HvJ EU, 07-05-2026, nr. C-321/25

HvJ EU, 07-05-2026, nr. C-321/25

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Conclusie 23‑04‑2026

Inhoudsindicatie

Prejudiciële verwijzing — Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht — Justitiële samenwerking in strafzaken — Strijd tegen georganiseerde criminaliteit — Bescherming van de financiële belangen van de Unie — Artikel 325, lid 1, VWEU — BFB-overeenkomst — Kaderbesluit 2008/841/JBZ — Verplichting om fraude waardoor de belangen van de Unie worden geschaad, te bestrijden met afschrikkende en doeltreffende maatregelen — Verplichting om te voorzien in strafrechtelijke sancties — Ernstige btw-fraude — Maximale straffen — Evenredigheidsbeginsel — Verjaringstermijn

M. Campos Sánchez-Bordona

Partij(en)

Zaak C-321/25 [Gidzhinov] 1., i.

Strafrechtelijke procedure

tegen

A,

B,

V,

G,

D,

in tegenwoordigheid van:

Sofiyska gradska prokuratura

[verzoek van de Sofiyski gradski sad (rechter voor de stad Sofia, Bulgarije) om een prejudiciële beslissing]

1.

In een strafrechtelijke procedure tegen personen die worden vervolgd voor het leiden van en deelnemen aan de activiteiten van een georganiseerde criminele groep die fraude met de belasting over de toegevoegde waarde (btw) tot doel had, legt de Sofiyski gradski sad (rechter voor de stad Sofia, Bulgarije) het Hof twee zeer verschillende prejudiciële vragen voor met betrekking tot de absolute verjaringstermijn voor de strafvervolging (eerste vraag) en het verband tussen de straffen die worden opgelegd voor overeenkomsten om een strafbaar feit te plegen en de straffen voor dat strafbare feit (tweede vraag).

2.

De regels van het Unierecht waarop de prejudiciële vragen betrekking hebben, zijn artikel 325, lid 1, VWEU, de Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen2. en kaderbesluit 2008/841/JBZ3..

I. Toepasselijke bepalingen

A. Unierecht

1. BFB-overeenkomst
3.

Artikel 1 (‘Algemene bepalingen’) bepaalt:

‘1.

Voor de toepassing van deze overeenkomst wordt onder fraude waardoor de financiële belangen van de [Unie] worden geschaad, verstaan:

[…]

b)

wat de ontvangsten betreft, elke opzettelijke handeling of elk opzettelijk nalaten waarbij:

—

valse, onjuiste of onvolledige verklaringen of documenten worden gebruikt of overgelegd, met als gevolg dat de middelen van de algemene begroting van de [Unie] of van de door of voor de [Unie] beheerde begrotingen wederrechtelijk worden verminderd;

—

met hetzelfde gevolg, in strijd met een specifieke verplichting informatie wordt achtergehouden; — met hetzelfde gevolg, van een rechtmatig verkregen voordeel misbruik wordt gemaakt.

[…]’

4.

Artikel 2 (‘Sancties’) luidt:

‘1.

Elke lidstaat neemt de nodige maatregelen opdat op de in lid 1 bedoelde gedragingen, alsmede medeplichtigheid aan, uitlokking van of poging tot de in artikel 1, lid 1, bedoelde gedragingen, doeltreffende, evenredige en afschrikkende strafrechtelijke sancties worden gesteld, met inbegrip, ten minste bij ernstige fraude, van vrijheidsstraffen die aanleiding kunnen geven tot uitlevering; als ernstige fraude wordt aangemerkt iedere fraude waarmee een door elke lidstaat te bepalen minimumbedrag is gemoeid. Dit minimumbedrag mag niet hoger zijn dan 50 000 [EUR].

[…]’

2. Kaderbesluit 2008/841
5.

In artikel 1 (‘Definities’) staat te lezen:

‘Voor de toepassing van dit kaderbesluit wordt:

1.

onder ‘criminele organisatie’ verstaan een gestructureerde vereniging die gedurende een bepaalde periode bestaat en samengesteld is uit meer dan twee personen die in onderling overleg optreden teneinde feiten te plegen welke strafbaar zijn gesteld met een vrijheidsstraf of met een maatregel welke vrijheidsbeneming meebrengt met een maximum van ten minste vier jaar of met een zwaardere straf, met als doel om rechtstreeks of onrechtstreeks financieel of ander vermogensvoordeel te verwerven;

2.

onder ‘gestructureerde vereniging’ verstaan een vereniging die niet toevallig tot stand is gekomen met het oog op een onverwijld te plegen strafbaar feit, zonder dat evenwel sprake moet zijn van formeel afgebakende taken van de leden, noch van continuïteit in de samenstelling of een ontwikkelde structuur.’

6.

Artikel 2 (‘Strafbare feiten die verband houden met de deelneming aan een criminele organisatie’) luidt:

‘Iedere lidstaat neemt de nodige maatregelen om een of beide onderstaande gedragingen die verband houden met een criminele organisatie strafbaar te stellen:

a)

de gedragingen van enig persoon die opzettelijk en met kennis van het oogmerk en van de algemene activiteit van de criminele organisatie dan wel van het voornemen van de organisatie om de strafbare feiten in kwestie te plegen, actief deelneemt aan de criminele activiteiten van de organisatie, onder meer door informatie of middelen te verstrekken, nieuwe leden te werven of de activiteiten van de organisatie in enigerlei vorm te financieren, in de wetenschap dat deze deelneming bijdraagt tot de criminele activiteiten van de organisatie;

b)

de gedragingen van enig persoon die erin bestaan dat met een of meer personen wordt overeengekomen een activiteit na te streven die, indien zij wordt uitgevoerd, de pleging van de in artikel 1 bedoelde strafbare feiten inhoudt, zelfs indien de persoon in kwestie niet deelneemt aan de feitelijke uitvoering van de activiteit.’

