Hof Amsterdam, 30-07-2020, nr. 19/01358, nr. 19/01365

Belanghebbende betoogt dat de heffingsambtenaar de bij het verweerschrift als bijlagen 7 en 8 overgelegde stukken al in de bezwaarfase voorafgaand aan het horen ter inzage had behoren te leggen. Hiertoe is de heffingsambtenaar, in de visie van belanghebbende, verplicht op grond van artikel 7:4 lid 2 Awb. Doordat de heffingsambtenaar heeft gehandeld in strijd met die wetsbepaling, dient de uitspraak op bezwaar te worden vernietigd. Het Hof begrijpt dit betoog aldus dat na vernietiging van de uitspraak op bezwaar de zaak dient te worden terugverwezen, zodat er opnieuw op het bezwaar kan worden beslist met inachtneming van belanghebbendes reactie op die bijlagen.

De heffingsambtenaar bestrijdt belanghebbendes betoog en verwijst ter onderbouwing naar hetgeen hij in de beroepsfase hieromtrent reeds heeft aangevoerd.

Artikel 7:4 van Awb bepaalt – voor zover alhier van belang – het volgende:

“1. Tot tien dagen voor het horen kunnen belanghebbenden nadere stukken indienen.

2. Het bestuursorgaan legt het bezwaarschrift en alle verder op de zaak betrekking hebbende stukken voorafgaand aan het horen gedurende ten minste een week voor belanghebbenden ter inzage.”

Het betoog van belanghebbende faalt reeds omdat hij daarbij geen enkel belang heeft nu hij van het recht voorafgaande aan het horen inzage te nemen van de stukken, geen gebruik heeft gemaakt. Voor zover anders zou moeten worden geoordeeld heeft te gelden hetgeen het Hof hierna onder 5.4. tot en met 5.10. overweegt.

In de Memorie van Toelichting bij de Awb is over het begrip ‘op de zaak betrekking hebbende stukken’ als bedoeld in artikel 7:4, lid 2, van de Awb het volgende opgemerkt (Kamerstukken II 1988/1989, 21 221, nr. 3, p. 149 (MvT)):

“Alvorens een hoorzitting wordt gehouden, dient de bezwaarde de gelegenheid te hebben om de stukken die op zijn zaak betrekking hebben en die hij misschien nog niet alle kent in te zien. Eventuele derde-belanghebbenden worden in staat gesteld van het bezwaarschrift en de overige stukken kennis te nemen.

Het inzagerecht, geregeld in het tweede lid, is als een van de fundamentele waarborgen voor een goed verlopende bezwaarschriftprocedure te beschouwen. Zoveel mogelijk moet vermeden worden dat het bestuursorgaan zijn beslissing doet steunen op informatie welke de betrokken belanghebbenden niet hebben kunnen kennen. Ongewenst ook is de situatie dat pas in een latere fase (bijvoorbeeld bij de administratieve rechter) een belanghebbende kennis kan nemen van stukken die voor hem in een eerdere fase ontoegankelijk waren. De consequentie daarvan zou immers kunnen zijn dat geschilpunten die in de bezwaarfase definitief beslist hadden kunnen worden indien alle stukken bekend waren geweest, zonder voldoende noodzaak tot een procedure voor de administratieve rechter leiden. In beginsel dient het bestuursorgaan daarom rapporten, adviezen en beleidsnota's die aan de beroepsinstantie plegen te worden toegezonden, ook reeds in de bezwaarschriftprocedure voor belanghebbenden ter inzage te leggen. De bepaling eist derhalve niet meer, dan dat stukken die de belanghebbende in een eventuele procedure voor de rechter toch al zou kunnen inzien, reeds in de bezwaarschriftprocedure voor hem ter kennisneming beschikbaar zijn.”

