HvJ EU, 10-06-2021, nr. C-921/19

Artikel 30a van de Vreemdelingenwet 2000, dat sinds 20 juli 2015 van kracht is, bepaalt:

Om te beginnen moet erop worden gewezen dat de procedurerichtlijn weliswaar streeft naar een situatie waarin gelijke gevallen gelijk worden behandeld en een gelijke uitkomst hebben, doch een benadering inhoudt die is gebaseerd op het begrip ‘eenheidsprocedure voor asiel’ en berust op gemeenschappelijke minimumnormen.11. De richtlijn bevat niettemin een aantal bepalingen die de lidstaten specifiek toestaan te voorzien in afwijkende of aanvullende regels — buiten de in artikel 5 van de procedurerichtlijn genoemde algemene bevoegdheid om gunstigere normen in te voeren of te handhaven. Die beoordelingsmarge moet echter in overeenstemming met de onderliggende doelstellingen van de richtlijn en het Handvest worden uitgeoefend.12.

Wat betreft volgende verzoeken kunnen de lidstaten in andere redenen voorzien om een dergelijk verzoek te behandelen.13. Zij kunnen ook bepalen dat een volgend verzoek enkel verder wordt behandeld indien de verzoeker buiten zijn toedoen niet het bewijs kon doen gelden waarop hij het verzoek in zijn eerste procedure had gebaseerd.14. De lidstaten hebben voorts de bevoegdheid om uitzonderingen te maken op het recht op het grondgebied te blijven15. en om procedureregels vast te stellen16.. Ik kom nu terug op de als tweede genoemde mogelijkheid.

Artikel 40, leden 2 en 3, van de procedurerichtlijn voorziet in een voorafgaand onderzoek17. bij het nemen van een besluit over de ontvankelijkheid van een nieuw verzoek om internationale bescherming na de afwijzing van een eerder dergelijk verzoek. Hierin worden twee criteria genoemd. Ten eerste moeten er ‘nieuwe elementen of bevindingen’ aan de orde zijn of door de verzoeker zijn voorgelegd in verband met de behandeling van de vraag of hij voor internationale bescherming in aanmerking komt. Ten tweede moeten die nieuwe elementen of bevindingen de kans aanzienlijk groter maken dat de verzoeker in aanmerking komt voor erkenning als persoon die internationale bescherming geniet krachtens de kwalificatierichtlijn. Voor dit tweede criterium moet aan het eerste zijn voldaan. Indien aan beide criteria is voldaan, bepaalt artikel 40, lid 3, van de procedurerichtlijn vervolgens dat het verzoek verder moet worden behandeld overeenkomstig hoofdstuk II van de procedurerichtlijn. In hoofdstuk II worden de beginselen en waarborgen opgesomd die ten grondslag liggen aan de procedures voor de toekenning en intrekking van internationale bescherming. Tijdens het voorafgaande onderzoek genieten verzoekers daarentegen (enkel) de in artikel 12, lid 1, van de procedurerichtlijn opgesomde waarborgen, overeenkomstig artikel 42, lid 1, ervan.18.

Hoewel artikel 42, lid 2, van de procedurerichtlijn de lidstaten toestaat in hun interne recht regels inzake het verrichten van het voorafgaande onderzoek vast te leggen, wordt aan de lidstaten geen enkele beoordelingsbevoegdheid gelaten inzake de criteria voor dat onderzoek.19. Indien er ‘nieuwe elementen of bevindingen’ zijn en indien deze de kans aanzienlijk groter maken dat de verzoeker in aanmerking komt voor erkenning als persoon die internationale bescherming geniet20., moet dit nieuwe asielverzoek verder worden onderzocht. Artikel 42, lid 2, van de procedurerichtlijn staat de lidstaten tevens toe om regels in te voeren die verzoekers in opvolgende procedures verplichten feiten te vermelden en bewijzen te leveren die een nieuwe procedure rechtvaardigen, en om het voorafgaande onderzoek te verrichten op grond van uitsluitend schriftelijke toelichtingen.21. Dit lid bepaalt echter ook dat deze regels ‘de toegang voor verzoeker tot een nieuwe procedure niet onmogelijk [mogen] maken en evenmin [mogen] leiden tot daadwerkelijke ontzegging of vergaande inperking van een dergelijke toegang’.22.