7.

In artikel 3 (‘Sancties’) is het volgende bepaald:

‘1.

Iedere lidstaat zorgt ervoor dat:

a)

het in artikel 2, onder a), bedoelde feit strafbaar wordt gesteld met een maximale vrijheidsstraf die ten minste tussen de twee en de vijf jaar bedraagt; of

b)

het in artikel 2, onder b), bedoelde feit strafbaar wordt gesteld met dezelfde maximale vrijheidsstraf als het strafbaar feit dat met de overeengekomen nagestreefde activiteit[4.] wordt beoogd, of met een maximale vrijheidsstraf van ten minste tussen de twee en de vijf jaar.

2.

Iedere lidstaat zorgt ervoor dat het feit dat de in artikel 2 bedoelde strafbare feiten als omschreven door de betrokken lidstaat worden gepleegd in het kader van een criminele organisatie, kan worden beschouwd als een verzwarende omstandigheid.’

B. Bulgaars recht

1. Nakazatelen kodeks
8.

In artikel 23, lid 1, van de Nakazatelen kodeks (wetboek van strafrecht; hierna: ‘NK’) wordt bepaald:

‘Indien door middel van dezelfde handeling verscheidene strafbare feiten worden gepleegd of indien een persoon verscheidene afzonderlijke strafbare feiten heeft gepleegd alvorens voor een van deze feiten bij een onherroepelijk vonnis te zijn veroordeeld, legt de rechter, nadat hij voor elk van deze feiten afzonderlijk een straf heeft vastgesteld, de zwaarste van deze straffen op.’

9.

In artikel 80 is bepaald:

‘(1)

De strafvervolging verjaart indien zij niet is ingesteld binnen een termijn van:

[…]

2.

vijftien jaar voor feiten die strafbaar zijn gesteld met een vrijheidsstraf van meer dan tien jaar;

3.

tien jaar voor feiten die strafbaar zijn gesteld met een vrijheidsstraf van meer dan drie jaar;

[…]

(3)

De verjaringstermijn van de strafvervolging begint te lopen vanaf het plegen van het strafbare feit of, in geval van poging tot een strafbaar feit of voorbereiding van het plegen van een strafbaar feit, vanaf de dag waarop de laatste handeling werd gepleegd, en in het geval van ononderbroken en aanhoudende strafbare feiten, vanaf het tijdstip waarop deze zijn beëindigd.

[…]’

10.

Artikel 81 bepaalt het volgende:

‘(1)

De verjaring wordt geschorst wanneer de inleiding of de voortzetting van de strafvervolging afhankelijk is van de beslechting van een prealabele vraag bij definitieve rechterlijke beslissing.

(2)

De verjaring wordt gestuit door elke handeling van de bevoegde autoriteiten met het oog op vervolging en uitsluitend met betrekking tot de persoon tegen wie de vervolging is gericht. Wanneer de handeling waardoor de verjaring is gestuit, is voltooid, begint een nieuwe verjaringstermijn te lopen.

(3)

Niettegenstaande schorsing of stuiting van de verjaring, verjaart de strafvervolging na het verstrijken van een termijn die de in het voorgaande artikel gestelde termijn met de helft overschrijdt.’

11.

Artikel 93 schrijft voor:

‘In dit wetboek wordt onder de volgende begrippen en uitdrukkingen verstaan:

[…]

20.

‘georganiseerde criminele groep’: de duurzame en gestructureerde vereniging van drie of meer personen die als doel heeft op het nationale grondgebied of in het buitenland strafbare feiten te plegen waarop een vrijheidsstraf van meer dan drie jaar staat. De vereniging wordt als gestructureerd beschouwd zelfs indien er geen sprake is van een formele rolverdeling tussen de deelnemers, een aanhoudende deelneming of een ontwikkelde structuur.

[…]’

12.

Artikel 255 luidt:

‘(1)

Wie voor aanzienlijke bedragen de vaststelling of betaling van belastingschulden ontduikt, door:

[…]

7.

de betaalde bronbelasting onterecht af te trekken,

[…] wordt bestraft met een vrijheidsstraf van één tot zes jaar en een geldelijke sanctie van ten hoogste 2 000 [Bulgaarse leva (BGN)].

[…]

(3)

Wanneer de belastingschuld bijzonder hoog is, bestaat de straf uit een vrijheidsstraf van drie tot acht jaar en de verbeurdverklaring van het gehele vermogen van de schuldige of een deel daarvan.

[…]’

13.

Artikel 321 luidt:

‘(1)

Het oprichten of leiden van een georganiseerde criminele groep wordt bestraft met een vrijheidsstraf van drie tot tien jaar.

(2)

Op deelneming aan een dergelijke groep staat een vrijheidsstraf van één tot zes jaar.

(3)

Wanneer de groep is opgezet […] met het doel zich te verrijken, […] is de straf:

1.

voor de in lid 1 bedoelde strafbare feiten: een vrijheidsstraf van vijf tot vijftien jaar;

2.

voor de in lid 2 bedoelde strafbare feiten: een vrijheidsstraf van drie tot tien jaar.

