HvJ EU, 05-03-0206, nr. C-575/24

HvJ EU, 05-03-0206, nr. C-575/24

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Conclusie 05‑03‑2026

Inhoudsindicatie

Prejudiciële verwijzing — Harmonisatie van de wetgevingen — Open data en hergebruik van overheidsinformatie — Richtlijn (EU) 2019/1024 — Artikel 2, punt 3 — Begrip ‘overheidsonderneming’ — Financiële deelname in de onderneming door meerdere openbare lichamen — Vermoeden van ‘overheersende invloed’ — Beoordelingscriteria

R. Norkus

Partij(en)

Zaak C-575/241.

Vodovody a kanalizace Přerov, a.s.

tegen

Úřad pro ochranu osobních údajů

[verzoek van de Městský soud v Praze (rechter voor de stad Praag, Tsjechië) om een prejudiciële beslissing]

I. Inleiding

1.

Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing is ingediend door de Městský soud v Praze (rechter voor de stad Praag, Tsjechië) overeenkomstig artikel 267 VWEU en betreft de uitlegging van artikel 2, punt 3, van richtlijn (EU) 2019/1024 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 inzake open data en het hergebruik van overheidsinformatie2..

2.

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen de vennootschap Vodovody a kanalizace Přerov, a.s. (hierna: ‘verzoekende partij’) en de Úřad pro ochranu osobních údajů (bureau voor de bescherming van persoonsgegevens, Tsjechië; hierna: ‘bureau’). Dit geding heeft betrekking op een verzoek om toegang tot meerdere vergadernotulen van de organen van de verzoekende partij. Laatstgenoemde heeft dit verzoek afgewezen op grond dat zij niet kan worden aangemerkt als ‘onderworpen entiteit’ in de zin van de nationale bepalingen ter zake. Volgens deze bepalingen ter omzetting van richtlijn 2019/1024 in de nationale rechtsorde zijn ‘overheidsondernemingen’ verplicht om bepaalde informatie te verstrekken wanneer zij voldoen aan de voorwaarden die overeenstemmen met die welke zijn vastgesteld in artikel 2, punt 3, van deze richtlijn. Deze voorwaarden hebben meer in het bijzonder betrekking op de uitoefening van een ‘overheersende invloed’ door openbare lichamen. Deze voorwaarden vormen het voorwerp van de twee prejudiciële vragen.

3.

Voor zover de onderhavige zaak betrekking heeft op de toegang van het publiek tot informatie, een materie die door het nationale recht wordt beheerst, en niet op het hergebruik van informatie in de zin van richtlijn 2019/1024, rijst de vraag naar de bevoegdheid van het Hof om zich uit te spreken over het begrip ‘overheidsonderneming’. De omstandigheid dat de nationale wetgever een Unierechtelijk begrip uitdrukkelijk heeft overgenomen, pleit in beginsel voor de uitleggingsbevoegdheid van het Hof. Overeenkomstig de uit het arrest Dzodzi3. voortvloeiende rechtspraak kan het bestaan van een belang van de Unie een uniforme uitlegging van dat begrip rechtvaardigen, op voorwaarde dat er sprake is van een functioneel verband tussen beide betrokken wettelijke regelingen. Hoewel de toegang van het publiek tot informatie in bepaalde gevallen de weg kan vrijmaken voor het hergebruik daarvan, neemt dit niet weg dat die beide regelingen deels onderscheiden doelstellingen nastreven. Deze aspecten zullen worden onderzocht in deze conclusie die zich op verzoek van het Hof zal toespitsen op het bevoegdheidsvraagstuk.

II. Toepasselijke bepalingen

A. Unierecht

1. Richtlijn 2014/25
4.

Artikel 3 van richtlijn 2014/25/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen van opdrachten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten en houdende intrekking van richtlijn 2004/17/EG4. heeft als opschrift ‘Aanbestedende diensten’ en bepaalt in lid 1:

‘In deze richtlijn wordt verstaan onder ‘aanbestedende diensten’: de staats-, regionale of lokale overheidsinstanties, publiekrechtelijke instellingen alsmede samenwerkingsverbanden bestaande uit één of meer van deze overheidsinstanties of één of meer van deze publiekrechtelijke instellingen.’

5.

Artikel 4 van deze richtlijn, met als opschrift ‘Aanbestedende instanties’, bepaalt in lid 2:

‘‘Overheidsonderneming’: onderneming waarop aanbestedende diensten rechtstreeks of onrechtstreeks een overheersende invloed kunnen uitoefenen uit hoofde van eigendom, financiële deelname of de op de onderneming van toepassing zijnde voorschriften.

Het vermoeden van overheersende invloed bestaat in een van de volgende gevallen wanneer een aanbestedende dienst, direct of indirect:

a)

de meerderheid van het geplaatste kapitaal van het bedrijf bezit;

b)

over de meerderheid van de stemrechten verbonden aan de door genoemd bedrijf uitgegeven aandelen beschikt;

c)

meer dan de helft van de leden van het bestuurs-, leidinggevend of toezichthoudend orgaan van het bedrijf kan aanwijzen.’

2. Richtlijn 2019/1024
6.

Artikel 1 van richtlijn 2019/1024, met als opschrift ‘Onderwerp en toepassingsgebied’, bepaalt:

‘1.

Om het gebruik van open data te bevorderen en innovatie in producten en diensten te stimuleren, stelt deze richtlijn een pakket minimumvoorschriften vast voor het hergebruik en de praktische regelingen om het hergebruik te faciliteren van:

a)

bestaande documenten die in het bezit zijn van openbare lichamen van de lidstaten;

b)

bestaande documenten van overheidsondernemingen die:

i)

actief zijn op de in richtlijn [2014/25] gedefinieerde gebieden;

[…]

c)

onderzoeksgegevens op grond van de voorwaarden van artikel 10.

2.

Deze richtlijn is niet van toepassing op:

[…]

b)

documenten van overheidsondernemingen die:

i)

zijn geproduceerd buiten de context van de levering van diensten van algemeen belang als gedefinieerd in de wetgeving of andere bindende regels in de lidstaten;

ii)

verband houden met activiteiten die rechtstreeks blootstaan aan concurrentie en bijgevolg op grond van artikel 34 van richtlijn [2014/25] niet onder aanbestedingsregels vallen;

[…]

d)

documenten, zoals gevoelige gegevens, waartoe de toegang is uitgesloten op basis van de toegangsregelingen van de lidstaat, onder meer wegens:

i)

de bescherming van de nationale veiligheid (namelijk staatsveiligheid), defensie of openbare veiligheid;

ii)

statistisch geheim;

iii)

handelsgeheim (waaronder bedrijfs- of beroepsgeheim);

[…]

f)

documenten waartoe de toegang beperkt is uit hoofde van de toegangsregelingen in de lidstaten, onder meer in gevallen waarin burgers of rechtspersonen moeten aantonen dat zij er een bijzonder belang bij hebben toegang tot de documenten te krijgen:

[…]

3.

Deze richtlijn bouwt voort op de bestaande Unie- en nationale toegangsregelingen en laat deze onverlet.

[…]

7.

Deze richtlijn regelt het hergebruik van bestaande documenten van openbare lichamen en overheidsondernemingen van de lidstaten, […].’

7.

Artikel 2 van deze richtlijn, met als opschrift ‘Definities’, luidt als volgt:

‘Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:

1.

‘openbaar lichaam’: de staats-, regionale en lokale overheidsinstanties, publiekrechtelijke instellingen of samenwerkingsverbanden bestaande uit één of meer van deze overheidsinstanties of één of meer van deze publiekrechtelijke instellingen;

2.

‘publiekrechtelijke instellingen’: instellingen die voldoen aan alle volgende kenmerken:

a)

zij zijn opgericht voor het specifieke doel te voorzien in andere behoeften van algemeen belang dan die van industriële of commerciële aard; b) zij bezitten rechtspersoonlijkheid, en

c)

zij worden merendeels door de staats-, regionale of lokale overheidsinstanties of andere publiekrechtelijke instellingen gefinancierd, of hun beheer staat onder toezicht van deze instanties of instellingen, of zij hebben een bestuurs-, leidinggevend of toezichthoudend orgaan waarvan de leden voor meer dan de helft door de staat, de regionale of lokale overheidsinstanties of andere publiekrechtelijke instellingen zijn aangewezen;

3.