Naar mijn mening valt de praktijk van de Staatssecretaris om niet-geauthenticeerde documenten nooit te beschouwen als ‘nieuwe elementen of bevindingen’ voor een volgend verzoek — welke praktijk volgens de verwijzende rechter door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is bevestigd — evenwel niet onder de in artikel 42, lid 2, van de procedurerichtlijn genoemde uitzondering. De reden hiervoor is dat die praktijk geen betrekking heeft op de onderwerpen waarop die uitzondering van toepassing is en er in Nederland ook geen desbetreffende positieve nationale regel blijkt te bestaan23. waarmee specifiek wordt beoogd deze praktijk toe te passen.

Zoals de verwijzende rechter heeft toegelicht, worden niet-geauthenticeerde documenten die in een volgend verzoek door een asielzoeker worden overgelegd, eenvoudigweg niet door de Staatssecretaris in aanmerking genomen, omdat zij niet worden beschouwd als ‘nieuwe elementen of bevindingen’. Dit houdt in dat al op grond van het eerste criterium — in artikel 40, lid 2, van de procedurerichtlijn — en niet zozeer het tweede criterium — in artikel 40, lid 3, van die richtlijn — wordt geweigerd die documenten in aanmerking te nemen. Zoals ik hieronder zal uiteenzetten ben ik van mening dat een dergelijke regel of praktijk ex ante eenvoudigweg in strijd is met artikel 40, leden 2 en 3, van deze richtlijn. Uiteraard kunnen er veel situaties bestaan waarin niet-geauthenticeerde documenten nutteloos zijn wat betreft hun bewijswaarde, niet in het minst wanneer zelfs bij vluchtig doorlezen blijkt dat zij voor deze doeleinden zijn vervalst. Niet alle niet-geauthenticeerde documenten kunnen evenwel zonder meer van de hand worden gewezen: veel zal hierbij afhangen van de context, relevantie, haalbaarheid van authenticatie en misschien zelfs in bepaalde gevallen de last die een poging tot authenticatie van de documenten zou opleggen aan de beslissingsautoriteit.

Op dit punt kan het nuttig zijn twee specifiek door de verwijzende rechter genoemde recente uitspraken van het EHRM betreffende de authenticatie van documenten in asielzaken te onderzoeken. De eerste is de zaak Singh e.a. tegen België.24. Dat was een zaak waarin de verzoekers oorspronkelijk met een vlucht vanuit Moskou (Rusland) op Brussels Airport (België) waren aangekomen. Zij maakten bezwaar tegen hun uitzetting naar Rusland omdat zij vreesden daarna naar Afghanistan te worden gerepatrieerd, in strijd met artikel 3 EVRM. De verzoekers voerden aan dat zij sikhs waren, die oorspronkelijk uit Afghanistan waren gevlucht.

Hun verzoek om toekenning van de vluchtelingenstatus werd door de Belgische asielautoriteiten evenwel afgewezen omdat zij hun Afghaanse nationaliteit niet hadden bewezen. In hogere voorziening legden de verzoekers nieuwe documenten over, namelijk e-mails tussen hun wettelijke vertegenwoordigers en vertegenwoordigers van het Belgisch Comité voor Hulp aan Vluchtelingen (partner van het UNHCR) en van het UNHCR in New Delhi (India). De vertegenwoordiger van het UNHCR in New Delhi had middels bijlagen bij de e-mails ‘attesten’ verstrekt, waarin was aangegeven dat verzoekers onder het mandaat van het UNHCR als vluchtelingen waren geregistreerd. Ondanks deze nieuwe documentatie verwierp de Belgische Raad voor Vreemdelingenbetwistingen de verklaring van verzoekers dat zij de Afghaanse nationaliteit hadden. Deze raad bepaalde dat de nieuwe documenten als niet overtuigend moesten worden beschouwd op grond dat zij wegens hun aard gemakkelijk te vervalsen waren, en stelde vast dat verzoekers hadden verzuimd de originelen van de desbetreffende documenten te verstrekken.