[…]’

2. Nakazatelno protsesualen kodeks
14.

In artikel 24 van de Nakazatelno protsesualen kodeks (wetboek van strafvordering; hierna: ‘NPK’) wordt voorgeschreven:

‘(1)

Er wordt geen strafprocedure ingeleid en een ingeleide strafprocedure wordt beëindigd wanneer:

[…]

3.

de strafrechtelijke aansprakelijkheid vervallen is vanwege het verstrijken van de wettelijk vastgestelde verjaringstermijn;

[…]

(2)

In de gevallen als bedoeld in lid 1, punten 2, 3 en 9, wordt de strafrechtelijke procedure niet gesloten indien de persoon tegen wie de vervolging is ingesteld of die naar de strafrechter is verwezen, daarom verzoekt. De amnestie of verjaring belet niet dat een strafzaak wordt heropend indien de veroordeelde daarom verzoekt of de openbare aanklager een motie van vrijspraak indient.

[…]’

15.

In artikel 258 is bepaald:

‘(1)

De zaak wordt van het begin tot het einde van de zitting door dezelfde rechtsprekende formatie berecht.

(2)

Wanneer een lid van de rechtbank niet langer aan de behandeling van de zaak kan deelnemen en moet worden vervangen, wordt de behandeling van de zaak vanaf het begin hervat.’

16.

In artikel 289 heet het:

‘(1)

De rechter sluit de strafrechtelijke procedure in de gevallen bedoeld in artikel 24, lid 1, punten 2 tot en met 10, en lid 5.

(2)

Indien de in artikel 24, lid 1, punten 2 en 3, bedoelde gronden ter terechtzitting blijken en de persoon tegen wie de vervolging is ingesteld om voortzetting van de procedure verzoekt, doet de rechter uitspraak bij strafvonnis.

[…]’

II. Feiten, hoofdgeding en prejudiciële vragen

17.

In 2015 werd in Bulgarije een strafprocedure ingesteld tegen vijf personen wegens het plegen van diverse strafbare feiten ter zake van de btw. In deze procedure:

—

werden A. en B. ervan beschuldigd tussen maart 2011 en november 2012 een georganiseerde criminele groep in de zin van artikel 321, lid 3, NK te hebben geleid. Op deze gedraging staat een vrijheidsstraf van vijf tot vijftien jaar.

—

V., G. en D. werden ervan beschuldigd in dezelfde periode te hebben deelgenomen aan de door A. en B. georganiseerde criminele groep. Op deze gedraging staat een vrijheidsstraf van drie tot tien jaar.

18.

Aan deze tenlasteleggingen werden de volgende tenlasteleggingen van artikel 255, lid 3, NK toegevoegd, die worden bestraft met een vrijheidsstraf van drie tot acht jaar en verbeurdverklaring van het gehele vermogen van de schuldige of een deel daarvan:

—

drie strafbare feiten met betrekking tot valse aangiften van de btw ten belope van 633 525 EUR;

—

veertien strafbare feiten met betrekking tot valse facturen ten belope van 1 130 568 EUR;

—

belastingfraude ten belope van 1 022 583 EUR;

—

onrechtmatige aftrek ten belope van 1 244 274 EUR.

19.

De zaak werd in eerste instantie toegewezen aan een rechtbank, bestaande uit één rechter en twee lekenrechters, die tussen 2015 en 2021 48 zittingen hield. In 2021 moest de procedure vanaf het begin worden hervat wegens de benoeming van een nieuwe rechter ter vervanging van de eerste, die zijn ambt had beëindigd.

20.

De nieuwe rechtbank, die bestond uit een tweede rechter en nog twee lekenrechters, hield tussen 2022 en 2025 18 zittingen, waarvan de meeste werden verdaagd, zonder dat er enige maatregel werd vastgesteld om bewijs te vergaren.

21.

De procedure moest een derde keer opnieuw worden toegewezen vanwege de pensionering van de tweede rechter. Zij werd toegewezen aan een derde rechter en twee nieuwe lekenrechters, die samen de verwijzende rechtbank vormen.

22.

In deze context brengt de verwijzende rechter de volgende overwegingen naar voren:

—

‘[…] [H]et [is] objectief gezien onmogelijk […] om vóór deze datums waarop de absolute verjaringstermijn voor de strafvervolging van de meeste strafbare feiten (met uitzondering van de feiten die samenhangen met het leiderschap van een criminele organisatie) verstrijkt, een strafrechtelijke procedure voor drie rechterlijke instanties in te stellen. Zelfs indien de verwijzende rechter vooraf uitspraak zou kunnen doen over de grond van de zaak, zou de verjaringstermijn hoe dan ook zijn verstreken voordat de tweede dan wel derde rechterlijke instantie op de ingestelde beroepen zou beslissen.’5.

—

De strafvervolging tegen twee van de beklaagden in verband met het leiderschap van een criminele organisatie kan uitmonden in een maximumstraf van vijftien jaar vrijheidsberoving. Om die reden bedraagt de absolute verjaringstermijn 22,5 jaar en verstrijkt die termijn op 14 mei 2035. Deze termijn voor de strafvervolging van personen die als leiders van de criminele organisatie zijn aangewezen, zou voldoende zijn voor het instellen van een strafrechtelijke procedure, ook voor drie rechterlijke instanties.

—

In verband met de straffen voor de vervolgde gedragingen, zou de regel volgens welke ‘[…] de overeenkomst om een strafbaar feit te plegen zwaarder wordt bestraft dan het daadwerkelijk plegen van het strafbare feit […] in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel, aangezien de criminele aard van de overeenkomst […] alleen voortvloeit uit de criminele aard van de strafbare feiten waarvan het plegen met deze overeenkomst wordt beoogd en die in de toekomst zouden kunnen worden begaan’.6.

23.

