omzettingsvergunning - een vergunning om zelfstandige woonruimte om te zetten in onzelfstandige woonruimte - heeft verleend aan de aanvrager. Omwonenden hebben daartegen bezwaar gemaakt. Het college heeft, na heroverweging in het kader van de bezwaarprocedure, de verleende vergunning herroepen en de aanvraag afgewezen op basis van een gewijzigd inzicht, neergelegd in regelgeving. Dit heeft geleid tot verschillende procedures over de vergunningplicht, waarbij vergelijkbare rechtsvragen spelen. Vier van deze procedures, met de zaaknummers 202203480, 202203385, 202203387 en 202300687, zijn gelijktijdig behandeld op een zitting van de Afdeling op 19 juli 2024. In deze uitspraak geeft de Afdeling voor deze procedures een algemeen beoordelingskader.

Welke vergunningplicht is er voor omzetting in de verordening opgenomen?

2. De Hv 2019 en de Hv 2023 kennen een vergunningplicht voor omzetting. De Huisvestingsverordening 2019 is verschillende keren gewijzigd. De eerste versie van de Huisvestigingsverordening 2019 was van kracht van 1 juli 2019 tot en met 1 april 2020 (hierna: Hv 2019, versie 1), de tweede versie van 2 april 2020 tot en met 23 december 2020 (hierna: Hv 2019, versie 2), de derde versie van 24 december 2020 tot en met 31 mei 2021 (hierna: Hv 2019, versie 3), de vierde versie van 1 juni 2021 tot en met 28 februari 2022 (hierna: Hv 2019, versie 4), en de vijfde versie van 1 maart 2022 tot en met 30 juni 2023 (hierna: Hv 2019, versie 5). Vanaf 1 juli 2023 geldt de Huisvestingsverordening 2023 (hierna: Hv 2023).

In de eerste drie versies van de Hv 2019 is in artikel 5:1, eerste lid, en artikel 5:2, aanhef en onder b, een vergunningplicht opgenomen voor het omzetten van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte voor vier of meer personen, voor alle zelfstandige woonruimte behorend tot een gebouw gelegen in alle wijken van Den Haag. In de vierde en vijfde versie van de Hv 2019, en in de Hv 2023, is in artikel 5:1, eerste lid, en artikel 5:2, aanhef en onder b, een vergunningplicht opgenomen voor het omzetten van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte voor drie of meer personen, voor alle zelfstandige woonruimte behorend tot een gebouw gelegen in alle wijken van Den Haag.

3. Het juridisch kader is nader opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

Wat heeft de rechtbank geoordeeld?

4. De rechtbank heeft geoordeeld dat de gemeenteraad voldoende heeft aangetoond dat er in de gemeente Den Haag zodanige schaarste bestaat aan zelfstandige koopwoningen in het goedkope en middensegment dat de vergunningplicht voor deze segmenten een noodzakelijk en geschikt middel is om de onevenwichtige en onevenredige effecten van deze schaarste te bestrijden. De rechtbank is van oordeel dat de gemeenteraad daarentegen niet heeft aangetoond dat het noodzakelijk is om in te grijpen in het hogere segment koopwoningen. De rechtbank heeft geoordeeld dat de bepalingen van artikel 5.1, eerste lid, en artikel 5:2, aanhef, en onder b van de Hv 2019 - waaruit de vergunningplicht voor omzetting volgt - daarom voor zover sprake is van woningen in het hogere segment, buiten toepassing moeten blijven wegens strijd met het beginsel van zorgvuldige besluitvorming als bedoeld in artikel 3:2 van de Awb en het motiveringsbeginsel als bedoeld in artikel 3:46 Awb. Om te bepalen welke woningen in de categorie hoger segment vallen, dient het college aan te sluiten bij het prijspeil van 2020. Tot woningen in het hogere prijssegment behoren op basis van de Woonagenda 2020-2023 woningen waarvan de waarde hoger ligt dan € 310.000,00. Daarbij dient te worden uitgegaan van de WOZ-waarde van de betreffende woning in 2020.

De rechtbank heeft verder geoordeeld dat de gewijzigde Beleidsregel van 23 juni 2020 niet deugdelijk is onderbouwd. Uit de rapporten van RIGO Research en Advies B.V. (RIGO) volgt geen zodanig duidelijk oorzakelijk verband tussen kamerbewoning en leefbaarheid dat een categorale weigering van omzettingsvergunningen voor de gehele stad gerechtvaardigd is. Het college is met de gewijzigde Beleidsregel de grenzen van een redelijke beleidsbepaling te buiten gegaan. Voor zover de vergunningplicht geldt, dient de gewijzigde Beleidsregel buiten toepassing te blijven. Omdat in het besluit op bezwaar is volstaan met een verwijzing naar de gewijzigde Beleidsregel, moet het besluit worden vernietigd wegens een motiveringsgebrek. Voor zover het college heeft beoogd te stellen dat de vergunning ook op grond van de Beleidsregel van 24 maart 2020 zou moeten worden geweigerd, is deze stelling niet onderbouwd, aldus de rechtbank.

De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, het besluit op bezwaar vernietigd, en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak. De rechtbank heeft daarbij overwogen dat het college bij de hernieuwde beoordeling eerst dient vast te stellen of voor de woning een vergunningplicht geldt en, dat het college, indien dit het geval is de individuele bezwaren van omwonenden dient te beoordelen en de toepasselijkheid en de toepassing van het inmiddels gewijzigde beleid nadrukkelijk zal moeten bezien.

Wat hebben het college en de vergunningaanvragers aangevoerd in hoger beroep?

