Rb. Den Haag, 19-08-2015, nr. C/09/493231 / KG ZA 15-1116

Het verloop van de procedure blijkt uit:

- de dagvaarding van 27 juli 2015, met producties 1 tot en met 31;

- de akte overlegging aanvullende producties 32 en 33 van de zijde van eisers van 31 juli 2015, tevens akte intrekking vordering van drie eisers (die in de aanhef van dit vonnis dientengevolge niet zijn opgenomen)

- de brief van mr. Van der Kamp van 31 juli 2015, met producties 01, 02 en 1 tot en met 31;

- de op 5 augustus 2015 gehouden mondelinge behandeling, waarbij door beide partijen pleitnotities zijn overgelegd.

Ter zitting is vonnis bepaald op heden.

Nederland heeft het Vluchtelingenverdrag en het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) ondertekend. Op grond van deze verdragen en de Richtlijn 2003/9/ EG van de Raad van de Europese Unie (hierna: ‘de Raad’) van 27 januari 2003 tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten (PbEU L 31/18) (hierna: ‘de Opvangrichtlijn’) biedt Nederland onderdak aan vreemdelingen die in hun eigen land gevaar lopen. De minimumnormen in de Opvangrichtlijn zien onder meer op onderwijs aan minderjarigen (artikel 10), materiële opvangvoorzieningen (artikel 13) en medische zorg (artikel 15). In artikel 8 van de Opvangrichtlijn is bepaald dat de lidstaten passende maatregelen dienen te nemen om in de mate van het mogelijke de eenheid van het gezin zoals aanwezig op zijn grondgebied te bewaren. Het Nederlandse nationale vreemdelingenrecht is onder meer vastgelegd in de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000).

De door vreemdelingen ingediende asielaanvragen worden beoordeeld door de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND). Als de IND vaststelt dat een vreemdeling daadwerkelijk bescherming behoeft, krijgt hij of zij een asielvergunning. Is bescherming in de visie van de IND niet nodig, dan moet de vreemdeling naar het land van herkomst terugkeren.

Vreemdelingen aan wie tot in hoogste gerechtelijke instantie een verblijfsvergunning is onthouden, krijgen een terugkeerbesluit van de IND, met daarin een termijn waarbinnen de vreemdeling Nederland dient te hebben verlaten.

Vreemdelingen zijn zelf verantwoordelijk voor hun terugkeer naar hun land van herkomst en kunnen daarbij de hulp inroepen van de Nederlandse autoriteiten.

Vreemdelingen met een afgewezen asielaanvraag verblijven gedurende hun vertrektermijn in een opvanglocatie van het COA. Wanneer de vertrektermijn is verlopen en de vreemdeling Nederland niet heeft verlaten, eindigt in beginsel de opvang. De grondslag voor deze opvang is de Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PbEU L 348/98) (hierna: ‘de Terugkeerrichtlijn’). De Terugkeerrichtlijn strekt er blijkens de considerans toe op basis van gemeenschappelijke normen een doeltreffend terugkeerbeleid te ontwikkelen, zodat mensen op een humane manier, met volledige eerbiediging van hun grondrechten en waardigheid teruggezonden kunnen worden. De lidstaten dienen te voorzien in de elementaire levensbehoeften van onderdanen van derde landen die illegaal in die staat verblijven maar nog niet kunnen worden uitgezet. De richtlijn laat het aan de lidstaten dit in hun nationale wetgeving, voor Nederland de Vw 2000, uit te werken. In de considerans is voorts bepaald dat de lidstaten, overeenkomstig het Internationale Verdrag inzake de Rechten van het Kind (IVRK) en het EVRM, bij de uitvoering van de richtlijn het belang van het kind en de eerbiediging van het gezinsleven voorop dienen te stellen. Gedurende de termijn die is toegestaan voor vrijwillig vertrek en gedurende de termijn waarvoor de verwijdering is uitgesteld, dienen de lidstaten onder meer ervoor te zorgen dat zoveel mogelijk de eenheid van het gezin wordt gehandhaafd, dringende medische zorg wordt verstrekt en minderjarigen toegang krijgen tot het basisonderwijs.