‘overheidsonderneming’: elke onderneming die actief is op de in artikel 1, lid 1, onder b), genoemde gebieden en waarop de openbare lichamen direct of indirect een overheersende invloed kunnen uitoefenen uit hoofde van eigendom, financiële deelname of de op de onderneming van toepassing zijnde voorschriften. Er wordt uitgegaan van een overheersende invloed van de openbare lichamen in elk van de volgende gevallen waarin die lichamen, direct of indirect:

a)

de meerderheid van het geplaatste kapitaal van de onderneming bezitten;

b)

over de meerderheid van de stemrechten verbonden aan de door de onderneming uitgegeven aandelen beschikken;

c)

meer dan de helft van de leden van het bestuurs-, het leidinggevend of het toezichthoudend orgaan van de onderneming kunnen aanwijzen;

[…]

6.

‘document’:

a)

eender welke inhoud, ongeacht het medium (op papier of in elektronische vorm of als geluids-, beeld- of audiovisuele opname), of

b)

eender welk deel van een dergelijke inhoud;

[…]

11.

‘hergebruik’: het gebruik door natuurlijke personen of rechtspersonen van documenten die in het bezit zijn van:

a)

openbare lichamen voor andere commerciële of niet-commerciële doeleinden dan het oorspronkelijk doel binnen de publieke taak waarvoor de documenten zijn geproduceerd, met uitzondering van de uitwisseling van documenten tussen openbare lichamen uitsluitend met het oog op de vervulling van hun openbare taken, of

b)

overheidsondernemingen voor andere commerciële of niet-commerciële doeleinden dan het oorspronkelijk doel van dienstverlening in het algemeen belang waarvoor de documenten zijn geproduceerd, met uitzondering van de uitwisseling van documenten tussen overheidsondernemingen en openbare lichamen uitsluitend met het oog op de vervulling van de openbare taken van openbare lichamen;

[…]’

8.

Artikel 4 van voornoemde richtlijn, met als opschrift ‘Behandeling van verzoeken om hergebruik’, bepaalt in de leden 1 en 6:

‘1.

Openbare lichamen behandelen verzoeken om hergebruik en stellen de documenten aan de verzoeker beschikbaar voor hergebruik, waar mogelijk en passend langs elektronische weg, of stellen, indien een licentie vereist is, het licentieaanbod aan de aanvrager op binnen een redelijke termijn die strookt met de voor de behandeling van een verzoek om toegang tot deze documenten vastgestelde termijnen.

[…]

6.

De volgende entiteiten hoeven niet te voldoen aan dit artikel:

a)

overheidsondernemingen;

[…]’

B. Tsjechisch recht

9.

§ 2, lid 1, van zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (wet nr. 106/1999 inzake de vrije toegang tot informatie; hierna: ‘informatiewet’) bepaalt:

‘Onder onderworpen entiteiten, die krachtens deze wet verplicht zijn informatie over hun activiteiten te verstrekken, wordt verstaan: lichamen van de staat, lokale overheden en hun organen alsmede overheidsinstanties.’

10.

§ 2a van deze wet luidt als volgt:

‘(1)

Onder onderworpen entiteit wordt ook verstaan, een overheidsonderneming, die voor de toepassing van deze wet wordt begrepen als een rechtspersoon die geen aan de wet onderworpen entiteit in de zin § 2, lid 1, is en

a)

die:

1.

activiteiten uitoefent overeenkomstig de wet inzake het plaatsen van overheidsopdrachten;

2.

handelt als exploitant van openbare diensten overeenkomstig artikel 2 van verordening (EG) nr. 1370/2007 van het Europees Parlement en de Raad [van 23 oktober 2007] betreffende het openbaar personenvervoer per spoor en over de weg en tot intrekking van verordening (EEG) nr. 1191/69 en verordening (EEG) nr. 1107/70 van de Raad [(PB 2007, L 315, blz. 1)];

3.

handelt als luchtvaartmaatschappij die voldoet aan een openbaredienstverplichting overeenkomstig artikel 16 van verordening (EG) nr. 1008/2008 van het Europees Parlement en de Raad [van 24 september 2008] inzake gemeenschappelijke regels voor de exploitatie van luchtdiensten in de Gemeenschap [(PB 2008, L 293, blz. 3)], of

4.

handelt als reder die een openbare dienst verricht overeenkomstig artikel 4 van verordening (EEG) nr. 3577/92 van de Raad [van 7 december 1992] houdende toepassing van het beginsel van het vrij verrichten van diensten op het zeevervoer binnen de lidstaten (cabotage in het zeevervoer) [(PB 1992, L 364, blz. 7)] en

b)

op wie een onderworpen entiteit in de zin van § 2, lid 1, direct of indirect een overheersende invloed kan uitoefenen uit hoofde van deelname in de eigendom van die rechtspersoon of van de op haar van toepassing zijnde voorschriften.

(2)

Aan de voorwaarde van overheersende invloed wordt verondersteld te zijn voldaan indien een onderworpen entiteit in de zin § 2, lid 1, direct of indirect:

a)

een meerderheidsbelang heeft in het geplaatste kapitaal van de overheidsonderneming;

b)

over de meerderheid van de stemrechten verbonden aan de door de overheidsonderneming uitgegeven aandelen beschikt, of

c)

meer dan de helft van de leden van het bestuursorgaan, het leidinggevend of het toezichthoudend orgaan van de overheidsonderneming kan benoemen.’

11.

In de motivering van zákon č. 241/2022 Sb., kterým se mění zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 130/2002 Sb., o podpoře výzkumu, experimentálního vývoje a inovací z veřejných prostředků a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o podpoře výzkumu, experimentálního vývoje a inovací), ve znění pozdějších předpisů [wet nr. 241/2022 tot wijziging van wet nr. 106/1999 inzake de vrije toegang tot informatie, zoals gewijzigd, wet nr. 123/1998 betreffende het recht op milieu-informatie, zoals gewijzigd, en wet nr. 130/2002 betreffende de bevordering van onderzoek, experimentele ontwikkeling en innovatie met overheidsmiddelen en tot wijziging van bepaalde daarmee verband houdende wetten (wet inzake de bevordering van onderzoek, experimentele ontwikkeling en innovatie), zoals gewijzigd], waarbij de Tsjechische Republiek richtlijn 2019/1024 in de Tsjechische rechtsorde heeft omgezet, staat te lezen:

‘Reeds bij de omzetting van de eerste richtlijn inzake het hergebruik van overheidsinformatie [richtlijn 2003/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 17 november 2003 (PB 2003, L 345, blz. 90)] heeft de Tsjechische Republiek gekozen voor een wetgevingsoplossing die de invoering van het hergebruik van informatie (waarmee, eenvoudig gezegd, niet het publieke toezicht op de uitoefening van het staatsgezag wordt beoogd, maar die wel andere vormen van — particulier of commercieel — gebruik van de verzamelde gegevens, de verwerking daarvan, enz. tot doel heeft) koppelt aan de uitoefening van het recht van de burger op informatie in de zin van § 17, lid 5, van het handvest van de grondrechten [van de Tsjechische Republiek] (waarin het publieke toezicht op de overheid centraal staat, met name wat betreft de beschikking over een goed). Wanneer onderworpen entiteiten de informatiewet toepassen, hebben zij namelijk (behalve in sommige uitzonderingsgevallen die uit de rechtspraak voortvloeien) geen reële en effectieve mogelijkheid tot onderzoek van de motieven van de informatieverzoeker, noch van diens intenties met betrekking tot de wijze waarop de verkregen informatie zal worden verwerkt (hetgeen in strijd zou zijn met de grondwettelijke waarborgen waarmee het recht van de burger op informatie is omringd). In de praktijk is het dus vrijwel onmogelijk om daadwerkelijk onderscheid te maken tussen beide vormen van toegang. Aangezien het recht op informatie grondwettelijke status heeft, moeten ook aan ‘gewone’ informatieverzoekers dezelfde waarborgen worden geboden als aan personen die informatie aanvragen met het oog op hergebruik daarvan in de zin van de richtlijn, en moet tevens een uniforme regeling worden gehandhaafd. De oplossing waarbij beide wettelijke regelingen aan elkaar worden gekoppeld, is dan ook optimaal voor de onderworpen entiteiten en uiteindelijk ook voor de verzoekers.’

III. Feiten van het hoofdgeding, procesverloop en prejudiciële vragen

12.

De verzoekende partij is een naamloze vennootschap naar Tsjechisch recht die actief is in de sector van watervoorziening en waterzuivering. Zij is voor bijna 100 % in handen van Tsjechische steden en gemeenten, waarbij geen enkele aandeelhouder een meerderheidsbelang bezit.

13.

Op grond van de informatiewet is bij haar een verzoek om informatie ingediend met betrekking tot meerdere vergadernotulen van haar organen.