In de Memorie van Antwoord bij de Awb is door de regering over de ‘op de zaak betrekking hebbende stukken’ nog opgemerkt (Kamerstukken II 1990/91, 21 221, nr. 5, p. 97 (MvA)):

“Voor opneming van de plicht tot terinzagelegging van interne adviezen zien wij geen aanleiding, nu uitdrukkelijk is bepaald dat alle voor de zaak relevante stukken ter inzage dienen te liggen, behalve wanneer een van de leden 4, 5 of 6 van artikel 6.3.9 (Hof: thans artikel 7:4 van de Awb) van toepassing is.”

De Hoge Raad heeft het begrip ‘op de zaak betrekking hebbende stukken’ onder meer gedefinieerd in zijn arrest van 4 mei 2018, zaaknummer 16/04237, ECLI:NLHR:2018:672. In rechtsoverweging 3.4.2. is hieromtrent onder meer het volgende overwogen:

“i) Tot de op grond van artikel 8:42, lid 1, Awb over te leggen stukken behoren alle stukken die de inspecteur ter raadpleging ter beschikking staan of hebben gestaan en die van belang kunnen zijn voor de beslechting van de (nog) bestaande geschilpunten. Tot de door de inspecteur over te leggen stukken behoren niet stukken die zich bevinden onder derden (bijvoorbeeld het Openbaar Ministerie) en die niet aan hem zijn verstrekt, ook al is hij bekend met het bestaan daarvan (vgl. HR 12 juli 2013, nr. 11/04625, ECLI:NL:HR:2013:29, BNB 2013/226, rechtsoverweging 3.3.1.3).

ii) Een redelijke, met de hiervoor in 3.4.1 omschreven strekking van artikel 8:42, lid 1, Awb strokende, uitleg van die bepaling brengt mee dat de daarin opgenomen verplichting tot overlegging van stukken zich ook uitstrekt tot stukken die pas in de loop van het beroep of hoger beroep ter beschikking van de inspecteur zijn gekomen. Indien dergelijke stukken ter beschikking van de inspecteur komen na afloop van de in artikel 8:42 Awb bedoelde termijn, dient hij deze alsnog onverwijld aan de rechter toe te zenden.

iii) Tot de op de zaak betrekking hebbende stukken behoren niet slechts de stukken die de inspecteur heeft gebruikt ter onderbouwing van zijn besluit. Daartoe behoren in beginsel ook stukken als hiervoor onder i) en ii) bedoeld die de inspecteur wel ter beschikking staan of hebben gestaan maar die hij niet heeft gebruikt ter onderbouwing van zijn besluit.”

Advocaat-Generaal IJzerman heeft in zijn conclusie die vooraf ging aan het voormelde arrest (conclusie van 25 september 2017, ECLI:NL:PHR:2017:1081), op grond van de voornoemde wetsgeschiedenis bij artikel 7:4 van de Awb en in samenhang bezien met de wetsgeschiedenis bij artikel 8:42 van de Awb, het volgende betoogd omtrent de definiëring van het begrip ‘op de zaak betrekking hebbende stukken’:

“4.2. In afdeling 8.2.2 van de Awb (vooronderzoek) is artikel 8:42 opgenomen. Ingevolge dit artikel zendt een bestuursorgaan binnen vier weken na de dag van verzending van de gronden van het beroepschrift ‘de op de zaak betrekking hebbende stukken’ aan de bestuursrechter.

Hoe deze zinsnede moet worden opgevat is niet toegelicht in de parlementaire geschiedenis bij de totstandkoming van artikel 8:42 van de Awb; zie echter hierna voor de bezwaarfase.

De zinsnede ‘de op de zaak betrekking hebbende stukken’ is, voor zover mij bekend, ook niet in fiscale wet- of regelgeving gedefinieerd of toegelicht. In de Awb is deze zinsnede in diverse artikelen opgenomen, te weten in de artikelen: 6:17, 7:4, tweede lid, 7:18, tweede lid, 8:13, derde lid, 8:39, eerste lid, 8:40, 8:42 en 8:83, eerste lid.

Ingevolge artikel 7:4, tweede lid, van de Awb legt het bestuursorgaan ‘het bezwaarschrift en alle verder op de zaak betrekking hebbende stukken voorafgaand aan het horen gedurende ten minste een week voor belanghebbenden ter inzage’.