Artikel 3, eerste lid, IVRK bepaalt dat de belangen van het kind de eerste overweging dienen te zijn bij alle maatregelen betreffende kinderen, ongeacht of deze worden genomen door openbare of particuliere instellingen voor maatschappelijk welzijn of door rechterlijke instanties, bestuurlijke autoriteiten of wetgevende lichamen. Het tweede lid van voormeld artikel draagt de autoriteiten op het kind te verzekeren van de bescherming en de zorg die nodig zijn voor zijn of haar welzijn, rekening houdend met de rechten en plichten van zijn of haar ouders, wettige voogden of anderen die wettelijk verantwoordelijk voor het kind zijn. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) heeft in diverse uitspraken de rechten van het kind, als gewaarborgd in artikel 3 IVRK, betrokken bij de uitleg van artikel 8 EVRM, en wel in het kader van de krachtens het tweede lid van dat artikel te maken belangenafweging.

De Hoge Raad heeft in zijn arrest van 21 september 2012 (ECLI:NL:HR:2012:BW5328) geoordeeld dat op de Staat de verplichting rust te waken voor de rechten en belangen van minderjarigen die zich op zijn grondgebied bevinden indien valt te voorzien dat hun ouders daarvoor niet de financiële middelen zullen hebben, ook wanneer het gaat om minderjarige vreemdelingen zonder geldige verblijfstitel, mede omdat zij niet verantwoordelijk kunnen worden gehouden voor gedragingen van hun familieleden, meer in het bijzonder het niet vrijwillig meewerken aan terugkeer naar het land van herkomst. Daarnaast heeft de Hoge Raad in dit arrest overwogen dat op de Staat niet de rechtsplicht rust om aan uitgeprocedeerde minderjarige vreemdelingen een opvang- en voorzieningenniveau te bieden dat gelijk is aan het niveau dat zij tot dan toe in het land van verblijf hebben ontvangen dan wel dat uitstijgt boven het niveau dat nodig is ter voorkoming van een humanitaire noodsituatie. Bij de inrichting en invulling van de noodopvang dient de Staat wel rekening te houden met de bijzondere belangen van, zeker jonge, kinderen, en hun familie- of gezinsbanden zoveel mogelijk in acht te nemen. Voorts heeft de Hoge Raad geoordeeld dat de op de Staat jegens deze minderjarige vreemdelingen rustende rechtsplicht met juistheid is gekoppeld aan hun minderjarigheid, omdat anders een te grote last op de Staat komt te liggen. Voor uitgeprocedeerde gezinnen met minderjarige kinderen zijn in lijn met voormeld arrest van de Hoge Raad zogenaamde gezinslocaties ingericht. Hier worden verstrekkingen geboden totdat het jongste kind uit het gezin 18 jaar is of de terugkeer van het gezin is geregeld.

Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.

Eisers zijn de ouders, meerderjarige broers of zussen dan wel opa en oma van een aantal minderjarige vreemdelingen. Eisers en deze minderjarige vreemdelingen hebben geen rechtmatig verblijf (meer) in Nederland en dienen derhalve terug te keren naar hun land van herkomst. Eisers verblijven thans met bedoelde minderjarigen in het asielzoekerscentrum Almelo (azc Almelo), dat vanaf 1 mei 2013 is ingericht als gezinslocatie.

Het COA is een zelfstandig bestuursorgaan dat valt onder de verantwoordelijkheid van de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (hierna: ‘de staatssecretaris’). De taken van het COA zijn vastgelegd in de Wet Centraal Orgaan opvang asielzoekers. Tot deze taken behoren onder meer de opvang van asielzoekers en hun plaatsing in opvanglocaties.

Bij brief van 6 juli 2015 heeft het COA, meer in het bijzonder het azc Almelo, eisers bericht dat het azc Almelo, vanwege de omvorming tot een regulier azc in verband met de groei van het aantal in Nederland gedane asielverzoeken, na de zomer geen gezinslocatie meer zal zijn en dat eisers om die reden dienen te verhuizen naar een andere gezinslocatie in Nederland. Tevens zijn eisers bij deze brief uitgenodigd voor een informatiebijeenkomst dienaangaande op 7 en/of 8 juli 2015.

Bij e-mail van 8 juli 2015 heeft de locatiemanager van het azc Almelo aan onder meer een tweetal basisscholen, waar een aantal minderjarige kinderen van eisers het afgelopen jaar onderwijs heeft genoten, en de ‘Werkgroep Kind in azc’, voor zover thans belang, als volgt bericht:

“· Mensen zullen minimaal 2 weken voor vertrek te horen krijgen wanneer en waar naar toe zij zullen verhuizen. Dus niet binnen nu en 2 weken verhuizen.