In zijn uitspraak stelde het EHRM schending vast van artikel 13 EVRM (de bepalingen inzake een daadwerkelijk rechtsmiddel) juncto artikel 3 EVRM. Onder verwijzing naar de mogelijk ernstige gevolgen die zich anders voor de verzoekers zouden kunnen voordoen, kwam het EHRM tot de slotsom25. dat de autoriteiten van de staat verplicht waren aan te tonen dat zij zo zorgvuldig mogelijk waren geweest en een nauwgezet onderzoek (un examen attentif) van de beweringen op grond van artikel 3 EVRM hadden verricht. Dit houdt in dat de nationale autoriteiten alle twijfel, hoe legitiem ook, over de ongegrondheid van een verzoek om bescherming moeten wegnemen, ongeacht de omvang van de bevoegdheden van de betrokken autoriteit.26. Het EHRM merkte op dat deze documenten de kern vormden van het verzoek om bescherming en dat de afwijzing ervan zonder ‘de authenticiteit ervan te controleren’ daarom niet voldeed aan de nauwgezette en grondige controle waartoe nationale autoriteiten verplicht zijn, gelet op de in artikel 13 EVRM gestelde vereisten van een daadwerkelijk rechtsmiddel om de betrokkenen krachtens artikel 3 EVRM te beschermen tegen folteringen en onmenselijke of vernederende behandelingen in omstandigheden waarin met een (relatief) eenvoudige onderzoeksprocedure van het UNHCR onomstotelijk had kunnen worden vastgesteld of die documenten authentiek en betrouwbaar waren.27.

De tweede uitspraak is gedaan in de zaak M.D. en M.A. tegen België.28. Die zaak had betrekking op twee personen van Tsjetsjeense afkomst met de Russische nationaliteit die in België woonden en jegens wie verwijdering naar Rusland was gelast. M.D. stelde dat zijn vader was vermoord door aanhangers van de man die later het hoofd van de Tsjetsjeense Republiek (Rusland) zou worden. Beweerd werd dat een oudere broer van M.D. op zijn beurt een familielid van die leider had vermoord, om de moord op zijn vader te wreken. Twee maanden later werden M.D. en zijn vrouw M.A. aangevallen tijdens een verjaardagsfeest, waarna zij vluchtten naar Ingoesjetië (Rusland). Zij stelden dat zij door de moeder en zus van M.D. waren geïnformeerd dat er mannen naar hem op zoek waren, waarna het echtpaar Rusland had verlaten. Verder voerden zij aan dat de zwager van M.D., die in Tsjetsjenië was gebleven, na hun vertrek was vermoord.

Bij hun aankomst in België dienden M.D. en M.A. hun eerste asielverzoek in. De Belgische Dienst Vreemdelingenzaken verklaarde het verzoek niet-ontvankelijk, onder meer op grond dat een persoonlijke vendetta geen reden vormde voor verlening van asiel. De Belgische commissaris-generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen oordeelde dat het verslag van de gebeurtenissen van M.D. en M.A. onvoldoende geloofwaardig was en bevestigde derhalve deze weigering. De Belgische Raad van State wees hun verzoek tot rechterlijke toetsing vervolgens af, omdat M.D. noch M.A. ter terechtzitting was verschenen. Zij kregen vervolgens bevel het land te verlaten.

Vervolgens dienden M.D. en M.A. drie volgende verzoeken in. In deze nieuwe asielverzoeken legden zij verschillende aankondigingen over die in de lokale Tsjetsjeense pers waren gepubliceerd, waarin een beloning werd uitgeloofd voor informatie over de verblijfplaats van M.D. Ook legden zij het overlijdenscertificaat van de zwager over, alsmede een dagvaarding van de politie van Grozny (Tsjetsjenië) waarin M.D. werd opgeroepen te verschijnen op verdenking van het meevoeren van illegale wapens en lidmaatschap van een illegale gewapende organisatie. Deze nieuwe verzoeken werden afgewezen omdat er geen ‘nieuwe elementen’ waren voorgelegd. De redenen voor deze beoordeling luidden dat de ingediende elementen volgens de beslissingsautoriteit niet afkomstig waren uit een objectieve bron of uit een door een autoriteit opgemaakt document29., dat het als nieuw bewijs verstrekte document dateerde van vóór het eerdere verzoek en dat dat document derhalve in dat stadium had moeten worden overgelegd, en dat er (uitsluitend) originelen waren overgelegd van documenten die zij al eerder hadden ingediend. De redenen die de verzoekers noemden waarom zij niet in staat waren geweest die documenten eerder voor te leggen, deden aan die beoordeling niet af.30. Deze volgende verzoeken werden derhalve eveneens afgewezen en de verzoekers kregen bevel het land te verlaten, samen met een bevel tot bewaring op een aangewezen plaats, in afwachting van hun verwijdering.