5. Namens het college is, samengevat, betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de gemeenteraad de noodzaak om in te grijpen in de categorie zelfstandige koopwoningen in het hogere segment onvoldoende heeft onderbouwd, dat de rechtbank een onjuiste maatstaf heeft gehanteerd om te bepalen welke woningen tot het hogere segment van de woningmarkt behoren en ten onrechte heeft overwogen dat gelet op de Huisvestingswet 2014 (hierna: Hvw) niet is aangetoond dat voor het hogere segment een vergunningplicht noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onevenredige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte.

Namens de vergunningaanvragers is, samengevat, betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de gemeenteraad de noodzaak om in te grijpen met een vergunningplicht in de categorie zelfstandige koopwoningen in het goedkope en middensegment voldoende heeft onderbouwd, dat de onderbouwing van de vergunningplicht niet voldoet aan de eisen die in de regelgeving en rechtspraak daaraan worden gesteld, dat een nadere onderbouwing van de gemeente in een notitie van 29 augustus 2022 niet kan worden meegenomen, dat de rechtbank een onjuiste maatstaf heeft gehanteerd om te bepalen welke woningen tot het hogere segment van de woningmarkt behoren, en dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het in strijd is met het rechtzekerheidsbeginsel om de vergunning op basis van regelgeving of beleid dat tijdens de bezwaarfase is gewijzigd in te trekken.

Waarom moet de vergunningplicht worden onderbouwd?

6. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 21 van de Hvw dat met de vergunningplicht voor het samenvoegen, onttrekken en omzetten van woonruimte wordt voorkomen dat de schaarste op de woningmarkt door verandering in de woonruimtevoorraad zal toenemen. De gemeenteraad kan op grond van artikel 2 en artikel 21 van de Hvw, zoals deze ten tijde van de besluitvorming van toepassing was, een vergunningplicht voor het omzetten van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte opnemen in de huisvestingsverordening, indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte.

De rechtbank heeft in dit verband ten onrechte overwogen dat de gemeenteraad pas van de bevoegdheid tot het instellen van een vergunningplicht voor onttrekking, omzetting of woningvorming gebruik mag maken als dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onevenredige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte. Artikel 2, eerste lid, van de Hw, is per 1 juli 2019 op dit punt gewijzigd, waarbij het begrip ‘goedkope’ uit dit artikel is geschrapt (zie de uitspraak van 23 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1336).

7. Een rechter kan een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is - hier: de vergunningplicht voor omzetting zoals die is opgenomen in de Hv 2019 en de Hv 2023 - in een zaak over een besluit dat op dat voorschrift gebaseerd is, toetsen op rechtmatigheid. Dit heet een zogenoemde exceptieve toetsing. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt ook de bevoegdheid toe te beoordelen of dat algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het besluit waarover de zaak gaat. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze zoals de Afdeling die heeft uiteengezet in haar uitspraak van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452. Zoals in die uitspraak is overwogen, kan de enkele strijd met formele beginselen als het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 van de Awb) en het motiveringsbeginsel (artikel 3:46 van de Awb) niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Als de bestuursrechter als gevolg van een onzorgvuldige voorbereiding of gebrekkige motivering van het voorschrift niet kan beoordelen of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of het evenredigheidsbeginsel, kan hij het voorschrift wel buiten toepassing laten en een daarop gebaseerd besluit vernietigen.

8. Gelet op de door partijen aangevoerde beroepsgronden wordt door de Afdeling, in het kader van exceptieve toetsing, daarom eerst bekeken of de vergunningplicht zoals die is opgenomen in de Hv 2019 en Hv 2023 op dit punt in strijd is met de Hvw, omdat die noodzaak onvoldoende is onderbouwd. Zoals hiervoor is overwogen, mag de gemeenteraad gelet op artikel 2 en 21 van de Hvw pas gebruik maken van de bevoegdheid tot het instellen van een vergunningplicht, indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte. Deze noodzaak dient dus te worden onderbouwd. (zie bijvoorbeeld ook de uitspraak van 29 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1157). Gemeenten kunnen in hun huisvestingsverordening een deel van de woonruimtevoorraad afbakenen en onder de vergunningplicht brengen. Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld, is niet uitgesloten dat de gemeenteraad de woonruimtevoorraad op het hele grondgebied van de gemeente aanwijst. Schaarste moet daarbij zorgvuldig worden vastgesteld. Er moet in ieder geval onderscheid gemaakt worden in woningtypes en prijssegmenten. Dit kan aanleiding geven tot vaststelling van schaarste op wijkniveau. Als voldoende onderbouwd is dat in de hele gemeente sprake is van schaarste aan bepaalde types en segmenten woningen, hoeft dit niet nader te worden onderbouwd op wijkniveau (zie de uitspraak van 8 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:484).

Hoe zien de segmenten eruit?

9. Waar de grenzen van verschillende prijssegmenten liggen, kan per gemeente verschillen. Het is daarom aan de gemeenteraad om de segmenten af te bakenen. De gemeenteraad heeft in de Hv 2019 niet gespecificeerd waar de grens van het goedkope, midden en dure segment ligt. De rechtbank heeft daarom terecht de grenzen afgeleid uit de Woonagenda (vergelijk de uitspraak van 23 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1336). De Afdeling volgt het college voor zover het betoogt dat voor de vraag of van de bedragen uit de Woonagenda 2019-2023 of de Woonagenda 2020-2023 moet worden uitgegaan, de datum van de beslissing op bezwaar leidend is. De Afdeling volgt ook het standpunt van het college dat de bedragen uit de Woonagenda jaarlijks volgens de consumentenprijsindex mogen worden geïndexeerd, nu dit in de Woonagenda is opgenomen. Het college heeft op de zitting bij de Afdeling genoegzaam toegelicht dat voor de grenzen van de segmenten van de WOZ-waarde, en niet van de koopprijs van een woning moet worden uitgegaan. Voor de WOZ-waarde van de woning dient daarbij van de meest recente WOZ-waarde ten tijde van de beslissing op bezwaar te worden uitgegaan.