14.

Aangezien de verzoekende partij van mening was dat zij geen ‘onderworpen entiteit’ is in de zin van de informatiewet, heeft zij dit verzoek afgewezen.

15.

Tegen deze beslissing is bezwaar gemaakt bij het bureau dat de verzoekende partij bij besluit van 7 maart 2023 heeft gelast om het verzoek om informatie te behandelen in overeenstemming met de informatiewet.

16.

De verzoekende partij is tegen voornoemd besluit opgekomen bij de Městský soud v Praze, de verwijzende rechter in deze zaak.

17.

Deze rechter is van mening dat hij voor de beslechting van het geding moet nagaan of de verzoekende partij moet worden aangemerkt als ‘overheidsonderneming’ in de zin van § 2a, lid 1, van de informatiewet.

18.

Hij preciseert dat deze categorie van onderworpen entiteiten aan de informatiewet is toegevoegd bij een wet tot omzetting van richtlijn 2019/1024.

19.

Volgens de verwijzende rechter betreft het hoofdgeding met name de vraag of de overheersende invloed door één enkel openbaar lichaam moet worden uitgeoefend dan wel gezamenlijk kan worden uitgeoefend door verschillende publiekrechtelijke instellingen, zoals in casu lokale overheden.

20.

Het bureau voert voor de verwijzende rechter aan dat § 2a, lid 1, van de informatiewet aldus in overeenstemming met richtlijn 2019/2014 moet worden uitgelegd dat het in dat opzicht volstaat dat verschillende publiekrechtelijke instellingen gezamenlijk een meerderheidsbelang in de verzoekende partij hebben en aldus een overheersende invloed uitoefenen.

21.

De verzoekende partij stelt daartegenover dat een dergelijke uitlegging geen steun vindt in richtlijn 2019/2014 en dat er slechts sprake is van een overheersende invloed indien een van de lokale overheden alleen een meerderheidsbelang heeft, of indien het volstrekt duidelijk is dat de meerderheid van de publiekrechtelijke instellingen die gezamenlijk een dergelijk belang hebben, in onderling overleg handelt.

22.

In die omstandigheden heeft de Městský soud v Praze de behandeling van de zaak geschorst en de volgende prejudiciële vragen aan het Hof gesteld:

‘1)

Moet artikel 2, punt 3, van richtlijn [2019/1024] aldus worden uitgelegd dat onder overheidsonderneming ook een onderneming wordt begrepen waarin meerdere openbare lichamen gezamenlijk een overheersende invloed kunnen uitoefenen uit hoofde van eigendom [van de onderneming], financiële deelname of de op de onderneming van toepassing zijnde voorschriften?

2)

Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord: wordt er ook uitgegaan van een overheersende invloed overeenkomstig voornoemde bepaling van richtlijn 2019/1024 wanneer meerdere openbare lichamen gezamenlijk de meerderheid van het geplaatste kapitaal van de onderneming bezitten, over de meerderheid van de stemrechten verbonden aan de door de onderneming uitgegeven aandelen beschikken of meer dan de helft van de leden van het bestuurs-, het leidinggevend of het toezichthoudend orgaan van de onderneming kunnen aanwijzen, of moet worden onderzocht of deze openbare lichamen daadwerkelijk in onderling overleg handelen en gemeenschappelijke belangen hebben?’

IV. Procedure bij het Hof

23.

De verwijzingsbeslissing van 23 juli 2024 is binnengekomen ter griffie van het Hof op 28 augustus 2024.

24.

Partijen in het hoofdgeding, de Tsjechische regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend binnen de in artikel 23 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie bepaalde termijn.

25.

Tijdens de algemene vergadering van 7 oktober 2025 heeft het Hof overeenkomstig artikel 76, lid 2, van zijn Reglement voor de procesvoering besloten geen pleitzitting te houden.

26.

Op 21 oktober 2025 heeft het Hof een verzoek om verduidelijkingen toegezonden aan de verwijzende rechter, die de gevraagde verduidelijkingen heeft verstrekt bij brief van 12 november 2025.

V. Juridische analyse

A. Opmerkingen vooraf

1. Europees opendatabeleid
27.

Richtlijn 2019/1024 heeft tot doel het hergebruik van overheidsinformatie te bevorderen en de beschikbaarheid ervan in de gehele Europese Unie te faciliteren. Zij berust op het beginsel dat de gegevens die in het bezit zijn van openbare lichamen, een strategische bron vormen voor de digitale economie, de innovatie en de civiele samenleving.5. Met de invoering van een geharmoniseerd rechtskader beoogt deze richtlijn de belemmeringen voor het hergebruik van overheidsinformatie weg te werken en het vrije verkeer ervan op de interne markt te bevorderen.6.

28.

Een van de belangrijkste doelstellingen van richtlijn 2019/1024 is het harmoniseren van de technische en juridische voorwaarden voor de beschikbaarstelling en het hergebruik van overheidsgegevens. In deze richtlijn worden gemeenschappelijke minimumnormen vastgesteld, zoals het gebruik van open formaten, machinale leesbaarheid en een — zo mogelijk — kosteloos of tegen marginale kostprijs aangerekend hergebruik teneinde te zorgen voor de interoperabiliteit en een doelmatige exploitatie van de informatie. Door de voorwaarden voor hergebruik, gestandaardiseerde licenties en eventuele kosten te reguleren schept deze richtlijn een kader dat bevorderlijk is voor de ontwikkeling van een Europees ecosysteem voor open data.7.

29.

Als een essentieel onderdeel van richtlijn 2019/1024 gelden de hoogwaardige datasets met een bijzonder potentieel om sociaal-economische baten te genereren. Deze datasets moeten kosteloos beschikbaar worden gesteld in gestandaardiseerde en machinaal leesbare formaten, in voorkomend geval via applicatieprogramma-interfaces (API's). De Commissie is belast met het vaststellen van deze datasets door middel van uitvoeringshandelingen. Deze aanpak is gericht op het stimuleren van innovatie, met name op de gebieden van kunstmatige intelligentie, digitale diensten en wetenschappelijk onderzoek.8.

30.

Tot slot past richtlijn 2019/1024 in een omvattende strategie die gericht is op de modernisering van het openbaar bestuur en op een versterkte transparantie. Zij benadrukt het belang van open data voor de bevordering van de democratische participatie en de versterking van de verantwoordingsplicht van de overheid. Door een duidelijk, samenhangend en aan de technologische ontwikkelingen aangepast rechtskader te scheppen draagt deze richtlijn bij aan de opkomst van een inclusieve en duurzame data-economie en waarborgt zij tegelijkertijd eerlijke randvoorwaarden voor het hergebruik van overheidsinformatie ten bate van burgers, ondernemingen en de wetenschappelijke gemeenschap.9.

2. Omzetting van richtlijn 2019/1024 door de lidstaten
31.

Deze richtlijn heeft richtlijn 2003/98 inzake het hergebruik van overheidsinformatie (ook wel ‘PSI-richtlijn’ genoemd) vervangen en gemoderniseerd. De lidstaten van de Unie moesten richtlijn 2019/1024 uiterlijk op 17 juli 2021 in nationaal recht omzetten. Op die datum hadden veel lidstaten de bepalingen ervan al omgezet, terwijl andere lidstaten achterliepen. De Commissie heeft vervolgens tegen verschillende lidstaten inbreukprocedures ingeleid wegens niet-omzetting of ontoereikende omzetting. Het Hof heeft uiteindelijk geoordeeld dat het Koninkrijk België, de Republiek Bulgarije, de Republiek Letland en het Koninkrijk der Nederlanden in gebreke zijn gebleven en deze lidstaten veroordeeld tot betaling van forfaitaire sommen.10.

32.

Hoewel het onderhavige geding geen deel uitmaakt van een inbreukprocedure op grond van artikel 258 VWEU, maar van een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, verschaft het niettemin tot op zekere hoogte aanwijzingen over de wijze waarop de lidstaten richtlijn 2019/1024 in hun interne rechtsorde hebben omgezet. Zo hebben sommige lidstaten, zoals de Tsjechische Republiek, ervoor gekozen om het hergebruik van gegevens samen met de toegang tot informatie te regelen in één enkel wetgevingsinstrument11., hoewel deze twee gebieden vallen onder onderscheiden wetgevingsbevoegdheden en de doelstellingen van beide wettelijke regelingen slechts gedeeltelijk samenvallen.

33.

