HvJ EU, 22-09-2011, nr. C-244/10, nr. C-245/10

Overeenkomstig artikel 1, sub b, van de richtlijn wordt verstaan onder

Artikel 2 van de richtlijn bepaalt:

Artikel 2 bis van de richtlijn luidt:

In artikel 3, leden 1 en 2, van de richtlijn heet het:

De artikelen 22 en 22 bis van de richtlijn zijn opgenomen in hoofdstuk V van de richtlijn, met als opschrift ‘Bescherming van minderjarigen en openbare orde’. Artikel 22, leden 1 en 2, van de richtlijn luidt:

In artikel 22 bis van de richtlijn staat te lezen:

Artikel 9 van het Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (grondwet van de Bondsrepubliek Duitsland; hierna: ‘Grundgesetz’) waarborgt in lid 1 de vrijheid van vereniging en definieert in lid 2 de omstandigheden waarin een vereniging verboden is. Dit laatste lid is in de volgende bewoordingen gesteld:

Het Gesetz zur Regelung des öffentlichen Vereinsrechts (Duitse wet inzake het publieke verenigingsrecht; BGBl. I 1964, blz. 593) van 5 augustus 1964, zoals gewijzigd bij artikel 6 van de wet van 21 december 2007 (BGBl. I 2007, blz. 3198, hierna: ‘Vereinsgesetz’), bepaalt in § 1:

Het begrip vereniging wordt in § 2 van die wet als volgt gedefinieerd:

De verboden die aan verenigingen kunnen worden opgelegd zijn in § 3 VereinsG als volgt geregeld:

§ 14 Vereinsgesetz bepaalt:

§ 15 Vereinsgesetz is in de volgende bewoordingen gesteld:

§ 18 Vereinsgesetz luidt als volgt:

Uit de titel van de richtlijn blijkt dat zij de coördinatie beoogt van bepaalde wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in de lidstaten inzake de uitoefening van televisieomroepactiviteiten, teneinde de beperkingen van de vrijheid om binnen de Unie omroepdiensten te verrichten, op te heffen.

Volgens punt 1 van de considerans van richtlijn 97/36 vormt richtlijn 89/552 het juridische raamwerk voor de televisieomroepactiviteit in de interne markt. Volgens punt 4 van de considerans van richtlijn 97/36 dient dit kader bij te dragen tot het vrije verkeer van deze diensten binnen de Unie.

Uit de negende en de tiende overweging van de considerans van richtlijn 89/552 volgt overigens, dat de belemmeringen die de Uniewetgever heeft willen opheffen, voortvloeien uit de dispariteit van de bepalingen van de lidstaten betreffende de uitzending en de distributie van televisieprogramma's.

Hieruit volgt, dat de door de richtlijn gecoördineerde gebieden enkel gecoördineerd zijn ter zake van de televisieomroep stricto sensu, zoals die in artikel 1, sub a, is omschreven (zie arrest van 9 juli 1997, De Agostini en TV-Shop, C-34/95, C-35/95-C-36/95, Jurispr. blz. I-3843, punt 26).

Ten slotte blijkt uit de achtste overweging van de considerans van richtlijn 89/552 dat het voor het verzorgen van televisie-uitzendingen geldende recht een specifieke uiting is van een meer algemeen beginsel, namelijk de vrijheid van meningsuiting zoals neergelegd in artikel 10, lid 1, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, ondertekend te Rome op 4 november 1950. Overigens volgt uit punt 15 van de considerans van richtlijn 97/36 dat de Unie volgens artikel F, lid 2, van het EU-Verdrag (thans artikel 6 VEU) de rechten, vrijheden en beginselen erkent die zijn vastgesteld in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, zodat maatregelen om de ontvangst van televisie-uitzendingen te beperken en/of de doorgifte daarvan op te schorten, met die beginselen verenigbaar moeten zijn.