In figuur 2 op bladzijde 9 van de Woonagenda 2020-2023 is opgenomen dat het goedkope segment per 1 januari 2020 bestond uit woningen met een WOZ-waarde van minder dan € 199.000,00, het middensegment uit woningen met een WOZ-waarde tussen de € 199.000,00 en € 310.000,00 en het hoge segment uit woningen met een WOZ-waarde boven de € 310.000,00.

Kan de notitie ‘Schaarste aan woonruimte in Den Haag’ van 29 augustus 2022 worden meegenomen?

10. De rechtbank heeft bij haar oordeel over de onderbouwing van de noodzaak van de vergunningplicht verwezen naar de algemene toelichting op de Huisvestingsverordening, in samenhang met de Woonagenda 2019-2023.

11. Het college heeft in hoger beroep een notitie overgelegd van 29 augustus 2022, met de titel ‘Schaarste aan woonruimte in Den Haag. Een onderbouwing van de onevenredige en onevenwichtige effecten van schaarste in Den Haag en de noodzaak en geschiktheid van een vergunningplicht voor de bestaande woningvoorraad’ (hierna ook: de notitie). De onderbouwing in deze notitie heeft betrekking op de periode van circa 2015 tot en met 2022.

12. Het betoog van de vergunningaanvragers dat de notitie niet kan worden meegenomen, slaagt niet. Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 24 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3753), is het in beginsel niet uitgesloten dat het college in een procedure over een besluit dat met toepassing van de Huisvestingsverordening is genomen en waarin een algemeen verbindend voorschrift uit die verordening exceptief moet worden getoetst, alsnog onderbouwt waarom de toegepaste bepaling rechtmatig is en in dat geval toegepast mocht worden. Het moet dan gaan om een motivering die in lijn is met dat voorschrift en die het standpunt van de gemeenteraad weergeeft. De Huisvestingsverordening is vastgesteld op 13 juni 2019. In de algemene toelichting staat dat de gemeenteraad van Den Haag de verordening noodzakelijk en geschikt acht om onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimten te bestrijden. De notitie die door het college in hoger beroep als zelfstandig stuk is overlegd, is met de technische actualisering woonbeleid gemeente Den Haag, zoals aangenomen door de gemeenteraad op 6 oktober 2022, als bijlage 1 van deel III gevoegd bij de Woonvisie Den Haag 2022. Naar het oordeel van de Afdeling is de motivering van het college in de notitie daarmee in lijn met het standpunt van de gemeenteraad en mag de notitie daarom worden meegenomen als onderbouwing van de in de Hv 2019 opgenomen vergunningplicht.

13. De Afdeling volgt het betoog van de vergunningaanvragers niet dat aan de notitie voorbij moet worden gegaan omdat de notitie geen onafhankelijk onderzoek betreft. Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld, hoeft het onderzoek naar de woonruimtevoorraad niet door een externe partij verricht te worden (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2646). Wel dient de gemeenteraad de vergunningplicht aan de hand van objectieve gegevens te onderbouwen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 14 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3753). Aan dat vereiste is voldaan, nu voor de onderbouwing in de notitie gebruik is gemaakt van meerdere openbare, cijfermatige onderzoeken van onafhankelijke instanties, waarbij in de notitie een op de gemeente Den Haag toegesneden analyse is gemaakt.

14. De Afdeling volgt het betoog van de vergunningaanvragers ook niet dat aan de notitie geen betekenis toekomt omdat de wethouder met de portefeuille wonen zich in het verleden op het standpunt heeft gesteld dat de benodigde onderbouwing en onderzoek ontbrak om maatregelen met betrekking tot omzetting te nemen. De vergunningaanvragers verwijzen daarbij naar de notulen van de gemeenteraad van 20 mei 2021 (RIS039273), en de brieven van 2 juni 2020 (RIS305322), 16 maart 2021 (RIS308173), en 11 mei 2021 (RIS308718). De Afdeling is van oordeel dat daaraan geen doorslaggevende betekenis toekomt, omdat het bundelen van verschillende onderzoeken kan leiden tot voortschrijdend inzicht en de uitlatingen zijn gedaan in de context van een politiek debat, waarbij de gemeenteraad verdergaande regulering wel noodzakelijk achtte. Zo blijkt uit de brief van 16 juni 2020 (RIS305322) dat het college de tijdelijke bevriezing van vergunningverlening voor woningonttrekking in de gehele stad weliswaar ontraadde, maar desondanks bereid was om uitvoering te geven aan de motie ‘Tijdelijke bevriezing vergunningverlening kamerbewoning in heel Den Haag’ die door de gemeenteraad was aangenomen. Ook bij de raadsvergadering van 20 mei 2021 gaat het om een amendement dat door de wethouder ontraden wordt, maar door de gemeenteraad was aangenomen. De uitlatingen van de wethouder zijn daarmee gedaan in een debat met de gemeenteraad over de wenselijke richting van het gemeentelijke beleid. De wethouder heeft zijn beleid vervolgens op aandringen van de gemeenteraad gewijzigd. Onder deze omstandigheden kunnen die uitlatingen hem niet in een latere gerechtelijke procedure worden tegengeworpen. Dat zou de vrije gedachtewisseling tussen de raad en het college van burgemeester en wethouders kunnen bemoeilijken en het primaat van de raad kunnen ondergraven.

Is de vergunningplicht voldoende onderbouwd met de notitie?