Terwijl de toegang tot informatie, met uitzondering van bepaalde sectorale regelingen, door het recht van de lidstaten wordt beheerst12., wordt het hergebruik van gegevens namelijk geregeld door een rechtshandeling van de Unie, meer bepaald door richtlijn 2019/1024. Bijgevolg heeft het Hof in de zaak die heeft geleid tot het arrest HP — Hrvatska pošta13. geoordeeld dat een verzoek om toegang tot documenten die in het bezit zijn van een openbaar lichaam buiten de werkingssfeer van deze richtlijn valt. Tegen die achtergrond en aangezien het Hof het Unierecht enkel binnen de grenzen van zijn bevoegdheden kan uitleggen14., doet de omstandigheid dat een nationale rechterlijke instantie het Hof een vraag voorlegt over de bepalingen inzake de toegang tot informatie, delicate vragen rijzen over de bevoegdheid van het Hof.

B. Bevoegdheid van het Hof

34.

Vooraf zij eraan herinnerd dat het volgens vaste rechtspraak, in het kader van de in artikel 267 VWEU geregelde samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties, uitsluitend een zaak van de nationale rechter is aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing om, gelet op de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt, te beoordelen. Wanneer de gestelde vragen betrekking hebben op de uitlegging van het Unierecht, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden15..

35.

Het is echter evenzeer vaste rechtspraak dat het Hof een onderzoek dient in te stellen naar de omstandigheden waaronder het door de nationale rechter is benaderd.16. Het is dan ook logisch dat het Hof een dergelijk onderzoek verricht in een situatie waarin er, zoals in het onderhavige geval, sprake is van een bijzonder samenspel tussen het Unierecht en het nationale recht vanwege de wijze waarop de nationale wetgever een richtlijn in zijn interne rechtsorde heeft willen omzetten.

1. Overzicht van de rechtspraak betreffende de verwijzing van het nationale recht naar het Unierecht
36.

In dit verband moet worden opgemerkt dat de Tsjechische wetgever eveneens een recht op toegang tot informatie heeft ingesteld ten aanzien van entiteiten die voldoen aan het begrip ‘overheidsonderneming’ in de zin van richtlijn 2019/1024. Met deze verwijzing heeft hij een Unierechtelijk begrip omgezet in nationaal recht, maar het toegepast op situaties die niet binnen de materiële werkingssfeer van deze richtlijn vallen. Door deze uitbreiding is er een overlapping ontstaan tussen twee a priori onderscheiden wettelijke regelingen waarvan het samenspel alleen volledig kan worden begrepen aan de hand van een analyse van het specifieke doel dat elk van beide regelingen nastreeft. Ik zal hier later op terugkomen.

37.

De uitleggingsbevoegdheid van het Hof is in beginsel strikt beperkt tot de bepalingen van richtlijn 2019/1024 die daadwerkelijk in nationaal recht zijn omgezet en die relevant zijn voor de beslechting van het geding. Een strikte lezing van de voorwaarden voor de prejudiciële procedure zou er bijgevolg toe leiden dat het Hof niet bevoegd is tot uitlegging van het begrip ‘overheidsonderneming’ wanneer dat begrip uitsluitend wordt gebruikt in het kader van een geding in verband met het nationale recht op toegang tot informatie, zoals in het onderhavige geval. De rechtspraak staat echter een uitzondering toe wanneer de nationale wetgever bewust Unierechtelijke begrippen overneemt voor de regeling van een ander gebied dan dat door afgeleid recht wordt beheerst. In een dergelijke situatie kan het bestaan van een belang van de Unie bij het verzekeren van een uniforme uitlegging van deze begrippen een verwijzing naar het Hof rechtvaardigen.

38.

Juist in het licht hiervan moet de uit het arrest Dzodzi voortvloeiende rechtspraak worden gelezen, volgens welke het Hof zich genoopt kan zien om een in de nationale rechtsorde opgenomen bepaling van het Unierecht uit te leggen teneinde te voorkomen dat uiteenlopende wetgeving van de lidstaten de op het niveau van de Unie nagestreefde harmonisatie in gevaar brengt. Deze bevoegdheidsuitbreiding blijft echter strikt afgebakend. Zij vereist, ten eerste, dat de betrokken bepaling in nationaal recht is omgezet of opgenomen en, ten tweede, dat de Unie er een objectief belang bij heeft om een uniforme uitlegging ervan te verzekeren. Een loutere verwijzing naar een conceptuele categorie van het Unierecht volstaat niet: er moet worden aangetoond dat er een functioneel verband bestaat tussen de materiële werkingssfeer van het Unierecht en de nationale regeling waarin de bepalingen daarvan zijn overgenomen.

39.

In de praktijk is deze rechtspraak van toepassing wanneer een geding naar zijn aard niet binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt, maar waarin de aan orde zijnde nationale regeling op rechtstreekse en onvoorwaardelijke wijze naar bepalingen daarvan verwijst, waardoor deze functionele band tussen de bepaling van het Unierecht en het nationale recht ontstaat. In een dergelijke situatie is de bevoegdheid van het Hof gerechtvaardigd, aangezien er sprake is van een voldoende nauw verband tussen de aldus toepasselijk gemaakte bepaling van het Unierecht en de nationale regeling, zodat de beslechting van het geschil afhankelijk is van de uitlegging daarvan.17.

40.

Deze benadering van het Hof toont aan dat, zelfs wanneer het geding hoofdzakelijk door het nationale recht wordt beheerst, de bewuste opname van aan het Unierecht ontleende begrippen ruimte kan bieden voor een optreden van het Hof, op voorwaarde dat duidelijk wordt aangetoond dat de Unie belang heeft bij het verzekeren van een uniforme uitlegging. In dit verband moet worden opgemerkt dat zowel de Unie als haar lidstaten er belang bij hebben te voorkomen dat eenzelfde begrip op twee manieren wordt uitgelegd, waarbij de ene uitlegging past in de tenuitvoerlegging van het Unierecht en de andere in een zuiver nationale context.18. De prejudiciële verwijzing blijft echter strikt functioneel van aard, aangezien het Hof zich niet uitspreekt over zuiver nationale aangelegenheden, maar alleen over aangelegenheden waarvan de uitlegging van invloed kan zijn op de consistente toepassing van het Unierecht. Dit vereiste zorgt ervoor dat het subsidiariteitsbeginsel en de noodzaak om de doeltreffendheid en de samenhang van het afgeleide recht te verzekeren, met elkaar in overeenstemming worden gebracht.

41.

Het is vaste rechtspraak dat de concrete elementen op grond waarvan kan worden vastgesteld dat de bepalingen van het Unierecht door het nationale recht rechtstreeks en onvoorwaardelijk toepasselijk zijn gemaakt, uit de verwijzingsbeslissing zelf moeten blijken19. of op zijn minst uit de informatie die de verwijzende rechter heeft verstrekt in antwoord op een verzoek van het Hof om verduidelijkingen daaromtrent.20. Mijn analyse berust derhalve voornamelijk op de door de verwijzende rechter verstrekte aanwijzingen over de specifieke kenmerken van de Tsjechische wetgeving. In dit opzicht komt bijzonder belang toe aan de informatie aan de hand waarvan inzicht kan worden verkregen in de wijze waarop de Tsjechische wetgever richtlijn 2019/1024 in zijn interne rechtsorde heeft willen omzetten.

42.

In het licht van deze overwegingen moet in de onderhavige zaak worden onderzocht of aan de in deze rechtspraak ontwikkelde voorwaarden is voldaan teneinde de bevoegdheid van het Hof te bepalen.

2. Toepassing op de onderhavige zaak van de rechtspraak betreffende de verwijzing naar het Unierecht
a) Omzetting of opneming van een bepaling van het Unierecht in nationaal recht
43.

Ten eerste is het noodzakelijk dat een bepaling van het Unierecht formeel is omgezet of opgenomen in de nationale rechtsorde. Dit betekent dat de betrokken bepaling van het Unierecht, die oorspronkelijk uitsluitend onder de bevoegdheid van de Unie viel, door de nationale wetgever is overgenomen — hetzij door middel van een wet, een besluit of enig ander nationaal rechtsinstrument.

44.

Aan deze voorwaarde is in het onderhavige geval kennelijk voldaan, aangezien, zoals ik hierboven heb aangegeven, de Tsjechische wetgever het begrip ‘overheidsonderneming’, dat is ontleend aan de Unieregeling op het gebied van overheidsopdrachten21. en later is overgenomen in richtlijn 2019/1024, heeft opgenomen in de informatiewet. Derhalve moet worden aangenomen dat dit begrip toepasselijk is gemaakt in het nationale recht, ook al wordt het gebruikt in een gebied dat a priori onderscheiden is van het door de Uniewetgever beoogde gebied, namelijk dat van toegang van het publiek tot informatie.

b) Bestaan van een rechtstreekse en onvoorwaardelijke verwijzing naar bepalingen van het Unierecht
45.