Aangenomen moet worden dat de uitleg van het begrip ‘de op de zaak betrekking hebbende stukken’ hetzelfde blijft in de bezwaarfase, waarin het bestuursorgaan (in belastingzaken een inspecteur of een heffingsambtenaar) een voor bezwaar en beroep vatbare beschikking neemt, als in de beroepsfase, waar de bestuursrechter (oftewel in belastingzaken de belastingrechter) uitleg geeft en oordeelt. Aldus kan voor de invulling en uitleg van het begrip ‘op de zaak betrekking hebbende stukken’ als bedoeld in artikel 8:42 van de Awb, ook worden aangesloten bij de Memorie van Toelichting op artikel 7:4 van de Awb. (…)

In de Memorie van Antwoord bij artikel 7:4 van de Awb is, anders dan bij de parlementaire geschiedenis op artikel 8:42 van de Awb, wél ingegaan op reikwijdte van ‘op de zaak betrekking hebbende stukken’. Het gaat om alle voor de zaak relevante stukken.

In de Memorie van Toelichting bij de Herziening van het fiscale procesrecht, is over de op de zaak betrekking hebbende stukken als bedoeld in artikel 8:42 van de Awb opgemerkt [Hof: Kamerstukken II 1996/97, 25 175, nr. 3, p. 16 (MvT)]:

De uitspraak van de inspecteur moet worden gedragen door gegevens die ook voor de belastingplichtige beschikbaar zijn. Datzelfde geldt voor de procedure bij de rechter. In de belastingrechtspraak geldt al tientallen jaren dat de belastingrechter het recht toepast op feiten waarvan beide partijen hebben kunnen kennisnemen; feiten waarvan slechts één partij kennisdraagt laat hij buiten beschouwing. Gegevens die relevant zijn bij de desbetreffende beslissing moeten daardoor aan de rechter en aan de wederpartij ter kennisneming beschikbaar worden gesteld. (…)

In de Nota naar aanleiding van het Verslag, eveneens bij de ‘Herziening van het fiscale procesrecht’, is daaraan toegevoegd [Hof: Kamerstukken II 1997/98, 25 175, nr. 5, p. 16-17]:

In de memorie van toelichting hebben wij tot uitdrukking willen brengen dat de inspecteur alle stukken die bij het nemen van het bestreden besluit een rol hebben gespeeld, aan de rechter en aan de wederpartij ter kennisneming beschikbaar moet stellen. Stukken die geen rol bij de besluitvorming van de inspecteur hebben gespeeld en daarmee niet op de zaak betrekking hebben, behoeven echter op grond van artikel 8:42 Awb niet verstrekt te worden. (…)

Kortom, blijkens de parlementaire geschiedenis van de Awb zijn op de zaak betrekking hebbende stukken ‘alle stukken die bij het nemen van het bestreden besluit een rol hebben gespeeld’. Dus, naar ik meen: in feite een rol hebben gespeeld.”

Het Hof stelt voorop dat uit de wetsgeschiedenis bij de artikelen 7:4 en 8:42 van de Awb en de jurisprudentie van de Hoge Raad (onder meer het hierboven geciteerde arrest van 4 mei 2018 en de daaraan voorafgegane conclusie) volgt dat het begrip ‘op de zaak betrekking hebbende stukken’ (zeer) ruim moet worden uitgelegd.

Het Hof leest echter in de zinsnede “die van belang kunnen zijn voor de beslechting van de (nog) bestaande geschilpunten” in r.o. 3.4.2. onder i. van het arrest van 4 mei 2018 ook een zekere beperking ten aanzien van de verplichting om stukken ter inzage te leggen. Die verplichting geldt niet voor zover het stukken betreft die de heffingsambtenaar weliswaar ter beschikking staan of hebben gestaan maar waarvan redelijkerwijs niet gezegd kan worden dat ze van belang zijn voor de beslissing in de tussen partijen bestaande geschilpunten op het moment dat de verplichting tot terinzagelegging bestaat. Een andere uitleg zou ook tot de voor alle betrokkenen onwerkbare situatie leiden dat de heffingsambtenaar in elke zaak een vrijwel ongelimiteerde hoeveelheid stukken ter inzage zou moeten leggen waaronder een veelheid van stukken waarvan redelijkerwijs niet valt in te zien dat die van enig belang zouden kunnen zijn. De heffingsambtenaar zou als het ware al rekening moeten houden met geschilpunten die (nog) niet zijn opgeworpen.