15. In hoofdstuk 2 van de notitie is gekeken naar schaarste op de woningmarkt in Den Haag. In de notitie staat onder meer dat in het rapport ‘Staat van de woningmarkt 2018’ van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties blijkt dat de regio Den Haag in 2018 tot een van de meest gespannen woningmarktgebieden van Nederland behoort. Ook wordt benoemd dat in opvolgende rapportages wordt geconcludeerd dat de spanning en het (verwachte) tekort aan woonruimte in de regio Den Haag en in heel Den Haag steeds verder toeneemt. In de rapportage ‘Staat van de woningmarkt 2020’ van het ministerie wordt voor de regio Den Haag voor 2025 een tekort geraamd van meer dan 7%. Ook wordt benoemd dat de regio Den Haag in het rapport ‘Aanpak woningtekort’ van de Algemene Rekenkamer uit 2022 behoort tot de gebieden met de hoogste woningtekorten.

In hoofdstuk 2 van de notitie is verder opgenomen dat de woningvoorraad kan worden onderverdeeld in drie sectoren: koop, particuliere huur en corporatiehuur. In de periode 2015-2022 is de voorraad koopwoningen gestegen met 3.558 woningen, de voorraad particuliere huurwoningen met 14.669, en de voorraad corporatiewoningen met 244 woningen. De groei van het aantal woningen zit daarmee met name in de particuliere huursector. Het aantal inwoners en het aantal huishoudens is in de periode 2015-2021 ook gestegen. Uit figuur 5 die is opgenomen op bladzijde 9 van de notitie blijkt dat het totale aantal huishoudens in Den Haag al jarenlang hoger ligt dan het aantal woningen in de woningvoorraad. Verder is opgenomen dat het bestand van woningen in het goedkope en middeldure segment kleiner is dan de groep huishoudens die daar gezien hun inkomen graag in zouden wonen, waardoor noodgedwongen geput wordt uit woningen in het duurdere segment, samen met huishoudens met een hoog inkomen. Naast de druk op het goedkope en het middeldure segment neemt de druk op het duurdere segment daardoor alsmaar verder toe. Andersom putten huishoudens met hogere inkomens als gevolg van steeds stijgende woningprijzen ook uit de goedkope en middeldure woningvoorraad, waardoor ook de druk op deze segmenten toeneemt.

In hoofdstuk 2 van de notitie is verder opgenomen dat de koop- en huursector op elkaar inwerken. In alle prijssegmenten in de koopsector is sprake van meer vraag dan aanbod. Als woningzoekenden geen koop- of huurwoning kunnen vinden voor een passende prijs wijken zij uit naar een duurdere huurwoning in de vrije huursector. De aanwezigheid van middeldure en dure huurwoningen is geen teken dat er geen sprake is van schaarste, maar vergroot de schaarste en de onevenwichtige effecten doordat het aanbod koopwoningen daalt en de druk op de huurwoningen als gevolg daarvan verder toeneemt.

15.1. In hoofdstuk 3 van de notitie is uitgewerkt dat de schaarste aan woningen in Den Haag leidt tot onevenredige en onevenwichtige effecten op de woningmarkt, zoals prijsstijgingen, verminderde doorstroming en selectievere toegankelijkheid. Het mechanisme dat is omschreven in het rapport ‘Toegang tot de stad’ van de Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur is waarneembaar in Den Haag. De prijzen in de koop- en huursector zijn in alle segmenten fors toegenomen. De vraag naar woningen neemt verder toe ten opzichte van het aanbod doordat mensen enerzijds besluiten om minder te verhuizen waardoor het aanbod kleiner wordt, en anderzijds omdat een groeiende groep van woningzoekenden met elkaar concurreert om een steeds kleiner wordend woningaanbod, waardoor de doorstroming stagneert. De stijging van prijzen leidt tot selectievere toegankelijkheid, wat een verder prijsopdrijvend effect heeft. In hoofdstuk 3 van de notitie is voor de sociale huursector, de vrije huursector en de koopsector nader onderbouwd op basis van verschillende onderzoeken hoe deze effecten zichtbaar zijn. Zo is in vijf jaar tijd de wachttijd voor sociale huurwoningen meer dan verdubbeld, zijn de vierkante meterprijzen van vrije huursectorwoningen in 2022 bijna 30% hoger dan in 2015, en is de gemiddelde verkoopprijs van een woning in Den Haag gestegen van gemiddeld € 242.248,00 in 2015 naar € 440.783,00 in 2021, een toename van 82%. Van alle verkochte woningen in 2021 had 5% een verkoopprijs tot en met € 200.000,00, een afname van bijna 50% ten opzichte van woningen in deze prijsklasse in 2015. In figuur 8 op bladzijde 19 van de notitie is verder inzichtelijk gemaakt dat het aantal woningen dat in de periode 2015-2022 beschikbaar was in de prijsklasses goedkoop, middelduur, en duur sterk is veranderd. De gemiddelde WOZ-waarde is in de periode van 2015 tot 2022 gestegen met 74%. Door de grote druk op de woningmarkt blijven de prijzen van woningen in alle segmenten fors stijgen. Woningzoekenden hebben steeds minder mogelijkheden om toe te treden tot of door te stromen in de woningmarkt als gevolg van de prijsstijgingen en het kleinere aanbod.

15.2. In hoofdstuk 4 van de notitie is het standpunt ingenomen dat met een vergunningplicht voor het splitsen, onttrekken en omzetten van woonruimten wordt voorkomen dat de schaarste en onevenredige en onevenwichtige effecten van schaarste in de gehele Haagse woningmarkt door veranderingen in de woonruimten zal toenemen. Het omzetten van zelfstandige woningen naar onzelfstandig gebruik leidt tot meer schaarste aan al schaarse zelfstandige woningen. De doorstroommogelijkheden voor inwoners worden als gevolg van woningomzetting verkleind, doordat er minder woningen beschikbaar zijn om vanuit een goedkope, middeldure of dure woning door te stromen naar een woning in een ander prijssegment. Daardoor hebben starters minder kansen op de woningmarkt en vermindert de toegankelijkheid van de woningmarkt. Alleen met een vergunningplicht in de hele woningvoorraad kan de gemeente sturen op een evenwichtige en gezonde woningvoorraad die aansluit bij de woningbehoefte in de stad. Met een vergunningplicht kan woningonttrekking, woningvorming en woningomzetting gereguleerd worden, en kan een afweging worden gemaakt waar en onder welke voorwaarden in de woningvoorraad dit is toegestaan, en waar niet, aldus de notitie.