Ten tweede vereist de rechtspraak dat het nationale recht een ‘rechtstreekse’ en ‘onvoorwaardelijke’ verwijzing bevat naar de bepalingen van het Unierecht waarvan om uitlegging wordt verzocht, teneinde een daadwerkelijk juridisch verband tussen de nationale bepaling en de supranationale bepaling tot stand te brengen.22. Dit vereiste waarborgt dat de toepassing van de nationale bepaling strikt ondergeschikt is aan het Unierecht, zodat het Hof kan bijdragen aan de uniforme uitlegging ervan en verschillen tussen de wetgeving van de lidstaten kan voorkomen.

46.

Onder deze voorwaarde hoeft het Hof alleen uitspraak te doen wanneer zijn tussenkomst noodzakelijk is om de harmonisatie op het niveau van de Unie te verzekeren, en moet het niet optreden in iedere zaak waarin aan het Unierecht ontleende bepalingen aan de orde zijn. De in de rechtspraak ontwikkelde criteria zijn dus veeleer instrumenten ter identificatie van de toepasselijke gevallen. Om deze instrumenten op juiste wijze in het onderhavige geval toe te passen, moeten eerst de betekenis en de reikwijdte van de begrippen ‘rechtstreekse verwijzing’ en ‘onvoorwaardelijke verwijzing’ nader worden afgebakend.

1) Rechtstreekse verwijzing
47.

De uitdrukking ‘rechtstreeks’ moet aldus worden begrepen dat de verwijzing uitdrukkelijk en ondubbelzinnig moet zijn.23. Dit houdt in dat de intentie van de wetgever om te verwijzen naar de inhoud van bepalingen van het Unierecht, voldoende duidelijk in de nationale wetgeving tot uitdrukking komt. Het is echter niet vereist dat de verwijzing naar de relevante Unievoorschriften uitdrukkelijk in de tekst zelf van de toepasselijke nationale bepaling is opgenomen, voor zover deze bepaling voldoende nauwkeurig en ondubbelzinnig is geformuleerd.

48.

In dit verband moet worden opgemerkt dat de informatiewet in artikel 1 ervan bepaalt dat deze wet ‘de relevante bepalingen van het Unierecht omzet en de regels vaststelt voor het beschikbaar stellen van informatie alsook de voorwaarden voor de uitoefening van het recht op vrije toegang tot deze informatie’ (cursivering van mij)24.. In de eerste voetnoot wordt hierover nadere precisering verschaft en onder meer verduidelijkt dat de bepalingen van het Unierecht waarvan voornoemde wet de omzetting beoogt, de bepalingen zijn van richtlijn 2019/1024. De verwijzende rechter wijst hier eveneens op in zijn antwoord op het verzoek van het Hof om verduidelijking.

49.

Wat meer in het bijzonder de in artikel 2a van de desbetreffende wet opgenomen definitie van ‘overheidsonderneming’ betreft, moet worden opgemerkt dat deze inhoudelijk in wezen overeenstemt met de definitie van artikel 2, lid 3, van richtlijn 2019/1024. Deze gelijkluidendheid komt met name tot uiting in de voorwaarde van ‘overheersende invloed’ die overheidsinstanties op de betrokken onderneming uitoefenen, een voorwaarde waarvan de uitlegging het voorwerp zelf vormt van het door de verwijzende rechter ingediende verzoek om een prejudiciële beslissing.

50.

Volgens de door de verwijzende rechter verstrekte toelichtingen in antwoord op het verzoek van het Hof om verduidelijking, heeft de Tsjechische wetgever bewust gekozen voor een ‘afstemming van de personele werkingssfeer van de informatiewet op die van de richtlijn’. Dit vindt eveneens bevestiging in de nagenoeg identieke formulering van de relevante bepalingen en van de toelichting, alsook in de als bijlage bij wetsontwerp nr. 241/2022 gevoegde concordantietabel met als titel ‘Verenigbaarheid met het Unierecht’.

51.

De intentie van de Tsjechische wetgever om te voorzien in een ‘rechtstreekse’ verwijzing naar de bepalingen van de richtlijn in de zin van de rechtspraak van het Hof, vindt steun in de totstandkomingsgeschiedenis van de informatiewet, waaruit blijkt dat de oorspronkelijke versie daarvan reeds de omzetting beoogde van richtlijn 2003/98, dat wil zeggen de eerdere normatieve handeling.25. Na de herziening van dit instrument heeft de Tsjechische wetgever het noodzakelijk geacht om de bij richtlijn 2019/1024 ingevoerde aanpassingen middels een wijzigingswet op te nemen teneinde de continuïteit en de conformiteit van het nationale regelgevende kader met het Unierecht te verzekeren.

52.

Bijgevolg moet worden geoordeeld dat in het onderhavige geval is voldaan aan de eerste in de rechtspraak van het Hof gestelde voorwaarde.

2) Onvoorwaardelijke verwijzing
53.

De uitdrukking ‘onvoorwaardelijk’ moet worden opgevat als betrekking hebbend op twee onderscheiden vereisten. Ten eerste houdt zij in dat de bepalingen van het Unierecht waarnaar wordt verwezen, onbeperkt toepasselijk zijn op de situatie die in het hoofdgeding aan de orde is26., zodat de verwijzende rechter niet kan afwijken van de door het Hof gegeven uitlegging27.. Deze uitlegging vloeit voort uit de rechtspraak volgens welke het van belang is dat de arresten van het Hof bindende kracht hebben in de procedure in het hoofdgeding.28.

54.

Aan dit eerste vereiste is in het onderhavige geval voldaan, gelet op de door de verwijzende rechter verstrekte preciseringen, waaruit blijkt dat de relevante bepalingen van richtlijn 2019/1024 onbeperkt toepasselijk zijn op de procedure in het hoofdgeding. De verwijzende rechter heeft zelf te kennen gegeven dat hij niet kan afwijken van de uitlegging die het Hof zal geven. De Unie zou er dus juridisch belang bij hebben dat de bepalingen van het Unierecht op uniforme wijze worden uitgelegd teneinde verschillen in uitlegging in de toekomst te voorkomen. Deze aanwijzing bevestigt dat de uitlegging die het Hof in de onderhavige zaak zal geven aan het begrip ‘overheidsonderneming’, bindende kracht zal hebben voor de verwijzende rechter, ook al heeft dit begrip specifiek betrekking op het recht op toegang.

55.

Ten tweede houdt de uitdrukking ‘onvoorwaardelijk’ in dat de verwijzing betrekking heeft op de gehele normatieve context van de betrokken bepaling of, technischer gezegd, op de Unieregeling in haar geheel.29. Bijgevolg kan een verwijzing van de nationale wetgever naar een opzichzelfstaand aan de Uniewetgeving ontleend beginsel niet als ‘onvoorwaardelijk’ worden beschouwd, aangezien de kans bestaat dat de toepassing van de rechtspraak van het Hof op een dergelijk geval en daarmee ook het antwoord op de prejudiciële vraag geen verband zouden houden met het hoofdgeding en dus zuiver hypothetisch zouden zijn.30. Dit vereiste beoogt te voorkomen dat er vragen aan het Hof worden voorgelegd die onvoldoende functioneel verband houden met de daadwerkelijke toepassing van het Unierecht. Het geeft uitdrukking aan de herhaaldelijk in de rechtspraak bevestigde intentie om de bevoegdheid van de Unierechter te beperken tot gevallen waarin de relevante bepalingen van het Unierecht daadwerkelijk toepasselijk zijn gemaakt door het nationale recht, en niet uit te breiden tot gevallen waarin dat recht zich door die bepalingen laat leiden of louter bepaalde begripsmatige elementen daarvan omzet. 31.

56.

Wanneer dit vereiste wordt toegepast op het onderhavige geval leidt dit tot de slotsom dat de Tsjechische wetgever richtlijn 2019/1024 heeft omgezet bij de informatiewet. Daarbij heeft hij zich evenwel niet beperkt tot de strikte uitvoering van de uit het Unierecht voortvloeiende omzettingsverplichtingen. Hij heeft daarentegen de materiële werkingssfeer van deze richtlijn uitgebreid tot aspecten die verband houden met de toegang tot informatie, een materie die in beginsel onder de nationale regelgevende bevoegdheid valt. Met deze uitbreiding heeft de nationale wetgever de normatieve reikwijdte van voornoemde richtlijn vergroot, zodat de regels inzake toegang tot informatie tot op zekere hoogte door het Unierecht worden beheerst. Een dergelijk initiatief getuigt van de wil om de samenhang en de continuïteit van het nationale rechtskader met de structurele vereisten van de rechtsorde van de Unie te verzekeren, en wel op een wijze die verder gaat dan de door richtlijn 2019/1024 voorgeschreven minimumvereisten.