In die omstandigheden heeft de Sofiyski gradski sad beslist het Hof de volgende prejudiciële vragen voor te leggen:

‘1)

Verzetten artikel 325 [VWEU] en artikel 2, lid 1, van de [BFB-overeenkomst] zich tegen een nationale wet die voor de strafvervolging van misdrijven die de financiële belangen van de Europese Unie schaden voorziet in een verjaringstermijn die uitsluitend wordt bepaald aan de hand van de voor een strafbaar feit vastgestelde maximale vrijheidsstraf en die geen rekening houdt met de feitelijke en juridische complexiteit van de zaak, noch met het mogelijke optreden van toevallige gebeurtenissen waardoor de strafprocedure van voren af aan moet worden herbegonnen, zodat de toepassing van de nationale wet tot straffeloosheid kan leiden?

2)

Verzet artikel 3, lid 1, onder b), van kaderbesluit 2008/841 zich tegen een nationale wet waarin is bepaald dat het in artikel 2, onder b), daarvan bedoelde feit strafbaar wordt gesteld met een maximale vrijheidsstraf die zwaarder is dan die waarin is voorzien voor het strafbaar feit dat met de in artikel 2, onder b), daarvan bedoelde overeengekomen nagestreefde activiteit [te weten de overeenkomst] wordt beoogd?’

III. Procedure bij het Hof

24.

Het verzoek om een prejudiciële beslissing is op 8 mei 2025 ingekomen ter griffie van het Hof.

25.

V., de Oostenrijkse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.

26.

Het Hof heeft het niet noodzakelijk geacht om een terechtzitting te houden.

IV. Beoordeling

27.

De verwijzende rechter stelt twee onderling onafhankelijke vragen:

—

De eerste betreft de door de Bulgaarse wetgever vastgestelde regeling inzake de verjaring van strafvervolging en de geschiktheid daarvan om een doeltreffende bestrijding van btw-fraude te garanderen.

—

De tweede betreft de rechtvaardiging, vanuit het oogpunt van het evenredigheidsbeginsel, van een nationale regeling waarbij personen die overeenkomen om een strafbaar feit te plegen in bepaalde omstandigheden zwaarder worden gestraft dan personen die het feit daadwerkelijk plegen.

A. Eerste prejudiciële vraag

28.

De verwijzende rechter wenst te vernemen of artikel 325 VWEU en artikel 2, lid 1, van de BFB-overeenkomst zich verzetten tegen een nationale regeling die voorziet in ‘een verjaringstermijn die uitsluitend wordt bepaald aan de hand van de voor een strafbaar feit vastgestelde maximale vrijheidsstraf en die geen rekening houdt met de feitelijke en juridische complexiteit van de zaak, noch met het mogelijke optreden van toevallige gebeurtenissen waardoor de strafprocedure van voren af aan moet worden herbegonnen’. Hij voegt eraan toe dat een dergelijke nationale wet ‘tot straffeloosheid kan leiden’.

29.

Zoals de Commissie in herinnering heeft gebracht7., is de bescherming van de financiële belangen van de Unie door het opleggen van strafrechtelijke sancties een gedeelde bevoegdheid van de Unie en de lidstaten in de zin van artikel 4, lid 2, VWEU. Voor zover de verjaringstermijnen en de regels met betrekking tot de schorsing en stuiting ervan op Unieniveau niet in detail zijn geharmoniseerd, staat het in beginsel aan de lidstaten om deze te organiseren.8.

30.

Krachtens artikel 325, lid 1, VWEU zijn de lidstaten gehouden om fraude en andere onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, te bestrijden met afschrikkende en doeltreffende maatregelen.9.

31.

De lidstaten moeten met name de nodige maatregelen nemen om te zorgen voor een doeltreffende en volledige inning van de eigen middelen, waaronder de ontvangsten uit de toepassing van een uniform percentage op de btw-grondslag.10.

32.

De lidstaten zijn, om te garanderen dat alle btw-ontvangsten worden geïnd en om daardoor de financiële belangen van de Unie te beschermen, vrij in hun keuze van de op te leggen sancties, zodat het kan gaan om bestuurlijke sancties, strafrechtelijke sancties of een combinatie van beide. Strafrechtelijke sancties kunnen absoluut noodzakelijk zijn om bepaalde gevallen van ernstige btw-fraude daadwerkelijk en op afschrikkende wijze te bestrijden.11.

33.

De in het hoofdgeding aan de orde zijnde gedragingen zouden strafbare feiten ter zake van belastingfraude en criminele organisatie in verband met de btw kunnen zijn. De btw-bedragen waarop de procedure betrekking heeft, belopen ongeveer 4 000 000 EUR en liggen ruim boven het minimumbedrag dat in artikel 2, lid 1, van de BFB-overeenkomst is vastgesteld om te kunnen spreken van ‘ernstige’ fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad.

34.

De in het hoofdgeding aan de orde zijnde gedragingen vallen dus binnen de werkingssfeer van artikel 325, lid 1, VWEU en artikel 2, lid 1, van de BFB-overeenkomst.

35.

Het Hof heeft reeds geoordeeld dat de doeltreffendheid en de afschrikkende werking van de maatregelen die de lidstaten nemen om de financiële belangen van de Unie te beschermen, niet alleen afhangen van de zwaarte van de strafrechtelijke sancties voor gedragingen waardoor deze belangen worden geschaad, maar ook van de verjaringstermijn voor deze gedragingen.

36.

Het is aan de nationale wetgever om ‘te waarborgen dat de nationale regeling van de verjaring in strafzaken niet tot gevolg heeft dat een groot aantal gevallen van ernstige btw-fraude onbestraft blijft’.12.

37.