15.3. De Afdeling is van oordeel dat het college met de notitie, gelet op de daarin gehanteerde onderzoeken en de op de gemeente Den Haag toegesneden analyse, toereikend heeft onderbouwd dat sprake is van schaarste in alle segmenten, en dat een vergunningplicht voor omzetting noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onevenredige effecten van schaarste aan woonruimte. Het college heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat ten behoeve van het behoud van de woningvoorraad en de doorstroming binnen de markt het aanwijzen van het gehele grondgebied wenselijk is. De gemeenteraad mocht dus een vergunningplicht voor het omzetten van woonruimte in de Hv 2019 opnemen. Het cijfermateriaal dat het college in de notitie betrokken heeft, ziet op de periode 2015 - 2022. De Afdeling is van oordeel dat daarmee ook voor de Hv 2023 een voldoende toereikende motivering voor de vergunningplicht is gegeven.

15.4. Uit het voorgaande blijkt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college ook zonder de notitie wel genoegzaam heeft gemotiveerd dat sprake is van schaarste en onevenredige en onevenwichtige effecten daarvan met betrekking tot het goedkope en het midden segment. Met de notitie is dit nu ook voor het hogere segment voldoende gemotiveerd. In zoverre kan de uitspraak van de rechtbank niet in stand blijven.

Was het college gehouden een nieuw besluit op bezwaar te nemen?

16. De Afdeling is hiervoor ingegaan op de vraag of in de Hv 2019 een vergunningplicht voor omzetting mocht worden opgenomen. Die vraag moet worden onderscheiden van de vraag of de gevraagde vergunning mag worden geweigerd. Dit geldt ook voor de onderbouwing van de gronden als de aanvraag om een dergelijke vergunning wordt geweigerd. Uit het opnemen van een vergunningplicht in de verordening volgt dus niet dat een vergunning ook moet worden geweigerd of verleend. Bij de beoordeling van een aanvraag voor een omzettingsvergunning moet aan de hand van het relevante juridisch kader door het college een afweging worden gemaakt, waarbij het college de belangen van de aanvrager moet betrekken en afwegen.

17. In de procedure bij de rechtbank waren ook tegen de weigering van de omzettingsvergunning als zodanig gronden gericht. In algemene zin merkt de Afdeling daarover het volgende op.

18. In de Hv 2019 is, in alle versies, in artikel 5:5 de volgende weigeringsgrond opgenomen:

"Een vergunning als bedoeld in artikel 5:1 kan worden geweigerd als:

a. naar het oordeel van burgemeester en wethouders het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het belang van de door aanvrager voorgestelde wijziging;

b. het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad niet of niet voldoende kan worden gediend door het stellen van voorwaarden en voorschriften aan de vergunning;

c. het verlenen van de vergunning zou kunnen leiden tot een onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het betreffende pand;

d. naar het oordeel van burgemeester en wethouders een negatief oordeel uit een Bibob-toets voortvloeit ten aanzien van het verlenen van de vergunning."

19. Het college hanteerde daarbij beleid. Op 24 maart 2020 is de Beleidsregel omzettingsvergunning Den Haag 2020 in werking getreden. In artikel 2 van deze beleidsregel is, als nadere uitwerking van artikel 5:5, eerste lid, aanhef en onder a van de Hv 2019, opgenomen dat het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het belang van de door de aanvrager voorgestelde wijziging tot omzetting als de aanvraag betrekking heeft op een woonruimte in een wijk met een gemiddelde WOZ-waarde in 2019 van € 165.000 of lager.

Op 23 juni 2020 is de Beleidsregel tot wijziging van de Beleidsregel omzettingsvergunning Den Haag 2020 (de zogenoemde gewijzigde Beleidsregel) van kracht geworden. In deze beleidsregel is in artikel 2.2, als nadere uitwerking van artikel 5:5, eerste lid, aanhef en onder c van de Hv 2019, opgenomen dat een omzettingsvergunning zal leiden tot een onaanvaardbare inbreuk op het geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het betreffende pand, wanneer er vier of meer personen van verschillende huishoudens samen in een zelfstandige woonruimte wonen, omdat dit gevolgen heeft voor het wooncomfort, de leefbaarheid en sociale cohesie in woonwijken. De aldus gewijzigde beleidsregel hield daarmee een tijdelijke stop in op de afgifte van omzettingsvergunningen voor vier kamers voor de hele gemeente.

Op 16 juli 2021 is de Beleidsregel omzettingsvergunningen Den Haag 2021 van kracht geworden, waarmee de Beleidsregel omzettingsvergunning Den Haag 2020 is ingetrokken. In deze beleidsregel, die gold tot 30 juni 2022, is, als nadere uitwerking van artikel 5:5, aanhef en onder c van de Hv 2019, opgenomen dat een omzettingsvergunning in de wijken Scheveningen, Bomen- en Bloemenbuurt, Archipelbuurt en Bezuidenhout tot een onaanvaardbare inbreuk op het geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het betreffende pand leidt, wanneer drie of meer personen van verschillende huishoudens in een zelfstandige woonruimte wonen.

20. Het college is niet opgekomen tegen het oordeel van de rechtbank dat de gewijzigde Beleidsregel van 23 juni 2020 buiten toepassing dient te blijven, omdat deze beleidsregel volgens de rechtbank niet deugdelijk onderbouwd is en de grenzen van een redelijke beleidsbepaling te buiten gaat.