57.

Uit de totstandkomingsgeschiedenis van deze wet blijkt immers dat de Tsjechische wetgever van oordeel was dat het objectief gezien ‘onmogelijk was om een onderscheid te maken tussen een verzoek om toegang tot informatie en een verzoek om hergebruik daarvan’32.. Bijgevolg dienden aan informatieverzoekers in beide gevallen gelijkwaardige waarborgen en behandelingsvoorwaarden te worden geboden. Aangezien de met de behandeling van deze verzoeken belaste entiteiten niet de mogelijkheid hebben om de motieven of intenties van informatieverzoekers te onderzoeken of te verifiëren, heeft de Tsjechische wetgever geoordeeld dat er één enkele wettelijke regeling moest worden ingevoerd. Die benadering werd als het meest geschikt bevonden, zowel voor de aan deze verplichtingen onderworpen entiteiten als uiteindelijk ook voor de informatieverzoekers zelf.

58.

De keuze van de Tsjechische wetgever om dezelfde definitie van het begrip ‘overheidsonderneming’ te hanteren voor zowel het recht op toegang tot informatie als het hergebruik daarvan, vormt een hoeksteen van het nationale normatieve bouwwerk. Door de definities te harmoniseren heeft hij gezorgd voor materiële samenhang tussen twee traditioneel onderscheiden wettelijke regelingen en tegelijkertijd een dubbele transparantieverplichting opgelegd aan overheidsondernemingen: de verplichting om informatie in hun bezit te verstrekken en de verplichting om het hergebruik daarvan toe te staan. Deze benadering draagt bij aan de vereenvoudiging van het rechtskader en aan het voorkomen van verschillen in uitlegging die door de gelijktijdige toepassing van verschillende regelingen kunnen ontstaan. Zij heeft echter ook een meer subtiel gevolg, en wel in de vorm van een indirecte uitbreiding van de reikwijdte van het Unierecht tot situaties die in beginsel uitsluitend vallen onder het recht op toegang tot informatie. Op die wijze wordt de logica van richtlijn 2019/1024 opgenomen in de kern zelf van de nationale regeling op het gebied van bestuurlijke transparantie, waardoor de algehele samenhang van het systeem wordt versterkt.33.

59.

In deze omstandigheden moet worden geoordeeld dat het verband tussen de Tsjechische wetgeving en het Unierecht ‘onvoorwaardelijk’ is in de zin van de rechtspraak van het Hof. De nationale wetgeving is namelijk niet alleen geïnspireerd op richtlijn 2019/1024, maar zorgt ook voor de daadwerkelijke toepassing ervan door de normatieve werking ervan uit te breiden tot situaties die door het nationale recht worden beheerst. Deze materiële en systematische verwijzing naar de richtlijn, in combinatie met de rechtstreekse overname van de definities en beginselen ervan, verleent het Unierecht een bepalende normatieve invloed op de uitlegging en de toepassing van het nationale rechtskader. De gemaakte verwijzing is dus ‘onvoorwaardelijk’, in die zin dat zij betrekking heeft op de gehele normatieve context van de richtlijn en niet slechts op één van de abstracte beginselen ervan.

c) Belang van de Unie bij het verzekeren van een uniforme uitlegging van de betrokken bepalingen van het Unierecht
60.

Zoals ik hierboven heb aangegeven, heeft het vereiste van een ‘rechtstreekse’ en ‘onvoorwaardelijke’ verwijzing naar bepalingen van het Unierecht in wezen tot doel situaties te herkennen waarin een specifiek belang van de Unie bestaat bij het verzekeren van een coherente en uniforme uitlegging van de door de nationale wetgever overgenomen begrippen van het Unierecht, teneinde toekomstige verschillen in de rechtspraak te voorkomen.

61.

Ondanks het rechtstreekse en onvoorwaardelijke verband tussen de Tsjechische wetgeving en richtlijn 2019/1024, zoals dat uit mijn analyse naar voren is gekomen, blijft het noodzakelijk om na te gaan welk objectief belang de Unie zou kunnen hebben bij het verzekeren van een uniforme uitlegging van het begrip ‘overheidsonderneming’ in de onderhavige zaak.34. Mijns inziens treedt de werkelijke reikwijdte van deze criteria pas ten volle aan het licht bij een goed begrip van de aard van dit specifieke belang van de Unie. Dit vereiste vloeit voort uit de logica zelf van de prejudiciële verwijzing, aangezien de bevoegdheid van het Hof alleen gerechtvaardigd is voor zover de gestelde vraag de loutere context van de nationale rechtsorde overstijgt.

62.

Door uitoefening van zijn uitleggingsbevoegdheid draagt het Hof bij aan de samenhangende en harmonieuze uitbouw van de rechtsorde van de Unie. Het is dan ook in het licht van deze taak dat moet worden beoordeeld welke bijdrage het Hof in de onderhavige zaak zou moeten leveren, alsook welke gevolgen zouden zijn verbonden aan een eventuele onthouding van de uitoefening van deze bevoegdheid. Zoals ik in deze conclusie zal uiteenzetten, bestaat er in de onderhavige zaak een kennelijk belang bij het verzekeren van een uniforme uitlegging.

63.

De noodzaak om het belang aan te tonen dat de Unie heeft bij de uitlegging van een zekere door de nationale rechter overgenomen bepaling, is te verklaren uit het indicatieve karakter van de in de rechtspraak ontwikkelde criteria. Zoals ik reeds heb opgemerkt, moeten deze criteria veeleer worden beschouwd als instrumenten ter identificatie van de situaties waarin die uitlegging is vereist.35. Wanneer aan deze criteria is voldaan, zal in de regel worden aangenomen dat er een functioneel verband bestaat met de rechtsorde van de Unie, wat echter niet wegneemt dat dit vermoeden bij gebreke van een dergelijk verband kan worden weerlegd.

64.

Teneinde te voorkomen dat, wanneer alleen formeel aan deze criteria is voldaan, de bevoegdheid van het Hof uiteindelijk wordt erkend zonder dat er sprake is van een werkelijk belang van de Unie, moet er een diepgaandere analyse worden gewijd aan de invoeging van de bepaling die de nationale wetgever aan de rechtsorde van de Unie heeft ontleend. In dit verband komt bijzonder belang toe aan het samenspel daarvan met de bepalingen ter omzetting van richtlijn 2019/1024.

1) Intrinsiek en onlosmakelijk verband tussen toegang tot informatie en later hergebruik ervan
65.

In de eerste plaats moet worden opgemerkt dat het begrip ‘overheidsonderneming’, zoals dat in de Tsjechische wetgeving is overgenomen, de werking en de reikwijdte behoudt die het Unierecht daaraan verleent, aangezien het bepaalt welke entiteiten onderworpen zijn aan de verplichtingen inzake transparantie en het beschikbaar stellen van informatie die voor hergebruik in aanmerking kan komen. De uitlegging van dat begrip, ook in de context van het recht op toegang tot informatie, kan dan ook niet los worden gezien van de gehanteerde uitlegging in de context van richtlijn 2019/1024, omdat anders afbreuk wordt gedaan aan de samenhang van de Unieregeling op het gebied van open overheidsgegevens.

66.

Toegang tot informatie is namelijk een voorafgaande en onontbeerlijke voorwaarde voor elk mogelijk hergebruik ervan. Hergebruik in de zin van richtlijn 2019/1024 kan alleen betrekking hebben op informatie die voordien toegankelijk is gemaakt, dat wil zeggen beschikbaar is gesteld door een overheidsinstantie of overheidsonderneming op grond van een aan burgers toegekend recht op toegang. Zoals ik hieronder zal aantonen, vindt het bestaan van een intrinsiek en onlosmakelijk verband tussen toegang tot informatie en later hergebruik ervan overigens bevestiging in de teleologische uitlegging van de relevante bepalingen van deze richtlijn in het licht van de overwegingen ervan.

67.