Tevens zij eraan herinnerd dat de richtlijn de voorschriften op de onder deze richtlijn vallende gebieden niet volledig harmoniseert, maar in minimumvoorschriften voorziet waaraan uitzendingen afkomstig uit en bedoeld voor ontvangst in de Unie moeten voldoen (zie arrest van 5 maart 2009, UTECA, C-222/07, Jurispr. blz. I-1407, punt 19 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

De richtlijn poneert derhalve het beginsel dat de lidstaat van ontvangst de toezichtfunctie van de lidstaat van uitzending erkent wat de televisie-uitzendingen van de onder diens bevoegdheid vallende omroeporganisaties betreft. Artikel 2 bis, lid 1, van de richtlijn bepaalt immers dat de lidstaten de vrijheid van ontvangst waarborgen en niet de doorgifte op hun grondgebied van televisie-uitzendingen uit andere lidstaten belemmeren om redenen die binnen de door de richtlijn gecoördineerde gebieden vallen.

Dienaangaande heeft het Hof erop gewezen dat het toezicht op de naleving van het op televisie-uitzendingen toepasselijke recht van de lidstaat van uitzending en van de bepalingen van de richtlijn enkel toekomt aan de lidstaat van uitzending, en dat de lidstaat van ontvangst niet gerechtigd is, dienaangaande zijn eigen toezicht uit te oefenen om redenen die binnen de door de richtlijn gecoördineerde gebieden vallen (zie in die zin arrest van 10 september 1996, Commissie/België, C-11/95, Jurispr. blz. I-4115, punten 34 en 86, en arrest De Agostini en TV-Shop, reeds aangehaald, punt 27).

Uit het niet-uitputtende karakter van de richtlijn met betrekking tot de gebieden die de openbare orde, de goede zeden, of de openbare veiligheid raken, volgt evenwel dat een lidstaat vrij blijft om algemeen geldende voorschriften betreffende die gebieden toe te passen op activiteiten van omroeporganisaties op zijn grondgebied, voor zover die voorschriften niet de eigenlijke doorgifte op zijn grondgebied van televisie-uitzendingen uit een andere lidstaat belemmeren en geen voorafgaande controle van die uitzendingen invoeren.

Gelet op de in casu aan het Hof voorgelegde vraag, of de verbodsgrond ontleend aan een handelen in strijd met de bevordering van het begrip tussen de volkeren, moet worden geacht te vallen onder het begrip ‘aansporing tot haat op grond van ras, geslacht, godsdienst of nationaliteit’ als bedoeld in de richtlijn en dus behoort tot de door de richtlijn gecoördineerde gebieden, moet om te beginnen worden opgemerkt dat de richtlijn de in artikel 22 bis vermelde begrippen niet definieert.

Zoals de advocaat-generaal in punt 63 van zijn conclusie heeft opgemerkt, kunnen bovendien in de totstandkomingsgeschiedenis van de richtlijnen 89/552 en 97/36 geen relevante aanwijzingen worden gevonden aangaande de betekenis en de draagwijdte van het begrip ‘aansporing tot haat’, en bevestigt de totstandkomingsgeschiedenis dat de Uniewetgever in artikel 22 bis van de richtlijn heeft willen voorzien in een verbodsgrond gebaseerd op de openbare orde die zich onderscheidt van de gronden die met name ter bescherming van minderjarigen zijn bedoeld.

Hieruit volgt dat de draagwijdte van artikel 22 bis van de richtlijn moet worden bepaald in overeenstemming met de in de omgangstaal gebruikelijke betekenis van de in dat artikel gebezigde termen, met inachtneming van de context waarin zij worden gebruikt en de doeleinden die worden beoogd door de richtlijn (zie arrest van 10 maart 2005, easyCar, C-336/03, Jurispr. blz. I-1947, punt 21 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Met betrekking tot de woorden ‘aansporing’ en ‘haat’ dient te worden opgemerkt dat zij slaan op, enerzijds, een handeling die beoogt een bepaald gedrag te beïnvloeden, en anderzijds, een vijandigheid jegens of afwijzing van een groep personen.

Bijgevolg beoogt de richtlijn met het gebruik van het begrip ‘aansporing tot haat’ in de weg te staan aan om het even welke ideologie die de menselijke waarden niet eerbiedigt, en met name aan initiatieven tot verheerlijking van terroristisch geweld tegen een bepaalde gemeenschap van personen.