21. Uit het voorgaande volgt dat, hoewel het college terecht heeft betoogd dat voor alle segmenten een vergunningplicht voor omzetting in de Hv 2019 mocht worden opgenomen, het college gehouden was om, voor zover de gevraagde vergunning met een verwijzing naar de gewijzigde Beleidsregel was afgewezen, een nieuw besluit op bezwaar te nemen.

22. De Afdeling volgt de vergunningaanvragers niet in hun betoog dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college gehouden was om in bezwaar de omzettingsvergunning te verlenen, gelet op het rechtszekerheidsbeginsel of het ontbreken van overgangsrecht in de gewijzigde beleidsregel. Artikel 7:11, eerste lid, van de Awb bepaalt dat op grondslag van het bezwaar een volledige heroverweging van het primaire besluit plaatsvindt. Als uitgangspunt heeft daarbij te gelden dat bij het nemen van een besluit op bezwaar het recht moet worden toegepast zoals dat op dat moment geldt. Onder bijzondere omstandigheden kan van dat uitgangspunt worden afgeweken, maar van een rechtstreekse aanspraak op de vergunning was geen sprake.

Nieuwe besluiten op bezwaar

23. Het college heeft op 14 augustus 2023 nieuwe besluiten op bezwaar genomen. Een dergelijk besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in verbinding met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van het geding.

24. Het college heeft in deze nieuwe besluiten de Hv 2023 toegepast, die op 1 juli 2023 in werking is getreden. In de besluiten op bezwaar van 14 augustus 2023 heeft het college de vergunningen geweigerd op grond van de aanvullende weigeringsgronden die zijn opgenomen in artikel 5:6, tweede, derde en vierde lid, van de Hv 2023. Deze bepalingen luiden:

"2. Een vergunning, als bedoeld in artikel 5:2, onder b, wordt geweigerd indien de aanvraag toeziet op een woonruimte die gelegen is in een wijk met een gemiddelde WOZ-waarde in het goedkope segment of het middeldure segment, waarbij in wijken die (deels) onderdeel uitmaken van de structuurvisie CID, nieuwbouwwoningen die opgeleverd worden binnen het CID na 1 juli 2023 niet meetellen in de berekening voor de gemiddelde WOZ-waarde.

3. Een vergunning, als bedoeld in artikel 5:2, onder b, wordt geweigerd indien er in de wijk, waarop de vergunning toeziet, meer dan 5% van de woonruimten al wordt gebruikt voor onzelfstandige bewoning door drie of meer personen, waarbij in wijken die (deels) onderdeel uitmaken van de structuurvisie CID, nieuwbouwwoningen die opgeleverd worden binnen het CID na 1 juli 2023 niet meetellen in de berekening van de 5%.

4. Een vergunning, als bedoeld in artikel 5:2, onder b, wordt geweigerd indien de aanvraag toeziet op het omzetten van een zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimten voor meer dan acht personen."

Wat hebben de vergunningaanvragers aangevoerd in beroep?

25. Namens de vergunningaanvragers is, samengevat, betoogd dat de noodzaak tot ingrijpen met een vergunningplicht niet deugdelijk is onderbouwd en niet voldoet aan de eisen die in de regelgeving en de rechtspraak daaraan worden gesteld, dat op grond van het overgangsrecht de Huisvestingsverordening 2015-2019 en de Hv 2019 van toepassing bleef, dat passend overgangsrecht dient te voorkomen dat de vergunning alsnog geweigerd wordt, dat de weigering in strijd is met het rechtzekerheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel, en dat de zinsnede "met betrekking tot het middeldure segment" buiten toepassing zou moeten worden gelaten. Daarnaast doen zij een beroep op de hardheidsclausule.

Welke verordening is er gelet op het overgangsrecht van toepassing?

26. In artikel 8:2, tweede lid, van de Hv 2019, alle versies, is opgenomen dat de Huisvestingsverordening Den Haag 2015-2019 van toepassing blijft op aanvragen op grond van artikel 21 of 22 van de Huisvestingswet 2014, die vóór de dag van de inwerkingtreding van deze verordening zijn ingediend, indien dit voor de aanvrager gunstiger is.

27. In artikel 8:1 van de Hv 2019, alle versies, is opgenomen dat de Huisvestigingsverordening Den Haag 2015-2019 van toepassing blijft op bezwaar- en beroepsprocedures betreffende bezwaar- en beroepschriften die vóór de dag van inwerkingtreding van deze verordening zijn ingediend, indien dit voor bezwaarmaker gunstiger is.

28. Voor zover namens de vergunningaanvragers is betoogd dat de Huisvestigingsverordening 2015-2019 ten onrechte niet is toegepast, slaagt dit betoog niet. Er is geen sprake van een aanvraag die is gedaan of een bezwaar- of beroepsprocedure die is gestart vóór 1 juli 2019, de datum van inwerkingtreding van de Hv 2019, eerste versie.

29. In artikel 8:1 van de Hv 2023 is opgenomen dat de Huisvestingsverordening 2019 van toepassing blijft op bezwaar- en beroepsprocedures betreffende bezwaar- en beroepsprocedures die vóór de dag van inwerkingtreding van deze verordening zijn ingediend, als dit voor bezwaarmaker gunstiger is.

30. De Afdeling is van oordeel dat de bepaling van artikel 8:1 van de Hv 2023 zo moet worden begrepen dat het college moet bezien of, voor degene die een beroep op de bepaling doet, de Hv 2019 in de versie zoals deze gold ten tijde van het primaire besluit, gunstiger is dan de Hv 2023. Daarbij betrekt de Afdeling dat de bepaling ziet op zowel bezwaar- als beroepsprocedures en dat de bepaling ertoe strekt dat, voor zover het ten tijde van het bezwaar geldende recht gunstiger is, dit moet worden toegepast. Verder is de overgangsbepaling voor bezwaar- en beroepsprocedures, zoals deze is opgenomen in de verschillende versies van de Hv 2019, niet veranderd.