In deze zaak moet worden onderstreept dat:

—

niet wordt betwist (de verwijzende rechter twijfelt hier niet aan) dat het Bulgaarse recht voorziet in doeltreffende en afschrikkende strafrechtelijke sancties voor strafbare feiten die de financiële belangen van de Unie schaden;

—

evenmin wordt betwist dat de in de Bulgaarse wetgeving vastgestelde verjaringstermijnen voor strafvervolging in abstracto toereikend zijn, dat wil zeggen dat zij het doeltreffende en afschrikkende karakter van de overeenkomstige straffen niet in het gedrang brengen. Deze termijnen zijn langer dan de in artikel 12 van richtlijn (EU) 2017/137113. vastgestelde minimumtermijnen, ook al is deze richtlijn ratione temporis niet van toepassing op in 2011 en 2012 gepleegde strafbare feiten.

38.

De twijfels van de verwijzende rechter betreffen een verjaringstermijn voor de strafvervolging die onvermijdelijk van toepassing is nadat een bepaald aantal jaren is verstreken sinds het begaan van de vervolgde gedragingen. Deze absolute verjaringstermijn wordt vastgesteld op basis van de maximumstraf voor het betreffende strafbare feit en kan onder geen beding worden verlengd.

39.

Het Hof heeft zich uitgesproken over de vaststelling van redelijke verjaringstermijnen ter zake van de oplegging van sancties door de nationale autoriteiten op gebieden waarop het Unierecht van toepassing is.14. Het heeft in dit verband het volgende verklaard:

—

‘De nationale regels waarbij verjaringstermijnen worden vastgesteld, moeten zodanig worden opgesteld dat er een evenwicht tot stand wordt gebracht tussen, enerzijds, het doel om de rechtszekerheid en de behandeling van zaken binnen een redelijke termijn als algemene beginselen van het Unierecht te waarborgen en, anderzijds, de daadwerkelijke en doeltreffende uitvoering van [het Unierecht].’15.

—

‘Om uit te maken of een nationale verjaringsregeling een dergelijk evenwicht tot stand brengt, moeten alle regels daarvan in aanmerking worden genomen, […] waaronder met name de datum waarop de verjaringstermijn ingaat, de duur van deze termijn en de wijze van schorsing of stuiting ervan.’16.

—

De complexiteit van de voor de zaak vereiste analyse kan ook als relevant aspect in aanmerking worden genomen.17.

40.

Tegen deze achtergrond moeten om te beginnen de twijfels worden weggenomen over de geldigheid van een absolute verjaringstermijn op zich. Dit soort termijnen komt bijvoorbeeld voor in verordening (EU, Euratom) nr. 2988/9518., die betrekking heeft op de bescherming van de financiële belangen van de Unie.

41.

In artikel 3, lid 1, vierde alinea, van verordening nr. 2988/95 is een ‘absolute verjaringstermijn’ vastgesteld ‘[die bijdraagt] tot versterking van de rechtszekerheid voor marktdeelnemers doordat deze termijn belet dat de verjaring van de vervolging van een onregelmatigheid oneindig kan worden uitgesteld […]’19..

42.

Mijns inziens voert de Commissie terecht aan dat het enkele ontbreken in het nationale recht van een regel die de toepasselijkheid van de absolute verjaringstermijn voor de strafvervolging afhankelijk stelt van de complexiteit van de gerechtelijke procedure, bij gebreke van een verdergaande harmonisatie, niet in strijd is met het Unierecht.

43.

Logischerwijs moet deze termijn lang genoeg zijn opdat de gedraging door een rechter kan worden beoordeeld, waarbij met name rekening moet worden gehouden met de gemiddelde duur van gerechtelijke procedures.20.

44.

Naar mijn mening is een absolute verjaringstermijn van vijftien jaar, zoals vastgesteld in het Bulgaarse recht, redelijk en voldoende. Hieraan wordt niet afgedaan door het feit dat deze termijn wordt berekend vanaf het begin van de strafprocedure tot de definitieve uitspraak en dus alle instanties behelst. 21. In vijftien jaar kan een strafprocedure voor feiten zoals die hier worden vervolgd, worden afgerond. Zoals de Commissie aangeeft, is deze termijn aanzienlijk langer dan de overeenkomstige verjaringstermijn waarin richtlijn 2017/1371 voorziet.22.

45.

Hoewel in abstracto kan worden aanvaard dat de termijn redelijk is, moet erop worden toegezien dat de toepassing ervan niet leidt tot straffeloosheid en bijgevolg geen afbreuk doet aan de doeltreffendheid en de afschrikkende werking van de maatregelen die de bescherming van de financiële belangen van de Unie moeten waarborgen.

46.

In die zin heeft het Hof beoordeeld of de toepassing van de nationale bepalingen inzake de verjaring van strafvervolging tot gevolg heeft dat feiten die ernstige fraude uitmaken, in een groot aantal gevallen niet worden bestraft. Dit kan het geval zijn indien de feiten doorgaans verjaren alvorens bij een definitieve rechterlijke uitspraak de bij de wet gestelde strafsanctie kan worden opgelegd. In dat geval kunnen de maatregelen die naar nationaal recht zijn genomen ter bestrijding van fraude en alle andere onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, niet worden beschouwd als doeltreffende en afschrikkende maatregelen.23.

47.

Uit niets blijkt echter dat de in casu aan de orde zijnde verjaringstermijn doorgaans tot daadwerkelijke straffeloosheid leidt in een groot aantal strafzaken die bij de Bulgaarse rechters aanhangig zijn gemaakt wegens strafbare feiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad.

48.

