CRvB, 08-05-2024, nr. 23/2117 WSF

Tussen partijen is niet in geschil dat het bezwaarschrift van appellant is ingediend na afloop van de wettelijke bezwaartermijn. Uitgaand van de dagtekening van het bezwaar, en gegeven het ontbreken van objectieve gegevens over de precieze datum van terpostbezorging, neemt de Raad aan dat de terpostbezorging heeft plaatsgevonden op de dag van de dagtekening van het bezwaarschrift, zoals appellant heeft verklaard. De datum waarop het bezwaarschrift door de minister is ontvangen, wijst er ook niet op dat de verklaring van appellant niet juist is. Dat betekent, uitgaand van de (niet bestreden) verzending van het in bezwaar bestreden besluit op 12 april 2022, dat de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift op 27 mei 2022 met drie dagen was overschreden.

Nieuwe beoordeling termijnoverschrijdingen

In een uitspraak van 30 januari 2024 heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) nieuwe uitgangspunten geformuleerd voor de beoordeling van termijnoverschrijdingen in bestuursrechtelijke procedures.1.Daaraan ligt mede ten grondslag dat met het rapport van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid “Weten is nog geen doen. Een realistisch perspectief op zelfredzaamheid” uit 2017 en enkele rapporten van de Nationale ombudsman, een discussie op gang is gekomen over de vraag of in de rechtspraktijk niet te lichtvaardig het uitgangspunt wordt gehanteerd dat elke burger over voldoende ‘doe-vermogen’ beschikt om tijdig bezwaar te maken en beroep in te stellen (en om te voldoen aan de overige ontvankelijkheidsvoorwaarden). Die discussie is mede ingegeven door de opvatting dat het doel van het bestuurs(proces)recht is om rechtsbescherming te bieden door materiële beslechting van geschillen en dat ‘procederen over procederen’ zoveel mogelijk moet worden voorkomen. In hoofdlijnen, verkort weergegeven en voor zover hier van belang, komen de nieuwe uitgangspunten op het volgende neer.

Op grond van artikel 6:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) blijft ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaarschrift niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest. Bij de toepassing van dit artikel moeten, naast toegang tot de rechter, ook de rechtszekerheid, voorspelbaarheid en rechtsgelijkheid worden betrokken. Dat geldt ook voor het belang van een goed uitvoerbare bestuurspraktijk en een efficiënte rechtspleging. Belangen die met het materiële geschil zijn gemoeid, zijn bij de beoordeling niet relevant.

Beoordeeld moet worden of het niet tijdig indienen van het bezwaarschrift niet aan de indiener kan worden toegerekend. Daarvan is sprake als de termijnoverschrijding het gevolg is van bijzondere omstandigheden die de indiener betreffen, als deze is veroorzaakt door het handelen of nalaten van het bestuursorgaan en mogelijk ook als sprake is van een andere reden die tot die overschrijding heeft geleid. Bij bijzondere omstandigheden die de indiener betreffen kan in de eerste plaats gedacht worden aan persoonlijke omstandigheden aan de zijde van de indiener zelf, zoals psychisch onvermogen, ernstige ziekte of ongeval van de indiener of ziekte of overlijden van diens naasten en de zorgtaken die daarmee gepaard gaan. In de tweede plaats valt te denken aan externe omstandigheden die voor overbelasting of stress bij de indiener zorgen.

Bij de beoordeling van de verschoonbaarheid in geval van een beroep op bijzondere omstandigheden die de indiener betreffen wordt een op het individuele geval gerichte, contextuele benadering gevolgd. Dit betekent dat alle omstandigheden in hun samenhang moeten worden bezien. Als zich bijzondere omstandigheden voordoen, moet de indiener minder snel worden tegengeworpen dat deze zaken had kunnen organiseren om termijnoverschrijding te voorkomen.

Als onderdeel van de contextuele benadering kan bij de vraag naar de toerekening aandacht worden besteed aan de hoedanigheid van de indiener, of de indiener zich heeft laten bijstaan door een rechtshulpverlener of andere derde, de omvang van de termijnoverschrijding, de partijconstellatie en de positie van het bestuursorgaan.