Nadat daar beroep was ingesteld, oordeelde het EHRM dat de dreigende verwijdering van de verzoekers naar Rusland zonder dat de Belgische autoriteiten het risico dat zij liepen eerst opnieuw hadden beoordeeld in het licht van de ter ondersteuning van hun vierde asielverzoek ingediende documenten, een schending van artikel 3 EVRM vormde.

Het EHRM heeft onder verwijzing naar zijn rechtspraak inzake artikel 3 EVRM niettemin erkend dat staten er een legitiem belang bij hebben om de indiening van herhaalde en kennelijk op misbruik berustende asielverzoeken terug te dringen en derhalve specifieke regels voor de afhandeling van dergelijke verzoeken vast te stellen. Het EHRM was van oordeel dat de behandeling van een volgend verzoek in een versnelde procedure op zich niet leidt tot de vaststelling dat die behandeling niet voldoet aan de krachtens artikel 3 EVRM vereiste criteria.31.

Het EHRM oordeelde vervolgens evenwel dat het feit dat de voorgelegde documenten niet als nieuwe elementen werden beschouwd, in feite betekende dat er geen enkel onderzoek was verricht van het beweerde risico dat de verzoekers bij uitzetting zouden lopen.32. Door te weigeren deze documenten, die de kern vormden van verzoekers' verzoek om bescherming, in aanmerking te nemen, werd volgens het EHRM niet voldaan aan de vereiste normen voor het nauwgezette en grondige onafhankelijke onderzoek dat van de nationale autoriteiten mag worden verwacht om te voorzien in een daadwerkelijke bescherming tegen schending van artikel 3 EVRM. Het EHRM heeft tevens de onredelijke op de verzoekers gelegde bewijslast bekritiseerd, omdat documenten die zij hadden verstrekt zonder meer werden afgewezen omdat die dateerden van vóór het tijdstip van hun vorige verzoek, niettegenstaande hun inspanningen om aan te tonen dat zij deze niet eerder hadden kunnen voorleggen.

Het EHRM baseerde zijn oordeel dus volledig op artikel 3 EVRM. In die omstandigheden achtte het EHRM het niet nodig dezelfde feiten te beoordelen vanuit een gezamenlijke toepassing van de artikelen 3 en 13 EVRM.33.

Hoewel de onderhavige zaak duidelijk geen betrekking heeft op de verplichting van een staat om documenten te authenticeren, maar veeleer de ontvankelijkheid betreft van niet-geauthenticeerde documenten in een volgend verzoek, moeten de arresten Singh e.a. tegen België34. en M.D. en M.A. tegen België35. naar mijn mening niet aldus worden gelezen dat daarbij aan alle verdragsluitende staten een universele verplichting ex ante wordt opgelegd om hun eigen beoordeling te verrichten van de authenticiteit van elk buitenlands document dat door een asielzoeker wordt verstrekt. Het is uiteraard duidelijk dat er bijzondere gevallen met specifieke feiten kunnen zijn waarin de betrokken lidstaat eenvoudigweg nalatig zou zijn als hij niet uit eigen beweging een dergelijk onderzoek zou verrichten. Niet elke zaak is evenwel potentieel even ongecompliceerd als de twee genoemde: kwesties als relevantie, haalbaarheid en misschien zelfs kosten vormen ook relevante overwegingen. Tevens kunnen er situaties zijn waarin de verzoeker in staat is zijn eigen onderzoek te verrichten en de autoriteiten meer documentatie of andere informatie te verstrekken.36.