Alles lijkt er veeleer op te wijzen dat de verjaring van de strafvervolging in casu slechts gevolgen zou hebben voor sommige van de door de verwijzende rechter behandelde gedragingen24. en dat het feit dat (een deel van) deze gedragingen eventueel onbestraft (zou) zouden blijven, te wijten is aan afzonderlijke factoren in verband met incidentele problemen en moeilijkheden waarmee de verwijzende rechter te kampen heeft.

49.

Uit de opeenvolgende ontwikkelingen die in de verwijzingsbeslissing zijn beschreven en waarnaar ik eerder heb verwezen25., blijkt immers dat de vertraging bij de behandeling van deze strafprocedure, zoals de Commissie aanvoert, te wijten is aan een zekere ‘systemische inefficiëntie’ van de rechter zelf26..

50.

Het dossier bevat geen gegevens waaruit blijkt dat de meeste, of althans een aanzienlijk aantal, Bulgaarse rechtbanken die soortgelijke strafzaken behandelen de verjaringstermijn voor de strafvervolging als systematische belemmering ervaren voor de definitieve berechting van gedragingen die de financiële belangen van de Unie schaden.

51.

Gelet op het voorgaande is mijns inziens niet voldaan aan de in de rechtspraak van het Hof gestelde voorwaarden om te kunnen spreken van een systemisch risico op straffeloosheid voor ernstige fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad. De eerste vraag moet dus ontkennend worden beantwoord.

B. Tweede prejudiciële vraag

52.

De verwijzende rechter vraagt zich af of artikel 3, lid 1, onder b), van kaderbesluit 2008/841 toestaat dat de ‘overeenkomst’ om een strafbaar feit te plegen in de zin van artikel 2, onder b), van dat kaderbesluit zwaarder wordt bestraft (tot vijftien jaar gevangenis) dan het plegen van het strafbare feit waarop die overeenkomst betrekking heeft (tot acht jaar gevangenis).

53.

Ik wil eraan herinneren dat de strafprocedure in het hoofdgeding betrekking heeft op de strafrechtelijke aansprakelijkheid van:

—

A. en B., die worden beschuldigd van leiderschap van een criminele organisatie die is opgezet met het oogmerk btw-fraude te plegen, een gedraging waarop een gevangenisstraf van vijf tot vijftien jaar staat;

—

V., G. en D., die worden beschuldigd van deelneming aan deze criminele organisatie, een gedraging waarop een vrijheidsstraf van drie tot tien jaar staat.

54.

Deze vijf beklaagden worden daarnaast beschuldigd van belastingfraude, waarop een gevangenisstraf van drie tot acht jaar staat.

55.

Artikel 2 van kaderbesluit 2008/841 legt de lidstaten de verplichting op om één of beide onderstaande gedragingen die verband houden met een criminele organisatie strafbaar te stellen:

—

de actieve deelneming aan de criminele activiteiten van de organisatie;

—

de overeenkomst ‘met een of meer personen [om] een activiteit na te streven die, indien zij wordt uitgevoerd, de pleging van de in artikel 1 [van het kaderbesluit] bedoelde strafbare feiten inhoudt […]’. Dergelijke strafbare feiten zijn ‘strafbaar […] gesteld met een vrijheidsstraf […] met een maximum van ten minste vier jaar of met een zwaardere straf […]’.27.

56.

Artikel 3, lid 1, van kaderbesluit 2008/841 vereist dat de lidstaten de nodige maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat:

—

het in artikel 2, onder a), bedoelde feit strafbaar wordt gesteld met een maximale vrijheidsstraf die ‘ten minste tussen de twee en de vijf jaar’ bedraagt;

—

het in artikel 2, onder b), bedoelde feit strafbaar wordt gesteld ‘met dezelfde maximale vrijheidsstraf als het strafbaar feit dat met de overeengekomen nagestreefde activiteit wordt beoogd, of met een maximale vrijheidsstraf van ten minste tussen de twee en de vijf jaar’.

57.

De Bulgaarse wetgever heeft gekozen voor de tweede van de in artikel 3, lid 1, onder b), geboden mogelijkheden: de maximale vrijheidsstraf waarin in de NK is voorzien voor btw-fraude bedraagt acht jaar, terwijl de vrijheidsstraf voor de oprichting of het leiderschap van een criminele groep die is opgezet om btw-fraude te plegen tot vijftien jaar kan oplopen.

58.

In deze context rijzen twee vragen:

—

ten eerste of artikel 3, lid 1, onder b), van kaderbesluit 2008/841 toestaat dat de overeenkomst om btw-fraude te plegen wordt bestraft met een hogere straf (vijftien jaar) dan die voor het plegen van dat fiscaal misdrijf (acht jaar);

—

ten tweede of die overeenkomst volgens de nationale regeling hoe dan ook strafbaar kan worden gesteld met een maximumstraf van meer dan vijf jaar, aangezien in de in artikel 3, lid 1, onder b) bedoelde tweede mogelijkheid wordt verwezen naar een maximale vrijheidsstraf van ‘ten minste tussen de twee en de vijf jaar’.

1. ‘Maximale vrijheidsstraf van ten minste tussen de twee en de vijf jaar’ als bedoeld in Artikel 3, lid 1, onder b), van kaderbesluit 2008/841
59.

Kaderbesluit 2008/841 is een van de handelingen die zijn vastgesteld op grond van artikel 31, lid 1, VEU, waarvan de bepalingen zijn overgenomen in artikel 83, lid 1, eerste alinea, VWEU. Dit kaderbesluit bevat minimumvoorschriften voor de straffen die staan op strafbare feiten op het gebied van de georganiseerde criminaliteit.28.

60.