Dat toegang tot informatie een essentiële voorwaarde is voor hergebruik ervan blijkt reeds duidelijk uit overweging 5 van richtlijn 2019/1024, waarin in herinnering wordt gebracht dat toegang tot informatie een in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie verankerd grondrecht is, daaronder begrepen de vrijheid om kennis te nemen en te geven van informatie, zonder inmenging van enig openbaar gezag. De verwijzing naar dit grondrecht zou zinloos zijn indien het niet zou bijdragen aan de verwezenlijking van de door deze richtlijn beoogde doelstelling van hergebruik. Dit samenspel tussen beide gebieden vindt bevestiging in overweging 18 ervan, waarin wordt gepreciseerd dat het Europese beleid inzake hergebruik van overheidsinformatie betrekking heeft op ‘toegankelijke overheidsgegevens’, hetgeen het bestaan van eerdere toegang vooronderstelt.

68.

In overweging 23 van voornoemde richtlijn wordt bovendien benadrukt dat de lidstaten verplicht zijn om alle bestaande documenten herbruikbaar te maken tenzij de toegang wordt beperkt of uitgesloten uit hoofde van nationale regels inzake de toegang tot documenten, en wordt tegelijkertijd gepreciseerd dat richtlijn 2019/1024 voortbouwt op de bestaande nationale regels voor de toegang tot documenten en geen wijziging daarvan beoogt. Deze beginselen komen eveneens tot uitdrukking in meerdere bepalingen van artikel 1, lid 2, van deze richtlijn, volgens welke de toegang tot bepaalde categorieën documenten beheerst blijft door de nationale toegangsregelingen, terwijl in lid 3 van dat artikel de geldigheid van die regelingen nogmaals wordt bevestigd. Bijgevolg is het de overheidsinstanties overeenkomstig artikel 4, lid 3, van richtlijn 2019/1024 toegestaan om een verzoek om hergebruik van gegevens af te wijzen op grond van de geldende bepalingen in de betrokken lidstaat of de bepalingen ter omzetting van deze richtlijn die de toegang tot bepaalde categorieën documenten uitsluiten. Tot slot wordt in de overwegingen 27 en 28 van voornoemde richtlijn benadrukt dat de lidstaten de toegang tot gegevens moeten waarborgen, met name voor wetenschappelijke doeleinden, alsook de benodigde strategieën moeten uitwerken om de beschikbaarstelling ervan te vergemakkelijken.

69.

In de tweede plaats moet worden opgemerkt dat beide gebieden, hoewel onderscheiden in het onmiddellijke doel ervan — bestuurlijke transparantie enerzijds en de exploitatie van het economisch en sociaal potentieel van overheidsinformatie anderzijds —, bij de uitvoering ervan nauw met elkaar verbonden en onderling afhankelijk blijven. Het is juist dat uit de analyse van richtlijn 2019/1024 volgt dat het recht op toegang tot informatie, dat in de rechtsorden van meerdere lidstaten is erkend en waaraan in verschillende bestuurswetten uitvoering is gegeven, zoals dat ook in Tsjechië het geval is, ook tot doel heeft burgers in de gelegenheid te stellen om democratische controle uit te oefenen op het bestuur.36. Dit doel sluit echter geenszins uit dat met datzelfde recht op toegang ook andere doeleinden kunnen worden beoogd, waaronder met name het hergebruik van de aldus toegankelijk gemaakte informatie voor doeleinden die eveneens van algemeen belang zijn en binnen de werkingssfeer van de richtlijn vallen, zoals blijkt uit de lezing van de overwegingen ervan.

70.

Ten eerste staat in overweging 14 van richtlijn 2019/1024 te lezen dat het verlenen van toestemming voor het hergebruik van documenten die in het bezit zijn van een openbaar lichaam ‘transparantie en verantwoording’ bevordert. Ten tweede blijkt uit overweging 16 van deze verordening dat opendatabeleid, dat brede beschikbaarheid en hergebruik van overheidsinformatie voor privé of commerciële doeleinden met minimale of geen juridische, technische of financiële beperkingen aanmoedigt en het circuleren van informatie zowel voor marktdeelnemers als — in de eerste plaats — voor burgers bevordert, een belangrijke rol kan spelen in het ‘bevorderen van het maatschappelijk engagement’. Deze stelling verwijst mijns inziens naar het belang van de burgers om deel te nemen aan het politieke besluitvormingsproces in een democratische samenleving. Dit publieke belang bij transparantie is echter niet in strijd met het regelgevingsdoel van richtlijn 2019/1024; het moet juist worden beschouwd als grotendeels verenigbaar met dat doel.37.

71.

Richtlijn 2019/1024 berust impliciet op dit samenspel tussen beide gebieden, aangezien zij geen autonoom recht op toegang tot informatie in het leven roept, maar er bij voorbaat van uitgaat dat er in elke lidstaat een nationale regeling voor daadwerkelijke toegang bestaat. Al met al heeft de Uniewetgever het begrip ‘hergebruik’ willen inpassen in een aanverwant regelgevingskader dat reeds door de nationale wetgever was geschapen. Door deze materies in één enkel rechtsinstrument te codificeren heeft laatstgenoemde van zijn kant getracht om de inpassing van dat begrip in de nationale rechtsorde te vergemakkelijken. Op die wijze hebben beide wetgevers bijgedragen aan de coherentie van een geïntegreerd rechtskader dat is samengesteld uit elementen die zowel door het nationale recht als door het Unierecht worden beheerst.

72.

Voor de doeleinden van de onderhavige zaak volgt hieruit dat aan de begrippen die beide gebieden gemeen hebben, waaronder met name het begrip ‘overheidsonderneming’, een coherente uitlegging moet worden gegeven om tegenstrijdigheden bij de toepassing van de relevante voorschriften te voorkomen. Het maken van een kunstmatig onderscheid tussen beide regelingen zou namelijk afbreuk kunnen doen aan het doel van richtlijn 2019/1024, namelijk het verzekeren van een zo ruim, transparant en — uit economisch oogpunt — nuttig mogelijke toegankelijkheid van overheidsinformatie. Er is dus behoefte aan een uniforme uitlegging waarvoor alleen het Hof kan zorgen.

2) Risico van verschillen in uitlegging
i) Risico's voor de totstandkoming van een coherente Europese gegevensruimte
73.

In de derde plaats moet worden opgemerkt dat, mocht het Hof tot de slotsom komen dat het niet bevoegd is om de door de verwijzende rechter in de onderhavige zaak gestelde vragen te beantwoorden, het risico van verschillen in uitlegging geenszins theoretisch is. Een autonome nationale uitlegging zou ertoe kunnen leiden dat de kring van entiteiten die hun informatie beschikbaar moeten stellen, ten onrechte wordt beperkt of juist uitgebreid, waardoor het met richtlijn 2019/1024 beoogde harmonisatiedoel in het gedrang komt.

74.

De omstandigheid dat de Tsjechische wetgever het begrip ‘overheidsonderneming’ als omschreven in richtlijn 2019/1024 uitdrukkelijk heeft overgenomen om de toegang tot informatie en het hergebruik daarvan te verzekeren, houdt in dat de uitlegging van dat begrip op nationaal niveau onlosmakelijk verbonden is met de in het Unierecht gehanteerde uitlegging. Mocht dit begrip echter op autonome wijze door de nationale rechterlijke instanties worden uitgelegd, dan zou dit een aanzienlijk risico van zowel terminologische als functionele verschillen met zich brengen. Die ontwikkeling zou onvermijdelijk leiden tot het ontstaan van heterogene nationale regelingen die verschillende criteria hanteren ter bepaling van de entiteiten die hun informatie beschikbaar moeten stellen. De kans bestaat namelijk dat de nationale rechterlijke instanties dat begrip niet alleen in dit gebied, maar ook ten aanzien van het recht op hergebruik van informatie zouden duiden aan de hand van hun respectieve nationale wetgeving, waardoor de vereisten van het Unierecht hun volle werking zouden verliezen. Dergelijke verschillen zouden afbreuk doen aan de door de Uniewetgever nagestreefde algehele samenhang en de verwezenlijking van de met richtlijn 2019/1024 beoogde harmonisatiedoelen in het gedrang brengen.38.

75.

Een te enge begripsopvatting zou ertoe leiden dat sommige belangrijke entiteiten — zoals overheidsondernemingen die actief zijn in strategische sectoren — worden ontheven van de verplichting om gegevens beschikbaar te stellen, waardoor gebruikers en marktdeelnemers essentiële hulpbronnen zouden worden ontzegd. Omgekeerd zou een te ruime begripsopvatting kunnen leiden tot een buitensporige toepassing van deze verplichtingen ten aanzien van entiteiten die volgens het Unierecht niet kunnen worden aangemerkt als ‘overheidsondernemingen’, waardoor zij op onevenredige wijze zouden kunnen worden belemmerd in de uitoefening van hun economische activiteiten. In beide gevallen zouden de eenheid en de doeltreffendheid van de Unieregeling voor het hergebruik van overheidsinformatie op losse schroeven komen te staan.