31. De weigeringsgronden van artikel 5:6, tweede, derde en vierde lid van de Hv 2023, die het college aan de besluitvorming ten grondslag heeft gelegd, zijn geïntroduceerd in de Hv 2019, vierde versie, die in werking is getreden op 1 juni 2021. Naar het oordeel van de Afdeling zijn de weigeringsgronden zoals deze van toepassing waren in de Hv 2019, eerste tot en met derde versie, gunstiger voor de vergunningaanvragers. Daarbij betrekt de Afdeling dat de weigeringsgronden voor een omzettingsvergunning zoals die waren opgenomen in artikel 5:5 en artikel 5:6, eerste lid van de Hv 2019, discretionaire bevoegdheden zijn. Artikel 5:6, tweede, derde en vierde lid, van de Hv 2023 zijn daarentegen gebonden bevoegdheden, waarbij in artikel 5:6, vijfde lid, van de Hv 2023 alleen een mogelijkheid om van het derde lid af te wijken is opgenomen indien het gaat om woonruimte van een woningcorporatie, die met campuscontract verhuurd zal worden. Verder zijn artikel 5:6, tweede lid, van de Hv 2023, waarin is opgenomen dat een vergunning wordt geweigerd indien de aanvraag toeziet op een woonruimte die gelegen is in een wijk met een gemiddelde WOZ-waarde in het goedkope segment of het middeldure segment, en artikel 5:6, derde lid, van de Hv 2023, waarin is opgenomen dat een vergunning wordt geweigerd indien er in de wijk waarop de vergunning toeziet meer dan 5% van de woonruimten reeds wordt gebruikt voor onzelfstandige bewoning door drie of meer personen, bepalingen met een omvangrijk toepassingsbereik. Het beoordelingskader voor weigering van een omzettingsvergunning, zoals dat was vervat in artikel 5:5 en 5:6 van de Hv 2019, eerste tot en met derde versie, was naar het oordeel van de Afdeling daarom gunstiger voor de vergunningaanvragers.

32. Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat het college ten onrechte, gelet op de overgangsbepaling van artikel 8:1 van de Hv 2023, het besluit op bezwaar niet heeft beoordeeld op grond van de regelgeving ten tijde van het primaire besluit.

Het betoog slaagt. Het college zal daarom een nieuw besluit op bezwaar moeten nemen. Aan de overige gronden komt de Afdeling, gelet op het voorgaande, niet toe.

Conclusie hoger beroep van het college in de zaak 202203480/1/A2

33. Het hoger beroep van het college is gegrond. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak ten onrechte overwogen dat de gemeenteraad pas van de bevoegdheid tot het instellen van een vergunningplicht voor omzetting gebruik mocht maken als dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onevenredige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak ook ten onrechte overwogen dat het college, om te bepalen welke woningen in de categorie hoger segment vallen, in alle gevallen dient uit te gaan van de bedragen in de Woonagenda 2020-2023 en de WOZ-waarde van de betreffende woning in 2020.

Het college heeft verder met de notitie ‘Schaarste aan woonruimte in Den Haag’ in hoger beroep toereikend onderbouwd dat sprake is van schaarste in alle segmenten, en dat een vergunningplicht voor omzetting noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onevenredige effecten van schaarste aan woonruimte. De gemeenteraad mocht dus een vergunningplicht voor het omzetten van woonruimte in de Hv 2019 opnemen voor het gehele grondgebied. De rechtbank heeft daarom ten onrechte geoordeeld dat de vergunningplicht voor omzetting buiten toepassing moet worden gelaten voor zover sprake is van zelfstandige koopwoningen in het hogere segment. De uitspraak kan in zoverre niet in stand blijven.

Conclusie beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 14 augustus 2023

34. Het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 14 augustus 2023 is gegrond. Het college had op grond van het overgangsrecht van artikel 8:1 van de Hv 2023 bij het besluit van 14 augustus 2023 het recht moeten toepassen zoals dit gold ten tijde van het besluit van 19 mei 2020. De Afdeling zal dit besluit vernietigen en het college opdragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen, met inachtneming van wat in de uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.

35. Met het oog op de efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.

Overschrijding van de redelijke termijn

36. [wederpartij] heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.

37. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, is de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, overschreden, indien de duur van de totale procedure te lang is. In zaken met een voorafgaande bezwaarschriftprocedure vangt de termijn aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet. De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd, waarbij de behandeling van het bezwaar ten hoogste zes maanden, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalve jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar mag duren.

38. Het college heeft het eerste bezwaarschrift tegen het besluit van 19 mei 2020 ontvangen op 16 juni 2020. Het college heeft op 16 december 2020 een besluit op bezwaar genomen. De rechtbank heeft het daartegen ingestelde beroep op 7 januari 2021 ontvangen. De rechtbank heeft bij uitspraak van 26 april 2022 op het beroep beslist. De Afdeling heeft het daartegen door het college ingestelde hoger beroep ontvangen op 3 juni 2022. Bij uitspraak van heden beslist de Afdeling op het hoger beroep. Sinds 16 juni 2020 en de uitspraak van heden zijn vier jaar en drie maanden verstreken. Dit betekent dat de procedure drie maanden te lang heeft geduurd.

39. De behandeling van het hoger beroep heeft twee jaar en drie maanden geduurd. Dit betekent dat de overschrijding van de redelijke termijn wordt toegerekend aan de Afdeling.

40. Uitgaande van een forfaitair bedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt het aan [wederpartij] toe te kennen bedrag € 500,00. De Afdeling zal de Staat (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) daarom veroordelen tot betaling van een bedrag van € 500,00 aan [wederpartij] als vergoeding voor de door hem geleden immateriële schade.