Bij de huidige stand van het Unierecht zijn voor het strafrecht van de lidstaten geen algemene harmonisatiemaatregelen vastgesteld. Bij de beoordeling van de ernst van een bepaald misdrijf ‘moet dus rekening worden gehouden met de keuzen die in het kader van het strafrechtsysteem van de betrokken lidstaat zijn gemaakt met betrekking tot de aanduiding van de misdrijven die de rechtsorde van de samenleving het meest aantasten’.29.

61.

De Oostenrijkse regering heeft verwezen naar de moeilijkheden die de verschillen tussen de nationale rechtstradities en strafrechtsystemen hebben opgeleverd in de debatten in de Raad over diverse wetgevingshandelingen van de Unie op het gebied van materieel strafrecht.30. Deze moeilijkheden liggen ten grondslag aan het principiële standpunt dat de Raad heeft ingenomen in zijn ‘conclusies over de te volgen methode voor de harmonisatie van straffen’31..

62.

Volgens dat document, waarin de aanpak wordt geformaliseerd die de Raad in verschillende kaderbesluiten voorafgaand aan het Verdrag van Lissabon heeft gehanteerd:

—

mag de harmonisatie van straffen de lidstaten niet beletten hun nationale strafstelsels samenhangend te houden32.;

—

moet, wanneer voorstellen voor (toekomstige) rechtsinstrumenten bepalingen bevatten tot vaststelling van minimumbestanddelen van strafbare feiten, de mogelijkheid worden overwogen om een minimumniveau vast te stellen voor de maximumstraffen die in het nationale recht op strafbare feiten van toepassing zijn.33.

63.

Daartoe heeft de Raad een systeem van strafniveaus vastgesteld34., waarbij werd gespecificeerd dat het om minimumniveaus ging en dat niets de lidstaten belette om in hun nationale regelingen verder te gaan dan deze niveaus.35.

64.

Dit systeem van minimale maximumstraffen — dat, zoals de Commissie aanvoert, overeenkomstig artikel 83, lid 1, VWEU in overeenstemming is met het beginsel van minimale onderlinge aanpassing36. — is door de Raad regelmatig gebruikt in tal van kaderbesluiten37.. Uit de geest en de praktijk ervan blijkt dat de lidstaten vrij zijn om in hun respectieve nationale stelsels hogere maximumstraffen vast te stellen dan die waarin is voorzien in kaderbesluit 2008/841.

65.

Niettemin merk ik op dat de door de wetgever gebruikte taalkundige formulering niet bijzonder gelukkig is.

66.

De in artikel 3, lid 1, van kaderbesluit 2008/841 gebruikte uitdrukking ‘maximale vrijheidsstraf die ten minste tussen de twee en de vijf jaar bedraagt’38. doorstaat de toets van de logica maar moeilijk, zoals ook blijkt uit de verbijstering van de verwijzende rechter39..

67.

Een ‘maximale straf’ waaraan als voorwaarde een ‘ten minste’ is gekoppeld, laat de duur ultra limen dermate open dat zij niet langer een maximale straf kan zijn. Daardoor zouden de lidstaten deze straf kunnen uitbreiden.

68.

Hoewel de voorwaarde ‘ten minste’ onmiddellijk wordt genuanceerd door niet naar een concrete termijn te verwijzen, maar naar een tijdspanne waarbinnen de duur van de straf moet vallen, kan de straf niet worden uitgebreid tot boven de bovengrens van de tijdspanne, die dan (voor de straf) het maximaal toegestane niveau zou vormen. De lidstaten kunnen de duur van de straf dus alleen vaststellen tussen de twee uitersten van de tijdspanne, zonder de bovengrens te overschrijden.

69.

Zoals de Oostenrijkse regering heeft gesuggereerd40., moet er echter van worden uitgegaan dat het aan de maximumstraf opgelegde minimum binnen de periode van de tijdspanne (‘tussen de twee en de vijf jaar’) valt en dat de straf dus verder dan die tijdspanne kan worden uitgebreid. De lidstaten kunnen de maximale straf zo uitbreiden door langere perioden toe te voegen.

70.

Deze interpretatie is weliswaar ingewikkeld, maar strookt het beste met het beginsel van minimale onderlinge aanpassing van het Unierecht op strafrechtelijk gebied. Het is in zekere zin ook de interpretatie die het meeste recht doet aan de bevoegdheid van de lidstaten om uiteindelijk te beslissen over de bovengrens van de straffen die zij willen vaststellen.

71.

Het Unierecht stelt de lidstaten in staat hun verplichting tot vaststelling van een maximum na te komen door hun de mogelijkheid te bieden dat dit maximum, in het onderhavige geval, slechts twee jaar of welke andere termijn dan ook tot vijf jaar bedraagt. Daarbij kunnen zij uiteraard zelf beslissen om een andere termijn te hanteren die langer is dan de door de tijdspanne van ‘tussen de twee en de vijf jaar’ afgebakende termijn.

72.

Derhalve ben ik van mening dat artikel 3, lid 1, onder b), van kaderbesluit 2008/841 zich niet verzet tegen een nationale regeling waarin is bepaald dat de in artikel 2, onder b), van dat kaderbesluit bedoelde overeenkomst strafbaar wordt gesteld met een maximale vrijheidsstraf die zwaarder is dan die waarin is voorzien voor het strafbare feit dat met de overeenkomst in kwestie wordt beoogd.

73.

Hoe dan ook moet rekening worden gehouden met de vaste rechtspraak van het Hof: de nationale rechter is niet verplicht om een bepaling van nationaal recht die onverenigbaar is met bepalingen van een kaderbesluit die geen rechtstreekse werking hebben, buiten toepassing te laten.41.