76.

Nog afgezien van deze risico's zouden verschillen in uitlegging tussen lidstaten ook concurrentieverstoringen op de interne markt kunnen teweegbrengen. Concurrerende overheidsondernemingen die in verschillende lidstaten zijn gevestigd, zouden namelijk te maken kunnen krijgen met radicaal verschillende verplichtingen op het gebied van het beschikbaar stellen van informatie, afhankelijk van de reikwijdte die elke nationale wetgever aan dat begrip toekent. Een dergelijke versplintering zou leiden tot een verstoring van het evenwicht in de op deze entiteiten drukkende administratieve en economische lasten, waardoor kunstmatige concurrentievoordelen zouden ontstaan die geenszins stroken met de bedoeling van de Uniewetgever. Het doel om een gelijk speelveld te verzekeren, dat ten grondslag ligt aan het geharmoniseerde opendatabeleid als geheel, zou hierdoor ernstig in het gedrang komen.

77.

Bovendien zou het ontbreken van een uniforme uitlegging van het begrip ‘overheidsonderneming’ bijzonder problematisch zijn vanwege de structurerende rol ervan in richtlijn 2019/1024. Dit begrip vormt namelijk een van de kernelementen van de personele werkingssfeer van deze richtlijn en is bepalend bij het identificeren van de entiteiten die onderworpen zijn aan de verplichting tot openstelling en hergebruik. Het bestaan van verschillen in uitlegging zou leiden tot rechtsonzekerheid, zowel voor overheidsinstanties als voor particuliere actoren, en zou ontmoedigend werken voor innoverende initiatieven op basis van grensoverschrijdend hergebruik van overheidsinformatie. Dit zou indruisen tegen het fundamentele doel van voornoemde richtlijn, namelijk het bevorderen van een ruime, transparante en — uit economisch oogpunt — nuttige beschikbaarstelling van overheidsinformatie in de gehele Unie.39.

78.

Dit ambitieuze streven houdt in dat er een coherente Europese dataruimte tot stand wordt gebracht, gestoeld op gemeenschappelijke criteria en een wederzijds vertrouwen in de omvang van de op overheidsinstanties rustende verplichtingen. Elke afwijkende invulling van het begrip ‘overheidsonderneming’ zou in de weg staan aan de totstandbrenging van die ruimte, door de interoperabiliteit van gegevens te beperken, grensoverschrijdend hergebruik te belemmeren en operatoren te beknotten in hun mogelijkheden om digitale diensten en producten te ontwikkelen die in de gehele Unie bruikbaar zijn. De eenvormige uitlegging van dit begrip is dus verre van een louter terminologische discussie, maar een sleutelelement voor de samenhang en doeltreffendheid van het Europese rechtskader voor het hergebruik van overheidsinformatie.

ii) Risico's voor de samenhang van de nationale rechtsorde
79.

Mijns inziens is het vooral onontbeerlijk om te komen tot een uniforme uitlegging van het begrip ‘overheidsonderneming’ teneinde de samenhang van de nationale rechtsorde te bewaren. Een verschillende invulling van dat begrip binnen een en dezelfde nationale rechtsorde, of het nu de toegang tot informatie of het hergebruik daarvan betreft, zou namelijk leiden tot ongelijke procedurele voorwaarden voor verzoeken die voor deze beide doeleinden worden ingediend. Die situatie zou echter moeilijk te rijmen vallen met de eisen op het gebied van systemische samenhang, aangezien, zoals ik eerder al heb opgemerkt, het hergebruik van informatie logischerwijs impliceert dat daartoe eerder toegang is verleend. 40. Het komt mij voor dat soortgelijke overwegingen de Tsjechische wetgever ertoe hebben gebracht om één enkele wettelijke regeling in te voeren.41.

80.

Ook de eerbiediging van het rechtszekerheidsbeginsel pleit ervoor dat het begrip ‘overheidsonderneming’ binnen een en dezelfde nationale rechtsorde op uniforme wijze wordt uitgelegd. De rechtssubjecten moeten met zekerheid kunnen bepalen of zij binnen de werkingssfeer van de relevante bepalingen vallen. Mocht dat begrip een andere uitlegging krijgen naargelang van het betrokken regelgevingsgebied, dan zou dat leiden tot een situatie van juridische onvoorspelbaarheid die verhindert dat de betrokken entiteiten volledig op de hoogte kunnen zijn van hun rechten en verplichtingen. Een dergelijke rechtsonzekerheid zou echter in strijd zijn met het algemene beginsel van voorspelbaarheid en stabiliteit van de wet, dat in het Unierecht van bijzonder belang is. Alleen een coherente en transversale uitlegging kan ervoor zorgen dat de betrokken entiteiten hun informatie- of toegangsverplichtingen nauwkeurig kunnen inschatten.42.

81.

Bovendien verlangt het Unierechtelijke beginsel van gelijke behandeling dat het begrip ‘overheidsonderneming’ op eenvormige wijze wordt omschreven. Het bestaan van verschillen in uitlegging naargelang van de juridische context zou ertoe kunnen leiden dat objectief vergelijkbare entiteiten verschillend worden behandeld, en wel louter vanwege het feit dat een verzoeker zich beroept op zijn recht op toegang tot informatie dan wel op zijn recht op hergebruik daarvan. Een dergelijk verschil in behandeling zou niet gerechtvaardigd zijn en zou neerkomen op een ongelijke behandeling van vergelijkbare situaties. Het gelijkheidsbeginsel vereist daarentegen dat vergelijkbare situaties niet verschillend worden behandeld, tenzij dit om dwingende redenen gerechtvaardigd is.43. Dit staat er onmiskenbaar aan in de weg dat er een andere definitie wordt gehanteerd naargelang van het betrokken gebied.

82.

Een ander argument vloeit voort uit het doeltreffendheidsbeginsel dat inhoudt dat de bepalingen van het Unierecht hun volle werking moeten ontplooien. Een verschillende uitlegging van het begrip ‘overheidsonderneming’ zou afbreuk kunnen doen aan de doelstellingen van de betrokken richtlijnen, namelijk het versterken van de transparantie en de verantwoordingsplicht van overheidsinstanties en het tot stand brengen van een goed werkende interne markt voor informatie. Mochten de entiteiten anders worden ingedeeld naargelang van het rechtsgebied, dan zou dat in de praktijk kunnen leiden tot ernstige belemmeringen voor de toegang tot informatie of voor het hergebruik daarvan. Een dergelijke versplintering zou de doeltreffende uitvoering van het Unierecht ondermijnen en de bepalingen daarvan van hun nuttige werking beroven. Een uniforme uitlegging zorgt er daarentegen voor dat de betrokken bepalingen coherent worden toegepast en hun volle werking behouden.

83.

Om de in de voorgaande punten uiteengezette redenen ben ik van mening dat de Unie een kennelijk belang behoudt bij het verzekeren van een uniforme uitlegging van het betrokken begrip, die een onontbeerlijk vereiste is voor de algehele samenhang van de regeling op het gebied van transparantie en hergebruik van overheidsinformatie. Uit dit oogpunt staat het aan het Hof om met dit vereiste rekening te houden en zelf aan die samenhang bij te dragen door zijn uitleggingsbevoegdheid ten volle uit te oefenen.

3. Tussenconclusie
84.

Uit het voorgaande volgt dat het Hof bevoegd is om zich uit te spreken over de uitlegging van het begrip ‘overheidsonderneming’ in de context van het hoofdgeding. Het bestaan van een rechtstreeks en onvoorwaardelijk verband tussen de nationale wetgeving en richtlijn 2019/1024, tezamen met het kennelijk belang van de Unie bij het verzekeren van een uniforme uitlegging van dat begrip, rechtvaardigt dat de gestelde vraag wordt geacht te vallen onder de prejudiciële bevoegdheid van het Hof. Bijgevolg moet ten gronde worden onderzocht welke reikwijdte moet worden toegekend aan het begrip ‘overheidsonderneming’ in het licht van het normatieve kader van deze richtlijn en de inpassing daarvan in het Tsjechische recht.

VI. Conclusie

‘Het Hof is bevoegd om de vragen te beantwoorden die de Městský soud v Praze (rechter voor de stad Praag, Tsjechië) bij beslissing van 23 juli 2024 heeft voorgelegd.’

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.