Op het moment dat in dit geval de heffingsambtenaar gehouden was de op de zaak betrekking hebbende stukken ter inzage te leggen (dat wil zeggen: op het moment voorafgaande aan het hoorgesprek) bestond er voor de heffingsambtenaar gelet op de inhoud van het bezwaarschrift redelijkerwijs geen grond aan te nemen dat ook het kenbaarheidsvereiste onderwerp van geschil was. Daartoe is het bezwaarschift te algemeen geformuleerd (zie 2.2.). De omstandigheid dat in het bezwaarschrift om overlegging van een groot aantal stukken wordt gevraagd (waaronder “documentatie waaruit blijkt dat het de belastingplichtige voldoende duidelijk behoorde te zijn dat parkeerbelasting verschuldigd was”), maakt dat niet anders. Ook hieruit hoefde de heffingsambtenaar redelijkerwijs niet op te maken dat het kenbaarheidsvereiste onderwerp van geschil was.

De conclusie is dan ook dat de heffingsambtenaar voorafgaande aan het hoorgesprek kon volstaan met het verschaffen van informatie zoals weergegeven onder 2.3. en dat hij door de nadien als bijlage 8 overgelegde stukken niet voorafgaande aan het hoorgesprek ter inzage te leggen niet gehandeld heeft in strijd met art. 7:4 lid 2 Awb.

‘Belastbaar feit: parkeren’

Ingevolge de Verordening parkeerbelastingen 2018 (hierna: de Verordening), de daarbij behorende tarieventabel en de in verband daarmee vastgestelde besluiten van de gemeente Amsterdam is voor het parkeren op de onder 2.1.1. en 2.1.2. vermelde locatie parkeerbelasting verschuldigd. Dit is tussen partijen ook niet in geschil; het geschil is in eerste instantie toegespitst op de vraag of het belastbaar feit ‘parkeren’ zich op het bewuste tijdstip heeft voorgedaan. Voor de toepassing van de Verordening wordt onder parkeren verstaan (zie artikel 2, aanhef en onderdeel a): “het gedurende een aaneengesloten periode doen of laten staan van een voertuig, anders dan gedurende de tijd die nodig is voor en gebruikt wordt tot het onmiddellijk in- en uitstappen van personen dan wel het onmiddellijk laden of lossen van zaken, op de binnen de gemeente gelegen voor openbaar verkeer openstaande terreinen of weggedeelten, waarop dit doen of laten staan niet ingevolge een wettelijk voorschrift is verboden”.

Belanghebbende betoogt voor het eerst in hoger beroep dat op het tijdstip van stilstaan van zijn auto op de parkeerplaats geen sprake kon zijn van een ‘parkeren’ in de zin van de Verordening en dat hij daarom geen parkeerbelasting verschuldigd is. De parkeerplaatsen mogen, aldus belanghebbende, binnen de in het onderbord genoemde tijdvakken uitsluitend gebruikt worden ten behoeve van het halen en brengen van de kinderdagverblijf. Nu belanghebbende niet met zijn auto aldaar heeft stilgestaan voor het daartoe bestemde doel, kan - zo stelt belanghebbende – geen sprake van het belastbaar feit ‘parkeren’, dit omdat belanghebbende reeds in strijd handelde met een wettelijk voorschrift, namelijk artikel 24 lid 1 aanhef en onder f Rvv waaruit onder meer volgt dat parkeren op een locatie voor onmiddellijk in- of uitstappen van personen verboden is. Op grond hiervan is een ‘parkeren’ in de zin van de Verordening uitgesloten (zie 5.11.). De heffingsambtenaar heeft dit gemotiveerd betwist.