Wij zoeken nu nog uit waar mensen geplaatst kunnen worden en hebben het totaal overzicht pas na 15 juli. (…)

· Mensen mogen hun voorkeur qua locatie aangeven. Deze keuze zal beperkt zijn (2 tot 3 locaties) maar biedt geen garantie, dit omdat plaatsing afhankelijk is van beschikbare plekken op de verschillende glo’s en overige ontwikkelingen. (…)

· Wij zullen het vervoer zo veel mogelijk faciliteren richting de nieuwe locatie. (…)

· Met het Palet [een van de twee voornoemde basisscholen, toevoeging voorzieningenrechter] is afgesproken dat kinderen na de vakantie de mogelijkheid krijgen om naar Almelo te komen (bus) en afscheid te nemen op school. Het COA betaald dit (vervoer en afscheid). Zelfde betreft andere scholen en de creche. Dit zal in overleg met de scholen gedaan worden.

(…)

· Te verwachten is dat bewoners, begeleiders, vrienden/kennissen zullen komen met redenen waarom juist zij niet kunnen/moeten verhuizen. Dat is normaal, maar er worden geen uitzonderingen gemaakt (…)

· De op dit moment bekende locaties zijn Burgum, Emmen en Den Helder (in volgorde op basis van aantal beschikbare plekken nu).

· Er bestaat de kans dat sommige kinderen, die nu wel naar school mogen (bijvoorbeeld ROC), dat niet mogen in de buurt van de nieuwe locatie. Dat is een beslissing van de scholen, waar COA geen invloed op heeft. Het enige wat wij kunnen doen is vooraf navraag doen bij de desbetreffende glo locaties en/of scholen in de buurt wat hun beleid hierin is. Indien mogelijk proberen we dan de kinderen die hiermee te maken krijgen daar te plaatsen waar men het soepelst hiermee omgaat. (…) Ook hier kunnen we geen garanties geven omdat het beleid wordt bepaald door de scholen zelf. (…)”

Bij brief van 22 juli 2015 heeft het COA, meer in het bijzonder het azc Almelo, aan eisers bericht naar welke gezinslocatie zij zullen worden overgeplaatst en dat deze overplaatsing zal plaatsvinden in de week van 10 tot en met 14 augustus 2015.

Bij brief van 24 juli 2015 heeft de voorzitter van het bestuur van het COA onder meer als volgt aan de gemeente Almelo bericht:

“(…) Ik begrijp dat de keuze van het COA impact heeft op uw gemeente en de bewoners op onze locatie aldaar.

Gezien de aanhoudende hoge instroom kan het COA op dit moment niet anders dan vasthouden aan de gemaakte keuze, maar zoals aangegeven in ons gesprek doen wij er alles aan om de impact voor de betrokken bewoners zo beperkt mogelijk te laten zijn. De dienstverlening rondom iedere gezinslocatie is gelijk aan die rondom locatie Almelo. Daarmee is de toegang tot bijvoorbeeld onderwijs en gezondheidszorg geborgd. Inzake onderwijs faciliteren wij alle kinderen om bij aanvang nieuwe schooljaar alsnog afscheid te kunnen nemen van hun oude school. Op het gebied van continuïteit in zorgtrajecten hanteren wij altijd het beleid dat hij ‘gedwongen’ verhuizingen lopende zorgtrajecten (inclusief GGZ zorg) nog drie maanden gecontinueerd kunnen worden bij bestaande zorgverleners. Het COA neemt dan de reiskosten voor haar rekening. In deze drie maanden zijn de bewoners wel zelf verantwoordelijk voor overdracht naar een zorgverlener nabij hun nieuwe locatie. Indien een bewoner daartoe zelf niet in staat is, kan het Gezondheidscentrum Asielzoekers (GC A) op de nieuwe locatie daarbij helpen.

Met de gemaakte keuze ontstaat zoals besproken ruimte voor instroom op azc plaatsen. Het COA streeft naar een evenredige verdeling van gezinnen met kinderen over onze azc’s. Mijn verwachting is daarmee dat ook de nieuwe bewoners (volwassenen, kinderen en alleenstaanden) weer in voldoende mate gebruik maken van infrastructuur en de beschikbare kennis en ervaring op en rondom de locatie.