Als het gaat om het bewijs van bijzondere omstandigheden die de indiener betreffen, bestaat aanleiding voor een minder strikte benadering dan uit vroegere rechtspraak volgt. Dit betekent onder meer dat aan de bewijsmiddelen en de daaraan te verbinden bewijskracht geen in de context van het geval onnodig hoge eisen mogen worden gesteld.

Beoordeling van het voorliggende geval

De Raad stelt voorop dat appellant zich in deze procedure niet heeft laten bijstaan door een rechtshulpverlener of andere derde.

Met wat appellant naar voren heeft gebracht, is aannemelijk geworden dat de bij de inleiding beschreven samenloop van besluitvorming, met vier besluiten en op dezelfde datum een voornemen voor een boete, later gevolgd door brieven van de minister en het CJIB over dezelfde kwestie, bij hem voor verwarring heeft gezorgd. Dat appellant in verwarring verkeerde volgt bijvoorbeeld onder meer uit het feit dat zijn brief van 31 maart 2022 als kenmerk heeft “Bezwaarschrift boete DUO” terwijl op dat moment nog geen boete was opgelegd, maar alleen een voornemen tot oplegging kenbaar was gemaakt. Ook is niet onbegrijpelijk dat appellant, in de overtuiging dat nog niet op alles wat hij naar voren had gebracht was gereageerd, nog een nadere reactie van de minister verwachtte. Daarbij is ook van belang dat de minister appellant naar aanleiding van zijn brief van 31 maart 2022 heeft bericht dat deze werd gezien als reactie op de herziening of het voornemen om een boete op te leggen en dat de brief in behandeling was genomen als bezwaarschrift. De beslissing op bezwaar vermeldt alleen de kenmerken van de herziening en terugvordering. Met de ingezonden bewijsstukken is niet zichtbaar iets gedaan in het kader van het voornemen om een boete op te leggen, terwijl in het besluit van 12 april 2022 is vermeld dat appellant geen reactie heeft ingezonden op het voornemen om een boete op te leggen.

Gelet op deze bijzondere omstandigheden, het feit dat het hier gaat om een geringe termijnoverschrijding in een geschil waarin geen belangen van derden zijn betrokken en in het licht van de onder 4.2 genoemde uitspraak en de in 4.2.3 weergegeven overweging over het voorkomen van termijnoverschrijding, wordt de rechtbank niet gevolgd in haar oordeel dat het voor risico van appellant moet komen dat hij zich niet (tijdig) over de procedure heeft laten informeren en dat hij geen (juridische) hulp heeft gezocht. Dit geheel aan feiten en omstandigheden brengt de Raad integendeel tot het oordeel dat de termijnoverschrijding appellant slechts in een zo geringe mate kan worden verweten dat deze hem niet mocht worden toegerekend. De termijnoverschrijding is daarom verschoonbaar. De minister heeft het bezwaar van appellant tegen het besluit van 12 april 2022 ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.

Uit 4.1 tot en met 4.5 volgt dat het hoger beroep slaagt en dat de aangevallen uitspraak zal worden vernietigd. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit zal worden vernietigd. Mede gelet op de uitlatingen van de minister ter zitting over de (politieke) ontwikkelingen bij de controle van de uitwonendenbeurs, en zoals ook met partijen is besproken, ligt het in dit geval minder voor de hand dat de boete door de Raad wordt vastgesteld. Daarom zal de minister worden opgedragen inhoudelijk op het bezwaarschrift van appellant tegen de boete te beslissen. Tegen de beslissing op bezwaar kan uitsluitend bij de Raad beroep worden ingesteld. Dat betekent dat de procedure bij de rechtbank in dat geval wordt overgeslagen.

5. Omdat niet is gebleken dat appellant kosten heeft gemaakt voor deze procedure, hoeft de minister ook niets te vergoeden. Wel moet de minister het betaalde griffierecht aan appellant vergoeden, zowel voor het beroep als voor het hoger beroep.