Wat het begrip handelen in strijd met ‘het begrip tussen de volkeren’ betreft, zij opgemerkt dat, zoals gezegd in punt 25 van het onderhavige arrest, Mesopotamia Broadcast en Roj TV volgens de verwijzende rechter een rol spelen in het aanzetten tot gewelddadige confrontaties tussen personen van de Turkse en de Koerdische volksgroep in Turkije en in het verscherpen van de spanningen tussen de in Duitsland wonende Turken en Koerden, en aldus handelen in strijd met de bevordering van het begrip tussen de volkeren.

Bijgevolg dient te worden vastgesteld dat een dergelijke handelwijze onder het begrip ‘aansporing tot haat’ valt.

Zoals de advocaat-generaal in de punten 88 en 89 van zijn conclusie heeft benadrukt, moet de naleving van het in artikel 22 bis van de richtlijn vermelde voorschrift van openbare orde bijgevolg worden getoetst door de autoriteiten van de lidstaat onder wiens bevoegdheid de betrokken televisieomroeporganisatie valt, los van de aanwezigheid van de betrokken etnische of culturele gemeenschappen op het grondgebied van deze lidstaat. De toepassing van het in dat artikel opgenomen verbod hangt immers niet af van de mogelijke gevolgen van de betrokken uitzending in de lidstaat van uitzending of een lidstaat in het bijzonder, maar alleen van de vraag of de in deze bepaling bedoelde twee factoren aanwezig zijn, namelijk een aansporing tot haat en een op ras, geslacht, godsdienst of nationaliteit gebaseerde grond.

Uit hetgeen voorafgaat volgt derhalve dat artikel 22 bis van de richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat omstandigheden zoals die welke in de hoofdgedingen aan de orde zijn, waarop een nationale rechtsregel toepassing vindt op grond waarvan het verboden is te handelen in strijd met de bevordering van het begrip tussen de volkeren, moeten worden geacht te vallen onder het in dat artikel vermelde begrip ‘aansporing tot haat op grond van ras, geslacht, godsdienst of nationaliteit’.

Om de verwijzende rechter in staat te stellen het aan hem voorgelegde geschil te beslechten in het licht van de hierboven gegeven uitlegging van artikel 22 bis van de richtlijn, dient te worden verwezen naar het reeds aangehaalde arrest De Agostini en TV-Shop, waarin het ging over de verhouding tussen de bepalingen van de richtlijn die verband houden met televisiereclame en sponsoring, en nationale bepalingen die niet specifiek betrekking hebben op de uitzending en de distributie van programma's.

In de punten 33 en 34 van voormeld arrest heeft het Hof erop gewezen dat ofschoon in de richtlijn wordt bepaald dat de lidstaten de vrijheid van ontvangst waarborgen en de doorgifte op hun grondgebied van televisie-uitzendingen uit andere lidstaten niet belemmeren om redenen die verband houden met televisiereclame en sponsoring, daar evenwel niet uit volgt dat de toepassing van dergelijke bepalingen, volledig en automatisch is uitgesloten. Zo staat de richtlijn in beginsel niet in de weg aan de toepassing van een nationale regeling die algemeen de bescherming van de consumenten op het oog heeft, zonder evenwel de televisie-uitzendingen te onderwerpen aan een tweede controle naast die welke de lidstaat van uitzending dient te verrichten.

In punt 38 van dat arrest heeft het Hof tevens gepreciseerd dat de richtlijn er niet aan in de weg staat, dat een lidstaat krachtens een algemene regeling betreffende de bescherming van de consumenten tegen misleidende reclame, jegens een adverteerder maatregelen neemt wegens een vanuit een andere lidstaat uitgezonden televisiereclame, mits het eigenlijke op zijn grondgebied doorgeven van uit die andere lidstaat afkomstige televisie-uitzendingen daardoor niet wordt belet.

Deze redenering geldt ook voor regelingen van een lidstaat die niet specifiek betrekking hebben op de uitzending en de distributie van programma's, en die algemeen de openbare orde op het oog hebben, doch het eigenlijke op zijn grondgebied doorgeven van uit een andere lidstaat afkomstige televisie-uitzendingen niet beletten.