2. Verschil tussen de straffen voor een overeenkomst om een strafbaar feit te plegen en voor het plegen van een overeengekomen strafbare feit — evenredigheid
74.

Tot slot moet worden nagegaan of artikel 3, lid 1, onder b), van kaderbesluit 2008/841 toestaat dat de overeenkomst om btw-fraude te plegen in het Bulgaarse recht wordt bestraft met een hogere straf (vijftien jaar) dan die voor het plegen van dat fiscaal misdrijf (acht jaar).

75.

De verwijzende rechter is van mening dat een bevestigend antwoord in strijd zou zijn met het evenredigheidsbeginsel.42.

76.

Ik ben het niet eens met deze zienswijze.

77.

Op het eerste gezicht kan het zeker onevenredig lijken dat de overeenkomst om een strafbaar feit te plegen (opgevat als een voorbereidende handeling voor het latere strafbare feit) strenger wordt bestraft dan het daadwerkelijk plegen van dat feit.43.

78.

In artikel 2, onder b), van kaderbesluit 2008/841, dat betrekking heeft op georganiseerde criminaliteit, wordt echter verwezen naar het geval waarin ‘wordt overeengekomen een activiteit na te streven die, indien zij wordt uitgevoerd, de pleging van […] strafbare feiten inhoudt’44..

79.

In de context van de bestrijding van georganiseerde criminaliteit, waarin — zoals ik reeds heb opgemerkt — ook kaderbesluit 2008/841 past, is het redelijk dat het opzetten van organisatiestructuren voor de systematische ontplooiing van criminele activiteiten zeer streng wordt bestraft.

80.

Er is een verschil tussen een incidentele overeenkomst om een enkel strafbaar feit te plegen en de overeenkomst om op stabiele en georganiseerde wijze, middels een gestructureerde vereniging van meerdere personen die gedurende een bepaalde periode bestaat, strafbare feiten te plegen.

81.

Zelfs indien de persoon in kwestie niet ‘deelneemt aan de feitelijke uitvoering van de [strafbare] activiteit’, is wie met anderen overeenkomt een criminele organisatie op te zetten overeenkomstig artikel 2, onder b), van kaderbesluit 2008/841:

—

mogelijk aansprakelijk voor de strafbare feiten die door anderen binnen die organisatie worden gepleegd, hetzij indirect, hetzij als aanstichter van dergelijke strafbare feiten;

—

hoe dan ook rechtstreeks en in de eerste plaats aansprakelijk voor het strafbare feit bestaande in het opzetten van een structuur ter vergemakkelijking van het daadwerkelijk plegen van criminele handelingen die mogelijk niet hadden kunnen worden gepleegd indien de plegers niet op de bescherming van de criminele organisatie hadden kunnen rekenen.

82.

Abstract gesproken ben ik daarom van mening dat op de overeenkomst om een criminele organisatie op te zetten zwaardere straffen kunnen worden gesteld dan op het plegen van concrete strafbare feiten binnen die organisatie.

83.

Het staat aan de nationale wetgever om binnen de reeds geanalyseerde grenzen te beslissen over de reikwijdte van deze straffen. Zijn oordeel over de evenredigheid tussen het strafbare feit en de straf moet voorrang hebben, tenzij het de grenzen van het rationele kennelijk overschrijdt.

84.

Hoe dan ook ben ik het met de Commissie eens dat de evenredigheid van een concrete straf moet worden beoordeeld in het licht van de specifieke omstandigheden van elk geval.45.

85.

Het staat aan de verwijzende rechter om te bepalen of A. en B. voor hun gedragingen, rekening houdend met de kenmerken van de criminele organisatie die bij overeenkomst tussen hen is opgezet en met de mate waarin het bestaan van die organisatie noodzakelijk is geweest voor het plegen van de aan V., G. en D. verweten strafbare feiten, een zwaardere straf moeten krijgen dan die waarin voor de andere drie verdachten is voorzien. Bij deze beoordeling mag bovendien niet buiten beschouwing worden gelaten dat A. en B. eveneens worden beschuldigd van het leiderschap van de criminele organisatie die bij de overeenkomst tussen beiden is opgezet.

V. Conclusie

86.

Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om de vragen van de Sofiyski gradski sad te beantwoorden als volgt:

‘1)

Artikel 325 VWEU en artikel 2, lid 1, van de Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen

moeten aldus worden uitgelegd dat

zij zich niet verzetten tegen een nationale wet die voor de strafvervolging van misdrijven die de financiële belangen van de Unie schaden voorziet in een absolute verjaringstermijn die uitsluitend wordt bepaald aan de hand van de voor het feit in kwestie vastgestelde maximale vrijheidsstraf, zodat deze termijn vijftien jaar bedraagt voor feiten die strafbaar zijn gesteld met een vrijheidsstraf van meer dan tien jaar en tien jaar voor feiten die strafbaar zijn gesteld met een vrijheidsstraf van meer dan drie jaar.

2)

Artikel 3, lid 1, onder b), van kaderbesluit 2008/841/JBZ van de Raad van 24 oktober 2008 ter bestrijding van georganiseerde criminaliteit

moet aldus worden uitgelegd dat

het zich niet verzet tegen een nationale wet waarbij de gedragingen van een persoon die bestaan in een overeenkomst om een activiteit na te streven die, indien zij wordt uitgevoerd, de pleging van de in artikel 1 van dat kaderbesluit bedoelde strafbare feiten inhoudt, strafbaar worden gesteld met een maximale vrijheidsstraf die zwaarder is dan die waarin is voorzien voor het plegen van een van die strafbare feiten.’

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.