Proceskosten

41. De Afdeling zal het college veroordelen tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het beroep van rechtswege opgekomen proceskosten. De Afdeling zal de Staat der Nederlanden veroordelen tot vergoeding van de proceskosten die [wederpartij] heeft gemaakt in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding. Deze kosten bestaan uit het indienen van het verzoek. De Afdeling zal hierbij de wegingsfactor 0,5 (licht) hanteren.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag gegrond;

II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 26 april 2022 in zaak nr. 21/193, voor zover daarin is bepaald dat de vergunningplicht voor het omzetten van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte van artikel 5.1, eerste lid, gelezen in verbinding met artikel 5.2, aanhef en onder b, van de Hv 2019, voor zover die ziet op woningen in het hogere segment, buiten toepassing moet blijven wegens strijd met het beginsel van zorgvuldige besluitvorming en het motiveringsbeginsel, en voor zover daarin is overwogen dat de gemeenteraad pas van de bevoegdheid tot het instellen van een vergunningplicht voor omzetting gebruik mag maken als dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onevenredige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte, en voor zover de rechtbank daarin heeft bepaald dat het college, om te bepalen welke woningen in de categorie hoger segment vallen, steeds dient aan te sluiten bij het prijspeil van 2020 en de WOZ-waarde van de betreffende woning in 2020 voor de omzetting;

III. verklaart het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag van 14 augustus 2023, kenmerk B.2.22.1595.001 t/m B.2.22.1595.016 gegrond, en vernietigt dat besluit van 14 augustus 2024;

IV. draagt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag op om binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen een nieuw besluit op bezwaar te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;

V. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;

VI. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties) om aan [wederpartij] een vergoeding van € 500,00 te betalen;

VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het beroep van rechtswege opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750,00, volledig toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

VIII. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 437,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.

Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. C.H. Bangma en mr. J. Schipper-Spanninga, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.S. de Jong, griffier.

w.g. Daalder

voorzitter

w.g. De Jong

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 28 augustus 2024

1014

BIJLAGE

Huisvestingswet 2014

Vanaf 1 juli 2019 tot 1 januari 2024

Artikel 2

1. De gemeenteraad maakt van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte.

[...]

Vanaf 1 juli 2017 tot 1 januari 2021

Artikel 21

Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:

a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;

b. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar met andere woonruimte samen te voegen of samengevoegd te houden;

c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;

d. tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden.

Vanaf 1 januari 2021 tot 1 januari 2024

Artikel 21

1 Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:

a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;

b. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar met andere woonruimte samen te voegen of samengevoegd te houden;

c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;

d. tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden.

[…]

Vanaf 1 juli 2019 t/m 1 april 2020 (versie 1)

Huisvestingsverordening Den Haag 2019

Artikel 5:1 Woonruimten met een vergunningplicht voor onttrekking, omzetting of woningvorming

1. Artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 is van toepassing op alle zelfstandige woonruimten behorend tot een gebouw gelegen in alle wijken van Den Haag.

2. Artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 is niet van toepassing op woonruimten van woningcorporaties gelegen in een actiegebied.

Artikel 5:2 Vergunningplicht onttrekking, omzetting of woningvorming

De in artikel 5:1 genoemde woonruimten mogen niet zonder vergunning:

a. anders dan voor bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar geheel of gedeeltelijk aan de bestemming tot (permanente) bewoning worden onttrokken;

b. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte voor vier of meer personen worden omgezet;

c. worden verbouwd tot twee of meer zelfstandige woonruimten.

[…]

Artikel 5:5 Weigeringsgronden onttrekking, omzetting of woningvorming

1. Een vergunning als bedoeld in artikel 5:1 kan worden geweigerd als:

a. naar het oordeel van burgemeester en wethouders het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het belang van de door aanvrager voorgestelde wijziging;

b. het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad niet of niet voldoende kan worden gediend door het stellen van voorwaarden en voorschriften aan de vergunning;

c. het verlenen van de vergunning zou kunnen leiden tot een onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het betreffende pand;

d. naar het oordeel van burgemeester en wethouders een negatief oordeel uit een Bibob-toets voortvloeit ten aanzien van het verlenen van de vergunning.

Artikel 5:6 Aanvullende weigeringsgronden onttrekking, omzetting of woningvorming

1. Een vergunning, als bedoeld in artikel 5:2, onder b, kan worden geweigerd indien de aanvraag toeziet op een woonruimte die is gelegen in één van de kwetsbare gebieden (Schildersbuurt, Transvaalkwartier, Regentessekwartier (excl. Koningsplein e.o.), Valkenboskwartier (excl. Heesterbuurt), Rustenburg en Oostbroek en Laakkwartier (excl. Laakhavens West en Spoorwijk).

[…]

Artikel 8:1 Overgangsbepaling bezwaar en beroep

De Huisvestingsverordening Den Haag 2015-2019 blijft van toepassing op bezwaar- en beroepsprocedures betreffende bezwaar- en beroepschriften die vóór de dag van inwerkingtreding van deze verordening zijn ingediend, indien dit voor bezwaarmaker gunstiger is.

Artikel 8:2 Overgangsbepaling urgentieverklaring, huisvestings-, woningvorming- of onttrekkingsvergunning

1. De Huisvestingsverordening Den Haag 2015-2019 blijft van toepassing op aanvragen van woningzoekenden voor een urgentieverklaring of voor een huisvestingsvergunning die vóór de inwerkingtreding van deze verordening zijn ingediend, indien dit voor de aanvrager gunstiger is.

2. De Huisvestingsverordening Den Haag 2015-2019 blijft van toepassing op aanvragen van een vergunning op grond van artikel 21 of 22 van de Huisvestingswet 2014, die vóór de dag van inwerkingtreding van deze verordening zijn ingediend, indien dit voor de aanvrager gunstiger is.

[…]

Vanaf 2 april 2020 t/m 23 december 2020 (versie 2)