Tenslotte wil ik aangeven dat ik betreur dat ons handelen heeft geleid tot veel vragen en veel commotie. (…)”

Ter beoordeling staat of het COA onrechtmatig jegens eisers en hun minderjarige kinderen handelt door de gezinslocatie Almelo om te vormen tot regulier azc (eisers spreken van sluiting maar daar is naar het oordeel van de voorzieningenrechter formeel geen sprake van) en hen over te plaatsen naar andere gezinslocaties binnen Nederland. Hoewel de beëindiging van de opvang van eisers en hun minderjarige kinderen in de gezinslocatie Almelo en hun overplaatsing naar andere gezinslocaties in Nederland rechtstreeks voortvloeien uit de beslissing om de gezinslocatie Almelo om te vormen tot regulier azc, is volgens beide partijen ter zake sprake van twee afzonderlijke beslissingen, waartegen thans door eisers wordt geageerd. De voorzieningenrechter volgt partijen in het navolgende in deze aanname.

Het COA heeft primair betoogd dat eisers niet-ontvankelijk dienen te worden verklaard in hun vorderingen tegen zowel de beslissing tot omvorming van de gezinslocatie Almelo tot regulier azc als de beslissing tot beëindiging van de opvang van eisers en hun minderjarige kinderen op deze gezinslocatie en overplaatsing naar een andere gezinslocatie.

Beslissing tot beëindiging opvang gezinslocatie Almelo en tot overplaatsing naar andere gezinslocaties

Met betrekking tot deze beslissing stelt het COA – onder verwijzing naar uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘de Afdeling’) – dat deze valt onder de verantwoordelijkheid van de staatssecretaris en dat, nu deze beslissing heeft te gelden als een feitelijke handeling in de zin van artikel 72, derde lid, Vw 2000, daartegen administratiefrechtelijk bezwaar en beroep openstaat en aldus voor de civiele rechter ter zake geen taak is weggelegd.

De voorzieningenrechter is voorshands van oordeel dat het COA in voormeld betoog moet worden gevolgd. Daartoe wordt als volgt overwogen. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraken van 10 januari 2014 in zaak nr. 201200442/1/V1 en 24 februari 2014 in zaak nr. 201204913/1/V1, is het COA niet in algemene zin de taak opgedragen en de bevoegdheid toegekend om vreemdelingen die zulks behoeven, opvang te verlenen. Bij de ‘Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 2005’ (Rva 2005) zijn regels gesteld voor de verstrekkingen aan asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen. Uitsluitend in de gevallen voorzien in de Rva 2005 kunnen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen jegens het COA aanspraak maken op verstrekkingen, waaronder opvang. Vreemdelingen die geen aanspraak hebben op verstrekkingen vanwege het COA, zoals (de) minderjarige kinderen (van eisers) en hun familieleden, ten aanzien van wie de Hoge Raad immers bij het arrest van 21 september 2012 een op de staatssecretaris rustende zorgplicht heeft aangenomen, dienen zich te wenden tot de staatssecretaris, omdat verstrekkingen uit hoofde van deze zorgplicht, waaronder opvang, moeten worden beschouwd als door de staatssecretaris geboden. Voor deze verstrekkingen verzorgt het COA volgens de Afdeling slechts de feitelijke uitvoering in opdracht van de staatssecretaris. Nu de aan eisers en hun minderjarige kinderen verstrekte opvang ook overigens geen specifieke wettelijke basis heeft, is het verstrekken en beëindigen van deze opvang aan te merken als een feitelijke handeling die aan de staatssecretaris is toe te rekenen, zodat daartegen administratiefrechtelijk bezwaar en beroep openstaat, aldus nog steeds de Afdeling in voormelde uitspraken. Met het COA is de voorzieningenrechter voorshands van oordeel dat in lijn met voormelde rechtspraak van de Afdeling ook het beëindigen van de opvang van eisers en hun minderjarige kinderen in de gezinslocatie Almelo en het voortzetten van hun opvang in een andere gezinslocatie is te beschouwen als een feitelijke handeling in de zin van artikel 72, derde lid, Vw 2000, die de staatssecretaris is toe te rekenen en waartegen aldus administratiefrechtelijk bezwaar en beroep openstaat. Gelet hierop is de civiele rechter niet bevoegd om kennis te nemen van de vorderingen van eisers, voor zover deze zich richten tegen de beëindiging van de opvang in de gezinslocatie Almelo en de voortzetting daarvan in andere gezinslocaties in Nederland.