Dienaangaande blijkt uit het door de verwijzende rechter aan het Hof medegedeelde dossier en uit de toelichting van de Duitse regering tijdens de mondelinge behandeling voor het Hof dat het Vereinsgesetz niet specifiek betrekking heeft op de televisieomroeporganisaties en evenmin op de uitzending en de distributie van televisieprogramma's als zodanig, maar in het algemeen de activiteiten van verenigingen betreft. Bovendien bevat het dispositief van de beschikking van de federale minister van Binnenlandse Zaken van 13 juni 2008, die op die wet gelezen in samenhang met het Grundgesetz is gebaseerd, elf bestanddelen. In het bijzonder blijkt uit die beschikking dat de exploitatie van de televisiezender Roj TV door Mesopotamia Broadcast afbreuk deed aan de bevordering van het begrip tussen de volkeren, dat Mesopotamia Broadcast niet meer door middel van de zender Roj TV actief mocht zijn binnen de geografische werkingssfeer van het Vereinsgesetz, dat de activiteit van Roj TV afbreuk deed aan de bevordering van het begrip tussen de volkeren, dat de televisiezender Roj TV niet meer actief mocht zijn binnen de geografische werkingssfeer van het Vereinsgesetz, en dat die zender verboden was binnen de geografische werkingssfeer van die wet.

De Duitse regering heeft in haar schriftelijke opmerkingen alsook ter terechtzitting met name aangevoerd dat hoewel alle activiteiten van de in geding zijnde omroeporganisatie als gevolg van de beschikking van de federale minister van Binnenlandse Zaken van 13 juni 2008 in Duitsland verboden waren, deze lidstaat echter niet in staat is de eventuele repercussies in Duitsland van in het buitenland geproduceerde televisie-uitzendingen te voorkomen. Bijgevolg is de ontvangst en het privé-gebruik van het programma van Roj TV niet verboden en in de praktijk nog steeds feitelijk mogelijk. In het bijzonder heeft die lidstaat erop gewezen dat het op zijn grondgebied doorgeven van uit Denemarken afkomstige, door die organisatie geproduceerde televisie-uitzendingen weliswaar niet wordt verhinderd, maar dat elke op het grondgebied van de Bondsrepubliek Duitsland door of ten gunste van Roj TV georganiseerde activiteit onrechtmatig is als gevolg van het activiteitenverbod dat bij de beschikking van de minister van Binnenlandse Zaken van 13 juni 2008 is opgelegd. In Duitsland bestaat er derhalve een verbod op de productie van uitzendingen, op de organisatie van evenementen waarbij uitzendingen van Roj TV publiekelijk worden vertoond, met name in een stadion, alsook op ondersteunende activiteiten die in Duitsland plaatsvinden.

Maatregelen zoals die welke in het vorige punt zijn vermeld, vormen in beginsel geen belemmering voor het eigenlijke doorgeven van uitzendingen, maar het staat aan de verwijzende rechter om te bepalen welke concrete gevolgen de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde beschikking tot oplegging van een verbod heeft voor de televisie-uitzendingen die verzoeksters in de hoofdgedingen vanuit een andere lidstaat verrichten, en daarbij dient hij na te gaan of dit verbod het eigenlijke doorgeven op het grondgebied van de lidstaat van ontvangst van die uitzendingen niet belet.

Gelet op een en ander moet op de gestelde vraag worden geantwoord dat artikel 22 bis van de richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat omstandigheden zoals die welke in de hoofdgedingen aan de orde zijn, waarop een nationale rechtsregel van toepassing is op grond waarvan het verboden is te handelen in strijd met de bevordering van het begrip tussen de volkeren, moeten worden geacht te vallen onder het begrip ‘aansporing tot haat op grond van ras, geslacht, godsdienst of nationaliteit’. Dit artikel staat er niet aan in de weg dat een lidstaat krachtens een algemene wettelijke regeling, zoals het Vereinsgesetz maatregelen vaststelt ten aanzien van een in een andere lidstaat gevestigde televisieomroeporganisatie, en daarbij als reden aanvoert dat de activiteiten en de doelstellingen van deze organisatie in strijd zijn met het verbod van handelen in strijd met de bevordering van het begrip tussen de volkeren, mits deze maatregelen geen beletsel vormen voor het eigenlijke doorgeven op het grondgebied van de lidstaat van ontvangst van de televisie-uitzendingen welke die organisatie vanuit de andere lidstaat verricht, hetgeen door de nationale rechter moet worden nagegaan.