Het Hof oordeelt dienaangaande als volgt met betrekking tot de naheffingsaanslag [naheffingsaanslag 1] :

Tussen partijen is niet in geschil dat de auto van belanghebbende ten tijde van de constatering rechts van het tweede verkeersbord stilstond (zie 2.5.). Gelet op artikel 2, aanhef en onderdeel a, van de Verordening is – kort gezegd – sprake van parkeren indien het parkeren niet verboden is ingevolge een wettelijk voorschrift. Er is geen sprake van een parkeerverbod in de zin van artikel 24 lid 1 aanhef en onder f RVV, reeds omdat de auto eenvoudigweg niet stilstond in de parkeerplaatsen welke bestemd zijn voor het laden en lossen (dan wel ten behoeve van het halen en brengen van de kinderen). Belanghebbende is ten onrechte van mening dat dit wel het geval is en legt het onderbord van het verkeersbord kennelijk op een onjuiste wijze uit. Nu de auto op een reguliere parkeerplek stilstond, heeft het belastbare feit zich voorgedaan.

Het Hof oordeelt dienaangaande als volgt met betrekking tot de naheffingsaanslag [naheffignsaanslag 2] :

Tussen partijen is niet in geschil dat de auto van belanghebbende ten tijde van de constatering tussen de verkeersborden stilstond (zie 2.5.). Gelet op artikel 2, aanhef en onderdeel a, van de Verordening is – kort gezegd – sprake van parkeren indien het parkeren niet verboden is ingevolge een wettelijk voorschrift. Er is geen sprake van een parkeerverbod in de zin van artikel 24 lid 1 aanhef en onder f RVV, reeds omdat het tijdstip van de constatering (11.15 uur) eenvoudigweg niet valt binnen de in 2.6 genoemde tijdsblokken voor het halen en brengen van kinderen. Belanghebbende is ten onrechte van mening dat dit wel het geval is en legt het onderbord van het verkeersbord kennelijk op een onjuiste wijze uit. Nu de auto ten tijde van de constatering op een als zijnde regulier kwalificerende parkeerplek stilstond, heeft het belastbare feit zich voorgedaan.

Kenbaarheidsvereiste

Het Hof stelt voorop dat het door de rechtbank in aanmerking genomen toetsingskader (in rechtsoverweging 5) juist is en zal dat toetsingskader eveneens tot uitgangspunt nemen.

Met de rechtbank is het Hof van oordeel dat de heffingsambtenaar heeft voldaan aan de op hem rustende bewijslast, namelijk om aannemelijk te maken dat aan belanghebbende voldoende kenbaar is gemaakt dat op de geparkeerde locatie parkeerbelasting verschuldigd was. Gelet op de door de heffingsambtenaar overgelegde stukken ziet het Hof geen aanleiding om te twijfelen aan de omstandigheid dat zich in de directe nabijheid van de parkeerplaats voldoende gelegenheid bevond om de parkeerbelasting te betalen. Dat sprake was van diverse wegwerkzaamheden zoals belanghebbende betoogt, doet, zo hier al sprake van is geweest, niet aan dit oordeel af. Daar komt bij dat mede uit de door de heffingsambtenaar overgelegde stukken volgt dat in de directe omgeving van de locatie waar de auto geparkeerd stond bebording aanwezig was.

Verder acht het Hof de door de heffingsambtenaar overgelegde stukken voldoende inzichtelijk en waarheidsgetrouw ogen (dit ook gelet op de openbaarheid van de bronnen) en heeft het Hof - in aanmerking genomen wat belanghebbende heeft aangevoerd – geen reden om te twijfelen aan de daarin opgenomen informatie. Het Hof onderschrijft het oordeel van de rechtbank in dezen. Hetgeen belanghebbende in hoger beroep naar voren heeft gebracht leidt, mede gelet op de van een parkerende belastingplichtige redelijkerwijs te verwachten onderzoeksplicht, niet tot een ander oordeel.

Slotsom

Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat het hoger beroep van belanghebbende ongegrond is. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd.