HvJ EU, 09-11-2017, nr. C-489/15

In de overwegingen 5, 7, 11, 12, 16, 20, 32, 34, 35, 40 en 46 van richtlijn 2001/14 worden de doelstellingen van deze richtlijn ten aanzien van de gebruiksrechten voor de infrastructuur opgesomd als volgt:

Artikel 1, lid 1, van richtlijn 2001/14 bepaalt:

Artikel 3 van deze richtlijn, met als opschrift ‘Netverklaring’, bepaalt:

Hoofdstuk II van deze richtlijn 2001/14, met daarin de artikelen 4 tot en met 12, betreft de ‘Rechten voor het gebruik van infrastructuur’.

In de leden 1, 4 en 5 van artikel 4 van deze richtlijn, met het opschrift ‘Instelling, vaststelling en inning van gebruiksrechten’, wordt bepaald:

De artikelen 7 tot en met 12 van richtlijn 2001/14 stellen vast welke rechten kunnen worden geheven en hoe zij berekend worden.

Artikel 7 van deze richtlijn, met als opschrift ‘Heffingsbeginselen’, bepaalt in de leden 3 tot en met 5:

In leden 1 en 2 van artikel 8, met het opschrift ‘Uitzonderingen op de heffingsbeginselen’, van die richtlijn wordt bepaald:

Artikel 9, lid 5, van die richtlijn bepaalt:

Artikel 12 van richtlijn 2001/14, met het opschrift ‘Reserveringsheffingen’, luidt als volgt:

In hoofdstuk IV van richtlijn 2001/14 (‘Algemene maatregelen’) staat artikel 30 (‘Toezichthoudende instantie’), dat bepaalt:

Overeenkomstig bijlage I bij richtlijn 2001/14, waarnaar door artikel 3, lid 2, van die richtlijn wordt verwezen, bevat de netverklaring onder meer de volgende informatie:

Met zijn eerste, tweede, vijfde en zesde vraag, die gezamenlijk moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of de bepalingen van richtlijn 2001/14, met name artikel 4, lid 5, en artikel 30, leden 1, 3, 5 en 6, aldus moeten worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan de toepassing van een nationale regeling als in het hoofdgeding, die voorziet in een billijkheidstoetsing van de infrastructuurgebruiksrechten, per geval, door de gewone rechters en in de mogelijkheid om in het voorkomende geval de hoogte van deze rechten te wijzigen, los van het toezicht dat door de in artikel 30 van deze richtlijn bedoelde toezichthoudende instantie wordt uitgeoefend.

Vooraf moet, ter beantwoording van deze vraag, worden herinnerd aan de door richtlijn 2001/14 nagestreefde doelstellingen en de door die richtlijn vastgestelde beginselen en materiële en formele vereisten op het gebied van de infrastructuurgebruiksrechten.

Een van de doelstellingen die door richtlijn 2001/14 worden nagestreefd, is het bieden van niet-discriminerende toegang tot de infrastructuur, zoals in met name de overwegingen 5 en 11 van die richtlijn is uiteengezet (zie in die zin arresten van 28 februari 2013, Commissie/Hongarije, C-473/10, EU:C:2013:113, punt 47, en 18 april 2013, Commissie/Frankrijk, C-625/10, EU:C:2013:243, punt 49).

Verder streeft richtlijn 2001/14 de doelstelling na om eerlijke concurrentie te waarborgen. Overweging 16 stelt in dat verband dat de regelingen voor gebruiksrechten en capaciteitstoewijzing eerlijke concurrentie bij de verstrekking van spoorwegdiensten mogelijk zouden moeten maken.

De bij richtlijn 2001/14 ingestelde regeling voor gebruiksrechten als beheersinstrument dient tevens het nastreven van een andere doelstelling, namelijk de onafhankelijkheid van de infrastructuurbeheerder te verzekeren (zie in die zin arresten van 28 februari 2013, Commissie/Spanje, C-483/10, EU:C:2013:114, punt 44, en 28 februari 2013, Commissie/Duitsland, C-556/10, EU:C:2013:116, punt 82).

Krachtens overweging 12 van deze richtlijn is het voorts ter verwezenlijking van de doelstelling om een doelmatig gebruik van de spoorweginfrastructuur te waarborgen, gepast dat deze regelingen de spoorweginfrastructuurbeheerders aanmoedigen het gebruik van hun infrastructuur te optimaliseren binnen het door de lidstaten vastgestelde kader (zie in die zin arrest van 28 februari 2013, Commissie/Duitsland, C-556/10, EU:C:2013:116, punt 82).

Ter verwezenlijking van dezelfde doelstelling is het volgens overweging 20 van richtlijn 2001/14 wenselijk de infrastructuurbeheerders een zekere mate van flexibiliteit toe te staan (zie in die zin arresten van 28 februari 2013, Commissie/Spanje, C-483/10, EU:C:2013:114, punt 44, en 28 februari 2013, Commissie/Duitsland, C-556/10, EU:C:2013:116, punt 82).

Evenzo wordt in overweging 34 van deze richtlijn verklaard dat investeringen in spoorweginfrastructuur wenselijk zijn en dat regelingen voor gebruiksrechten infrastructuurbeheerders dienen te stimuleren om passende investeringen te doen wanneer deze economisch aantrekkelijk zijn. De beheerders zullen echter niet worden gestimuleerd in infrastructuur te investeren indien zij in het kader van de tariferingsregeling niet over een zekere flexibiliteit beschikken (arrest van 28 februari 2013, Commissie/Spanje, C-483/10, EU:C:2013:114, punt 45).

Tot slot is spoorweginfrastructuur een monopolie; daarom is het volgens overweging 40 van deze richtlijn noodzakelijk infrastructuurbeheerders te stimuleren kosten te reduceren en hun infrastructuur efficiënt te beheren.

Dergelijk efficiënt beheer en billijk en niet-discriminerend gebruik van spoorweginfrastructuur vereisen, volgens overweging 46 van deze richtlijn, dat een toezichthoudende instantie wordt ingesteld die toeziet op de toepassing van het relevante Unierecht en als beroepsinstantie optreedt, onder voorbehoud van toetsing door de rechter.

Overeenkomstig artikel 1, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2001/14 zien de lidstaten er, om de spoorinfrastructuurbeheerder in staat te stellen deze infrastructuur op de markt te brengen en zo effectief mogelijk te benutten, op toe dat de heffings- en capaciteitstoewijzingsregelingen voor spoorweginfrastructuur voldoen aan de in deze richtlijn vervatte beginselen.

In dit verband is de gelijke behandeling van de spoorwegondernemingen de voorafgaande voorwaarde voor de instelling van eerlijke concurrentie in de spoorwegdienstensector. Om deze reden moet de infrastructuurbeheerder zich er krachtens artikel 4, lid 5, van deze richtlijn van vergewissen dat de toepassing van de heffingsregeling resulteert in gelijkwaardige en niet-discriminerende rechten voor de verschillende spoorwegondernemingen die in soortgelijke delen van de markt diensten van vergelijkbare aard verrichten, en dat de daadwerkelijk opgelegde heffingen aan de voorschriften van de netverklaring voldoen.

Er zij aan herinnerd dat deze bepaling een toepassing is van het beginsel uit overweging 11 van deze richtlijn dat de heffings- en capaciteitstoewijzingsregelingen alle ondernemingen gelijkwaardige en niet-discriminerende toegang moeten bieden, waarbij zoveel mogelijk en op eerlijke en niet-discriminerende wijze aan de behoeften van alle gebruikers en verkeerstypen tegemoet moet worden gekomen.

Dit beginsel, dat voortvloeit uit overweging 11 en artikel 9, lid 5, van richtlijn 2001/14, waarin wordt bepaald dat soortgelijke kortingsregelingen bestaan voor soortgelijke diensten, vormt derhalve het centrale criterium voor de vaststelling en inning van de heffing voor het gebruik van de infrastructuur.

Ter waarborg van de aldus nagestreefde doelstelling en uit transparantieoverwegingen verplicht artikel 3 van richtlijn 2001/14, waarin de inhoud van overweging 5 wordt herhaald, de infrastructuurbeheerder om een netverklaring op te stellen en bekend te maken die onder meer, overeenkomstig bijlage I bij richtlijn 2001/14, de heffingsbeginselen en -niveaus bevat.

Artikel 4, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2001/14 bepaalt, ook in de context van de vaststelling en de inning van de heffing voor het gebruik van de spoorweginfrastructuur, dat de vaststelling van de heffing voor het gebruik van de infrastructuur en de inning ervan een bevoegdheid is van de infrastructuurbeheerders, die ervoor moeten zorgen dat de regeling op uniforme beginselen berust, zoals met name in artikel 4, leden 4 en 5, van deze richtlijn is bepaald (zie in die zin arresten van 28 februari 2013, Commissie/Duitsland, C-556/10, EU:C:2013:116, punt 84, en 3 oktober 2013, Commissie/Italië, C-369/11, EU:C:2013:636, punt 41).

De infrastructuurbeheerders, die de heffingen op niet-discriminerende wijze moeten vaststellen en innen, moeten niet alleen de voorwaarden voor het gebruik van het spoorwegnet op dezelfde wijze toepassen op alle gebruikers van dit netwerk, maar er tevens op letten dat de daadwerkelijk geïnde heffingen aan deze voorwaarden voldoen.

Het in richtlijn 2001/14 vastgestelde non-discriminatiebeginsel, dat hierboven is uiteengezet, is het logische uitvloeisel van de beoordelingsmarge die deze richtlijn toekent voor de vaststelling en de inning van de rechten voor het gebruik van de spoorweginfrastructuur. Naast de aan de lidstaten toegekende beoordelingsbevoegdheid voor de omzetting en toepassing van het bepaalde in de artikelen 7 en volgende van richtlijn 2001/14, bepaalt artikel 4, lid 1, tweede alinea, ervan in dit verband dat de rechten moeten worden berekend door de infrastructuurbeheerder, aan wie derhalve een bepaalde eigen beoordelingsbevoegdheid toekomt.

In het geval waarin deze beheerder, die niet verplicht is tot het innen van een dergelijke heffing, niettemin heeft besloten tot toepassing ervan overeenkomstig artikel 12 van richtlijn 2001/14, moedigt een annuleringsheffing in deze context een efficiënt capaciteitsgebruik aan, mits zij passend is en vastgesteld is in overeenstemming met het beginsel in artikel 1, lid 1, tweede alinea, van deze richtlijn.

Overweging 7 van richtlijn 2001/14 heeft dezelfde strekking, met de formulering dat de bevordering van een optimaal gebruik van de spoorweginfrastructuur tot een vermindering van de aan het vervoer verbonden kosten voor de samenleving zal leiden.

Tot slot moet worden opgemerkt dat, volgens overweging 35 van deze richtlijn, een gebruiksrechtenregeling aan gebruikers economische signalen zal geven en het belangrijk is dat die signalen consistent zijn en de gebruikers ertoe aanzetten rationele beslissingen te nemen. Hieruit vloeit voort dat deze aansporingen alleen het bedoelde gevolg teweeg kunnen brengen indien de infrastructuurbeheerder daadwerkelijk de mogelijkheid heeft om zijn commerciële gedrag aan te passen aan de marktvoorwaarden. Bijgevolg kent richtlijn 2001/14 de infrastructuurbeheerder een zekere beoordelingsbevoegdheid toe, zodat hij de door deze richtlijn nagestreefde doelstellingen verwezenlijkt. Het in aanmerking nemen van deze doelstellingen komt tot uiting in de uniforme vaststelling van en controle op alle soorten heffingen, met name de heffingen die worden geïnd in verband met de aangevraagde, maar niet gebruikte capaciteit.

Met betrekking tot de toezichthoudende instantie heet het in overweging 46 van richtlijn 2001/14 dat ten behoeve van efficiënt beheer en billijk en niet-discriminerend gebruik van spoorweginfrastructuur een toezichthoudende instantie moet worden ingesteld die toeziet op de toepassing van deze Unierechtelijke voorschriften en als beroepsinstantie optreedt, onder voorbehoud van toetsing door de rechter.

Overeenkomstig artikel 30, lid 1, van deze richtlijn moeten de lidstaten dan ook een dergelijke instantie instellen, waartoe een aanvrager zich krachtens artikel 30, lid 2, van die richtlijn kan wenden als hij van mening is dat hij ‘oneerlijk behandeld, gediscrimineerd of op enigerlei andere wijze benadeeld is’. Het beroep dat in dat verband wordt aangetekend, is volgens die laatste bepaling met name gericht tegen de besluiten van de infrastructuurbeheerders inzake de heffingsregeling of de hoogte of de structuur van de infrastructuurgebruiksrechten die de aanvrager moet of zou moeten betalen, waarbij de toezichthoudende instantie krachtens artikel 30, lid 5, van richtlijn 2001/14 op de klachten beslist en de nodige maatregelen neemt om de situatie binnen uiterlijk twee maanden na ontvangst van alle gegevens te verhelpen.

Hieruit volgt dat deze instantie, naast de beoordeling van de gebruiksrechten die in een bepaald geval van toepassing zijn, erop moet toezien dat alle gebruiksrechten, aangezien zij de heffingsregeling vormen, in overeenstemming zijn met het bepaalde in deze richtlijn.

Het centrale toezicht dat wordt uitgeoefend door de toezichthoudende instantie, die erop toeziet dat de gebruiksrechten niet discriminerend zijn, is derhalve verbonden met het beginsel dat deze rechten centraal worden vastgesteld door de beheerder, met eerbiediging van het non-discriminatiebeginsel.

De bepalingen inzake de gevolgen van de besluiten van deze toezichthoudende instantie en inzake de omvang van het door die instantie uitgevoerde toezicht moeten dus in dit perspectief worden bezien.

In die zin ziet de toezichthoudende instantie er, krachtens artikel 30, lid 3, eerste volzin, van richtlijn 2001/14, op toe dat de door de infrastructuurbeheerder vastgestelde gebruiksrechten in overeenstemming zijn met hoofdstuk II en dat zij niet-discriminerend zijn. Voorts bepaalt artikel 30, lid 3, tweede volzin, van deze richtlijn dat onderhandelingen tussen aanvragers en een infrastructuurbeheerder betreffende de hoogte van gebruiksrechten slechts worden toegestaan wanneer zij plaatsvinden onder toezicht van de toezichthoudende instantie, die onmiddellijk ingrijpt in het geval het waarschijnlijk is dat de onderhandelingen in strijd zijn met de bepalingen van deze richtlijn.

Krachtens artikel 30, lid 5, tweede alinea, van richtlijn 2001/14, zijn de besluiten van de toezichthoudende instantie bindend voor alle betrokken partijen, zodat deze besluiten erga omnes gelden.

Overeenkomstig artikel 30, lid 6, van richtlijn 2001/14 moet voor deze besluiten worden voorzien in een rechterlijke toetsing.

De eerste, tweede, vijfde en zesde vraag van de verwijzende rechter, zoals geherformuleerd in punt 34 van dit arrest, moeten in het licht van deze beginselen worden beantwoord.

Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing komt ten aanzien van § 315 BGB naar voren dat volgens deze Duitse civielrechtelijke bepaling, wanneer een wettelijke of contractuele bepaling een partij, zoals een infrastructuurbeheerder, het recht toekent om eenzijdig de contractueel verschuldigde prestatie vast te stellen, dit recht niettemin, bij twijfel, naar redelijkheid en billijkheid moet worden uitgeoefend. De eerbiediging van de billijkheid moet kunnen worden getoetst door de civiele rechter die, wanneer hij constateert dat de prestatie in strijd met de billijkheid is vastgesteld, de prestatie vervangt door een discretionair vastgestelde billijke rechterlijke beslissing. § 315 BGB heeft dus als doelstelling om in individuele gevallen prestaties die ten opzichte van het doel van de overeenkomst buitensporig of onevenredig zijn, te corrigeren.

De verwijzende rechter constateert daarenboven dat, volgens de rechtspraak van de Duitse civiele rechters, de bepalingen van de overeenkomsten voor het gebruik van de infrastructuur van DB Netz die verwijzen naar het heffingsstelsel voor treinpaden, voorzien in een recht om de contractuele prestatie vast te stellen, en verder dat de bestuursrechtelijke verplichting om tarieflijsten op te stellen een uiting is van het recht om de wettelijk verplichte prestatie te bepalen. Deze rechters hebben hieruit afgeleid dat zij ingevolge § 315, lid 3, BGB bevoegd zijn tot toetsing van de gebruiksrechten en in het voorkomende geval, na een billijkheidstoetsing, tot vaststelling van hun eigen beslissingen.

Volgens de verwijzende rechter leggen de Duitse rechters het Duitse spoorwegrecht, te weten de AEG en de EIBV, waarin uitvoering is gegeven aan richtlijn 2001/14, in die zin uit dat dit niet in de weg staat aan een civielrechtelijke toetsing op grond van § 315 BGB. Een dergelijke toetsing is niet uitgesloten omdat de infrastructuurbeheerder, krachtens het beginsel van de privaatrechtelijke autonomie, beschikt over een beoordelingsmarge bij de vaststelling van de rechten voor het gebruik van spoorweginfrastructuur, ondanks de controle door de toezichthoudende instantie.

Volgens deze rechtspraak zou een gelijktijdige toepassing van § 315 BGB en de Duitse spoorwegregelgeving ook om procedurele redenen gerechtvaardigd zijn. De spoorwegvervoersonderneming kan zonder nadere voorwaarden een vordering krachtens dit artikel instellen die ertoe strekt dat de rechter een billijke vergoeding vaststelt. Een dergelijk beroep zou noodzakelijkerwijze een toetsing inhouden van de gebruiksrechten die door de infrastructuurbeheerder zijn vastgesteld en, in het voorkomende geval, een ex tunc verlaging krachtens een billijkheidstoetsing, terwijl onzeker is of de beslissingen van de toezichthoudende instantie een dergelijk effect sorteren.

Tot slot zou § 315 BGB volgens deze rechtspraak zelfs ook kunnen worden toegepast wanneer de gebruiksrechten in de vorm van een algemeen tarief zijn vastgesteld, aangezien de tussen de spoorweginfrastructuuronderneming en de spoorwegvervoersonderneming bestaande rechtsverhouding vanuit civielrechtelijk oogpunt wordt beheerst door § 14, lid 6, AEG.

Om te beginnen moet eraan worden herinnerd dat uit het dossier waarover het Hof beschikt naar voren komt dat de billijkheidstoetsing die op grond van § 315, lid 3, BGB door de Duitse rechters wordt toegepast, een algemeen instrument uit het civiele recht en meer bepaald het contractenrecht vormt, dat niet concreet verband houdt met het toezicht krachtens richtlijn 2001/14 op de gebruiksrechten die door de infrastructuurbeheerders worden geïnd. Deze bepaling strekt er derhalve toe om in ieder afzonderlijk geval een billijke verhouding te creëren.

In de eerste plaats moet echter worden vastgesteld dat de billijkheidstoetsing in ieder afzonderlijk geval in beginsel in strijd is met het in artikel 4, lid 5, en overweging 11 van richtlijn 2001/14 neergelegde non-discriminatiebeginsel, zoals is uiteengezet in de punten 45 tot en met 54 van dit arrest.

In dit verband komt uit het dossier naar voren dat de rechtspraak van de Duitse civiele rechters uitgaat van het beginsel dat § 315 BGB een ‘autonome werkingssfeer’ heeft naast die van de spoorwegregelgeving en dat derhalve dient te worden onderzocht of de infrastructuurbeheerder in het kader van de discretionaire bevoegdheid waarover hij beschikt krachtens de nationale regelgeving betreffende de vaststelling van tarieven, ook terdege rekening heeft gehouden met de belangen van de eisende spoorwegonderneming, die verder gaan dan de eerbiediging van het non-discriminatiebeginsel bij de voorwaarden voor toegang tot het spoorwegnet.

In dit verband volstaat echter de vaststelling dat deze rechtspraak leidt tot de toepassing van materiële beoordelingscriteria inzake de gelijkwaardigheid van de prestaties, die niet zijn vastgesteld in de relevante bepalingen van richtlijn 2001/14.

Deze criteria bedreigen dus bij toepassing in het kader van een billijkheidstoetsing door de civiele rechter op grond van § 315 BGB, de verwezenlijking van de door richtlijn 2001/14 nagestreefde doelstelling, aangezien deze rechtspraak geen uniforme criteria kent omdat deze criteria worden toegepast per geval, in het licht van het doel van de overeenkomst en het belang van partijen in het geding.

Door uitsluitend de nadruk te leggen op de economische rationaliteit van de individuele overeenkomst, gaat de toepassing van § 315 BGB voorbij aan het feit dat alleen wanneer gebruikersrechten op basis van uniforme criteria worden vastgesteld, kan worden gewaarborgd dat het beleid op het gebied van gebruiksrechten op dezelfde wijze op alle spoorwegondernemingen wordt toegepast.

De billijkheidstoetsing die plaatsvindt op grond van § 315 BGB in het kader van een overeenkomst enerzijds en de spoorwegregelgeving zoals die voortvloeit uit richtlijn 2001/14 anderzijds, zijn gegrond op verschillende overwegingen die, bij toepassing op een enkele overeenkomst, kunnen leiden tot tegenstrijdige resultaten.

De toepassing van het billijkheidsbeginsel door de Duitse rechters is derhalve in tegenspraak met de in richtlijn 2001/14 geformuleerde beginselen en meer bepaald met het beginsel van gelijke behandeling van spoorwegvervoersondernemingen.

In de tweede plaats moet eraan worden herinnerd dat de lidstaten krachtens artikel 4, lid 1, van richtlijn 2001/14 een kaderregeling voor de rechten moeten vaststellen. Zij kunnen ook specifieke tariferingsvoorschriften vaststellen, met inachtneming van de beheersmatige onafhankelijkheid van de infrastructuurbeheerder. Ingevolge deze bepaling staat het aan deze laatste, de rechten voor het gebruik van de infrastructuur vast te stellen en voorts deze rechten te innen (zie met name arresten van 28 februari 2013, Commissie/Spanje, C-483/10, EU:C:2013:114, punt 39, en 3 oktober 2013, Commissie/Italië, C-369/11, EU:C:2013:636, punt 41).

Die bepaling stelt dus wat de heffingsregelingen betreft een verdeling vast van de bevoegdheden tussen de lidstaten en de infrastructuurbeheerder. De lidstaten dienen namelijk een kaderregeling voor de heffing van gebruiksrechten vast te stellen, terwijl de vaststelling en de inning van die gebruiksrechten een bevoegdheid van de infrastructuurbeheerder zijn (arresten van 28 februari 2013, Commissie/Spanje, C-483/10, EU:C:2013:114, punt 41; 11 juli 2013, Commissie/Tsjechische Republiek, C-545/10, EU:C:2013:509, punt 34, en 3 oktober 2013, Commissie/Italië, C-369/11, EU:C:2013:636, punt 42).

Ter waarborging van de doelstelling te zorgen voor de beheersmatige onafhankelijkheid van de infrastructuurbeheerder, dient deze binnen de door de lidstaten vastgestelde kaderregeling voor de heffingen te beschikken over een zekere marge wanneer hij de hoogte van de rechten bepaalt, zodat hij deze marge als beheersinstrument kan gebruiken (arresten van 28 februari 2013, Commissie/Spanje, C-483/10, EU:C:2013:114, punten 44 en 49, en 11 juli 2013, Commissie/Tsjechische Republiek, C-545/10, EU:C:2013:509, punt 35).

Zo blijkt uit overweging 12 van richtlijn 2001/14 dat het stelsel van heffing van gebruiksrechten en het stelsel van capaciteitstoewijzing de spoorweginfrastructuurbeheerders moeten aanmoedigen het gebruik van de infrastructuur te optimaliseren binnen het door de lidstaten vastgestelde kader (arrest van 28 februari 2013, Commissie/Spanje, C-483/10, EU:C:2013:114, punt 44).

Ofschoon deze beheerders de hoogte van het gebruiksrecht in beginsel kunnen berekenen door middel van een heffingsstelsel dat van toepassing is op alle spoorwegondernemingen, zouden zij de uit een dergelijk stelsel voortvloeiende optimalisering niet kunnen verwezenlijken indien zij op ieder moment het risico lopen dat een civiele rechter ingevolge § 315 BGB naar billijkheid dit gebruiksrecht vaststelt voor louter de spoorwegonderneming die partij is in de procedure, en de speelruimte van de infrastructuurbeheerder door vaststelling van dit gebruiksrecht door deze rechter wordt beperkt op een wijze die onverenigbaar is met de doelstellingen die door richtlijn 2001/14 worden nagestreefd (zie in die zin arrest van 3 oktober 2013, Commissie/Italië, C-369/11, EU:C:2013:636, punt 43).

In deze context zij opgemerkt dat, overeenkomstig artikel 8, lid 2, van die richtlijn, de infrastructuurbeheerder, om hem aan te moedigen het gebruik van zijn infrastructuur te optimaliseren, de mogelijkheid moet hebben om hogere gebruiksrechten vast te stellen of te handhaven op basis van de langetermijnkosten van bepaalde investeringsprojecten (arrest van 28 februari 2013, Commissie/Duitsland, C-556/10, EU:C:2013:116, punt 83).

Zo moet dan ook worden geconcludeerd dat een controle van de gebruiksrechten op basis van het billijkheidsbeginsel en, in het voorkomende geval, een ex aequo et bono overeenkomstig § 315, lid 3, BGB vastgestelde beslissing, strijdig zijn met de door artikel 4, lid 1, van richtlijn 2001/14 nagestreefde doelstellingen.

In de derde plaats moet worden vastgesteld dat de toepassing van materiële toetsingscriteria op basis van § 315 BGB ofwel onverenigbaar is met de toetsingscriteria van voornamelijk de artikelen 4, 7 en 8 van richtlijn 2001/14 ofwel, ervan uitgaande dat deze vereisten in overeenstemming zouden zijn met de in de richtlijn vastgestelde vereisten, tot gevolg heeft dat de civiele rechter rechtstreeks toepassing maakt van de spoorwegregelgeving en bijgevolg afbreuk doet aan de bevoegdheden van de toezichthouder.

In dit verband moet worden opgemerkt dat het beginsel van vaststelling van de gebruiksrechten voor de infrastructuur door de beheerder van de spoorweginfrastructuur, die gehouden is tot eerbiediging van het non-discriminatiebeginsel, is verbonden met het toezicht door de toezichthouder, die op zijn beurt erop moet toezien dat de gebruiksrechten niet discriminerend zijn.

Zo wordt, wanneer de nationale civiele rechters bij wie een geding op het gebied van gebruiksrechten voor de spoorweginfrastructuur aanhangig is, in het kader van de billijkheidstoetsing van § 315 BGB de uit de AEG en EIBV voortvloeiende sectoriële regelgeving toepassen ter toetsing van de berekenmethode en de hoogte van de rechten, de spoorwegregelgeving op basis van richtlijn 2001/14 niet alleen getoetst door de bevoegde toezichthoudende instantie en vervolgens ex post gecontroleerd door de rechter in een beroep dat tegen de besluiten van deze instantie is ingesteld, maar tevens toegepast en nader verduidelijkt door iedere aangezochte civiele rechter, hetgeen strijdig is met de uitsluitende bevoegdheid die bij artikel 30 van richtlijn 2001/14 aan de toezichthoudende instantie is toegekend.

Bijgevolg zouden verschillende beslissingen van onafhankelijke civiele rechters, in voorkomend geval niet geharmoniseerd door de rechtspraak van de hogere rechter, in de plaats komen van de uniciteit van het toezicht door de bevoegde instantie, onder voorbehoud van, in voorkomend geval, het latere toezicht door de rechter die de beroepen moet afdoen die tegen de besluiten van deze instantie zijn ingesteld, in casu de bestuursrechter, zoals tevens bepaald in richtlijn 2001/14. Hieruit volgt dat twee ongecoördineerde beslissingsprocedures naast elkaar bestaan, hetgeen duidelijk in strijd is met de doelstelling die door artikel 30 van richtlijn 2001/14 wordt nagestreefd.

In de vierde plaats wijst de verwijzende rechter terecht op de vrijwel onoverkomelijke moeilijkheid om in afzonderlijke gevallen gewezen civielrechtelijke beslissingen snel op te nemen in een niet-discriminerend stelsel, ook al zou de toezichthoudende instantie zich inspannen om op deze beslissingen te reageren.

Ten eerste zou dit, ten minste tot aan een uitspraak van een hoogste rechter, leiden tot discriminatie naargelang het geval of spoorwegondernemingen wel of geen beroep hebben ingesteld bij de civiele rechter en naargelang de inhoud van de uitspraak van die rechter, hetgeen kennelijk in strijd is met het in artikel 4, lid 5, van richtlijn 2001/14 neergelegde non-discriminatiebeginsel.

Ten tweede blijkt uit het dossier waarover het Hof beschikt dat een billijkheidstoetsing krachtens § 315 BGB, ter voorkoming van een eventueel discriminerende behandeling tussen spoorwegondernemingen, meebrengt dat de infrastructuurbeheerder of de toezichthoudende instantie naar aanleiding van een uitspraak van een civiele rechter waarbij een gebruiksrecht op verzoek van een enkele onderneming is gewijzigd, dit recht daadwerkelijk aanpast en toepast op alle andere spoorwegondernemingen.

Uit hetgeen in richtlijn 2001/14 ten aanzien van de toezichthoudende instantie is bepaald, vloeit echter geen enkele dergelijke verplichting voort.

Bovendien berust het argument dat deze methode een oplossing biedt die een niet-discriminerende behandeling van de spoorwegondernemingen waarborgt op de veronderstelling dat de toezichthoudende instantie slechts zou mogen reageren op individuele beslissingen die al door de civiele rechter zijn gewezen op grond van § 315 BGB. Een dergelijke veronderstelling is echter duidelijk in strijd met de taak die de toezichthoudende instantie is toegewezen volgens artikel 30, leden 2 en 5, van richtlijn 2001/14.

Tot slot ondergraaft deze veronderstelling de onafhankelijkheid van de spoorweginfrastructuurbeheerders, aangezien deze in reactie op de uitspraak van een civiele rechter te maken zouden krijgen met vaste ‘billijke’ gebruiksrechten die resulteren uit de behandeling van individuele gevallen, hetgeen in strijd is met de taak die deze infrastructuurbeheerders bij richtlijn 2001/14 is opgelegd.

In deze context moet, in de vijfde plaats, worden vastgesteld dat geen rekening zou worden gehouden met het feit dat de beslissingen van de toezichthoudende instantie krachtens artikel 30, lid 5, tweede alinea, van richtlijn 2001/14 bindend zijn voor alle betrokken partijen. Uit deze bepaling vloeit namelijk voort dat de beslissingen van de toezichthoudende instantie rechtsgevolgen sorteren voor alle betrokken partijen uit de spoorwegsector, of dit nu de vervoersondernemingen of de infrastructuurbeheerders zijn. Het zou strijdig zijn met dit beginsel dat de uitspraak van de civiele rechter, in voorkomend geval op basis van de criteria die zijn vastgesteld in de regeling inzake de berekening van de rechten, alleen gevolgen zouden sorteren voor de partijen in de gedingen die voor deze rechter zijn gebracht.

Zo zou een toegangsgerechtigde die een beroep tot vergoeding van een als onbillijk beschouwd deel van de gebruiksrechten instelt tegen de infrastructuurbeheerder, noodzakelijkerwijs een voordeel verkrijgen ten opzichte van zijn concurrenten die geen dergelijk beroep hebben ingesteld. De aangezochte civiele rechter heeft, anders dan de toezichthoudende instantie, echter geen mogelijkheid het geding uit te breiden tot andere infrastructuurgebruiksovereenkomsten of een uitspraak te doen die van toepassing is op de gehele betrokken sector.

Niet alleen stelt deze situatie het uit de regelgeving inzake de toegang tot de spoorweginfrastructuur voortvloeiende beginsel aan de orde dat de vastgestelde beslissingen bindend zijn voor alle betrokken partijen en brengt zij noodzakelijkerwijze een ongelijke behandeling mee tussen de toegangsgerechtigden, hetgeen richtlijn 2001/14 nu precies beoogt te vermijden, maar ook ondermijnt zij de doelstelling om een eerlijke concurrentie in de sector van spoorwegdiensten te verzekeren.

Derhalve kan de terugbetaling van gebruiksrechten op grond van civielrechtelijke bepalingen enkel worden overwogen in het geval dat, overeenkomstig het nationale recht, vooraf door de toezichthoudende instantie of een rechter die de beslissing van deze instantie heeft getoetst, is vastgesteld dat het gebruiksrecht onrechtmatig is in het licht van de regelgeving inzake de toegang tot spoorweginfrastructuur, en voor zover dit verzoek tot terugbetaling openstaat voor beroep voor de nationale civiele rechter in plaats van voor het beroep als bepaald door deze regeling.

In de zesde plaats blijkt uit het dossier waarover het Hof beschikt dat een schikking in het kader van een civiele procedure en bijgevolg van een procedure die op grond van § 315 BGB is ingesteld, niet is uitgesloten. Het postulaat dat § 315 BGB een ‘autonome werkingssfeer’ behoudt naast de regelgeving inzake de toegang tot de spoorweginfrastructuur houdt echter in dat onderhandelingen met het oog op een schikking kunnen plaatsvinden zonder deelname van de toezichthoudende instantie, die bij een dergelijke procedure geen partij is.

Deze uitsluiting van de toezichthoudende instantie is strijdig met de formulering en de doelstelling van artikel 30, lid 3, tweede en derde volzin, van richtlijn 2001/14, waarin ten eerste wordt bepaald dat onderhandelingen tussen aanvragers en een infrastructuurbeheerder betreffende de hoogte van gebruiksrechten slechts worden toegestaan wanneer zij plaatsvinden onder toezicht van de toezichthoudende instantie, en ten tweede dat die instantie onmiddellijk ingrijpt indien het waarschijnlijk is dat de onderhandelingen in strijd zijn met de bepalingen van deze richtlijn.

In de zevende plaats blijkt de toepassing die de Duitse rechters maken van § 315 BGB onverenigbaar met de door richtlijn 2001/14 nagestreefde doelstelling om de beheerders aan te moedigen het gebruik van hun infrastructuur te optimaliseren, onder meer krachtens artikel 12, eerste alinea, van deze richtlijn, dat de infrastructuurbeheerder de mogelijkheid biedt voor aangevraagde, maar niet-gebruikte spoorwegcapaciteit een passende heffing toe te passen. De motivering voor de toepassing van § 315 BGB, namelijk dat dit artikel een ‘autonome werkingssfeer’ bezit naast de werkingssfeer van de regelgeving inzake de toegang tot spoorweginfrastructuur, zou moeten leiden tot de conclusie dat geen rekening wordt gehouden met de specifieke doelstellingen die in deze regelgeving worden beoogd.

Gesteld dat de toepassing van § 315 BGB het mogelijk maakt rekening te houden met de specifieke doelstellingen die door richtlijn 2001/14 worden nagestreefd, bestaat er een duidelijk risico dat een verlaging van de gebruiksrechten waartoe per geval wordt beslist zich uit in verschillen in de verkregen bevorderende werking, en dat de spoorwegondernemingen worden aangemoedigd via civielrechtelijke vorderingen voordelen te verkrijgen die andere ondernemingen in een soortgelijke situatie niet hebben.

Deze aanmoediging kan tevens het belang ondermijnen om bij te dragen tot een optimaal gebruik van de infrastructuur door middel van een passende organisatiemaatregel of een zo vroeg mogelijke annulering van een reservering van capaciteit, hetgeen in strijd is met de door artikel 12, eerste alinea, van richtlijn 2001/14 nagestreefde doelstelling.

Uit het voorgaande vloeit voort dat de bepalingen in richtlijn 2001/14, meer bepaald artikel 4, lid 5, en artikel 30, leden 1, 3, 5 en 6, ervan, aldus moeten worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan de toepassing van een nationale regeling als die in het hoofdgeding, die voorziet in een billijkheidstoetsing per geval van de rechten voor het gebruik van spoorweginfrastructuur door de gewone rechter en in de mogelijkheid om, in het voorkomende geval, de hoogte van deze rechten te wijzigen, los van het toezicht dat wordt uitgeoefend door de toezichthoudende instantie bedoeld in artikel 30 van deze richtlijn.

De derde, vierde en zevende vraag zijn slechts gesteld voor het geval de eerste, tweede, vijfde en zesde vraag bevestigend moesten worden beantwoord.

Aangezien de eerste, tweede, vijfde en zesde vraag ontkennend moeten worden beantwoord, behoeven de derde, vierde en zevende vraag geen antwoord.