Beslissing tot omvorming gezinslocatie Almelo tot regulier azc

Voor zover de vorderingen van eisers zich richten tegen de omvorming van de gezinslocatie tot regulier azc, komt de civiele rechter naar de mening van het COA in beginsel wel de bevoegdheid toe om hiervan kennis te nemen. Nu echter de gezinslocaties vallen onder de verantwoordelijkheid van de staatssecretaris en de aan eisers verstrekte voorzieningen niet zijn aan te merken als verstrekkingen in de zin van de Rva 2005, hadden eisers volgens het COA niet hem maar de staatssecretaris (en daarmee de Staat der Nederlanden) in rechte moeten betrekken.

Ook dit betoog slaagt naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter. Zoals het COA met juistheid heeft gesteld, kan de beslissing tot omvorming van de gezinslocatie Almelo tot regulier azc, die immers eisers niet individueel betreft, niet worden aangemerkt als een feitelijke handeling in de zin van artikel 72, derde lid, Vw 2000, zodat daartegen voor hen geen administratiefrechtelijk bezwaar en beroep openstaat. Daarmee komt aldus aan de civiele rechter de bevoegdheid toe om van bedoelde vordering van eisers kennis te nemen. Vervolgens dient te worden beoordeeld jegens wie eisers deze vordering dienen te richten. Met het COA is de voorzieningenrechter voorshands van oordeel dat ter zake de staatssecretaris in rechte betrokken had moeten worden. Daartoe is redengevend dat blijkens hetgeen hiervoor is overwogen, het bieden van verstrekkingen aan uitgeprocedeerde vreemdelingen met minderjarige kinderen door de Hoge Raad is opgedragen aan de Staat en blijkens voormelde uitspraken van de Afdeling meer in het bijzonder aan de staatssecretaris. Deze verstrekkingen moeten daarmee volgens de Afdeling worden beschouwd als door de staatssecretaris geboden, waarbij het COA in opdracht van de staatssecretaris is belast met de feitelijke uitvoering. Met het oog op voormelde verstrekkingen zijn destijds in een aantal azc’s, waaronder het azc Almelo, gezinslocaties ingericht. Gelet op het karakter van voormelde verstrekkingen en de op de staatssecretaris rustende verantwoordelijkheid tot het bieden van deze verstrekkingen, moet worden aangenomen dat de formele zeggenschap over deze gezinslocaties, alwaar deze verstrekkingen worden geboden, eveneens berust bij de staatssecretaris en dat het COA ook te dien aanzien door de staatssecretaris uitsluitend is belast met het feitelijk beheer van deze locaties. Dit beheer omvat mede de feitelijke tenuitvoerlegging van door de staatssecretaris ten aanzien van deze locaties genomen besluiten, waaronder de thans aan de orde zijn beslissing tot omvorming van de gezinslocatie Almelo tot een regulier azc.

Slotsom

Uit het voorgaande volgt dat eisers in hun vorderingen niet-ontvankelijkheid dienen te worden verklaard, met veroordeling van eisers in de proceskosten. De voorzieningenrechter kan zich voorstellen dat deze uitkomst voor eisers onbevredigend is, echter voormelde niet-ontvankelijkheid staat er aan in de weg dat de voorzieningenrechter zich een inhoudelijk oordeel vormt over de vraag of de beslissing tot omvorming van de gezinslocatie Almelo jegens eisers onrechtmatig is omdat daarin hun belangen onvoldoende mate zijn betrokken. Ten overvloede overweegt de voorzieningenrechter dat ter zitting door het COA, naar de voorzieningenrechter begrijpt namens de staatssecretaris, met het oog op de feitelijke afwikkeling van de omvorming van de gezinslocatie Almelo, de nodige toezeggingen zijn gedaan. Zo heeft het COA toegezegd dat de uit de omvormingsbeslissing voortvloeiende overplaatsing van eisers en hun minderjarige kinderen op zorgvuldige wijze zal plaatsvinden, waarbij zal worden gewaarborgd dat onder meer gerechtvaardigde aanspraken op onderwijs en medische behandeling op de nieuwe locaties kunnen worden voortgezet en ingeval van bijzondere individuele omstandigheden waar mogelijk maatwerk zal worden geleverd. De voorzieningenrechter gaat ervan uit dat deze toezeggingen gestand zullen worden gedaan.

De voorzieningenrechter:

verklaart eisers niet-ontvankelijk in hun vorderingen;

veroordeelt eisers in de kosten van dit geding, tot dusverre aan de zijde van het COA begroot op € 1.429,--, waarvan € 816,-- aan salaris advocaat en € 613,-- aan griffierecht;

verklaart deze kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.

Dit vonnis is gewezen door mr. G.P. van Ham en in het openbaar uitgesproken op 19 augustus 2015.

mw