Ook moet in herinnering worden gebracht dat, bijvoorbeeld, de documenten die in de zaak Singh e.a. tegen België37. waren overgelegd, door de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen waren afgewezen op grond dat dergelijke documenten gemakkelijk konden worden vervalst en dat er geen originelen waren overgelegd. Het is evenwel van cruciaal belang dat die rechter nooit op grond van zijn eigen beoordeling van de documenten tot de slotsom is gekomen dat zij niet authentiek waren. Hij heeft enkel opgemerkt dat dit type documenten gemakkelijk te vervalsen is. Iets vergelijkbaars lijkt zich te hebben voorgedaan in de zaak M.D. en M.A. tegen België38., waarin de Belgische autoriteiten niet bereid leken een onderzoek van aanvullende documenten in het kader van een nieuw asielverzoek te aanvaarden, hoewel het erop leek dat deze documenten zeer relevant zouden zijn geweest voor de beoordeling van de geloofwaardigheid van de beweringen van M.D. en M.A. in verband met de risico's die zij bij terugkeer naar Rusland zouden lopen.

Volgens artikel 52, lid 3, van het Handvest hebben de door het Handvest bevestigde rechten die corresponderen met rechten die zijn gegarandeerd door het EVRM, dezelfde inhoud en reikwijdte als die welke er door genoemd verdrag aan worden toegekend. Aangezien het in artikel 3 EVRM vastgelegde verbod gelijk is aan het in artikel 4, maar ook in artikel 19, lid 2, van het Handvest verankerde verbod39., is de hierboven beschreven rechtspraak van het EHRM derhalve ook relevant in de context van de toepassing van het Handvest40..

Wat is nu de relevantie van deze uitspraken van het EHRM voor de onderhavige procedure? Zoals de verwijzende rechter heeft uitgelegd, worden niet-geauthenticeerde documenten in een volgend verzoek door de Staatssecretaris niet in aanmerking genomen, omdat zij niet worden beschouwd als ‘nieuwe elementen of bevindingen’. Dit houdt in dat reeds op grond van het eerste criterium — in artikel 40, lid 2, van de procedurerichtlijn — en niet zozeer op grond van het tweede criterium — in artikel 40, lid 3, van die richtlijn — wordt geweigerd daarmee rekening te houden. Voornoemde uitspraken versterken naar mijn mening het standpunt dat ik reeds heb verwoord, namelijk dat een praktijk ex ante waarbij automatisch wordt geweigerd dergelijke niet-geauthenticeerde documenten in aanmerking te nemen voor nieuwe asielverzoeken, eenvoudigweg niet in overeenstemming is met de vereisten van artikel 40, leden 2 en 3, van de procedurerichtlijn en trouwens evenmin met de basisnormen die worden opgelegd bij de behandeling van een asielverzoek dat betrekking heeft op ernstige en zwaarwegende kwesties in de zin van artikel 3 EVRM en artikel 4 van het Handvest.

Zoals de verwijzende rechter juist heeft uiteengezet, bevat de procedurerichtlijn geen definitie van de term ‘nieuwe elementen of bevindingen’ of zelfs maar van ‘elementen’.

In artikel 4, lid 2, van de kwalificatierichtlijn wordt een definitie gegeven van de in artikel 4, lid 1, van die richtlijn genoemde ‘elementen ter staving van het verzoek om internationale bescherming’. Die definitie is erg ruim en omvat de verklaringen van de verzoeker en alle documentatie in diens bezit over onder meer zijn achtergrond, plaats(en) van eerder verblijf en de redenen waarom hij een verzoek om internationale bescherming indient. Met deze bewoordingen wordt de aard van te beoordelen documenten duidelijk niet beperkt tot documenten waarvan de authenticiteit kan worden vastgesteld.

Evenwel moet worden opgemerkt dat artikel 4, lid 5, van de kwalificatierichtlijn specifiek betrekking heeft op de situatie waarin aspecten van een verklaring van een verzoeker in het geheel niet worden ondersteund door bewijsstukken of ander bewijsmateriaal. Hierin worden vijf criteria genoemd waaraan moet zijn voldaan opdat die aspecten zonder bevestiging in aanmerking worden genomen. Al die criteria hebben betrekking op hetzij de inspanningen van de verzoeker om die documenten te verschaffen, hetzij zijn geloofwaardigheid, welke elementen onderling verbonden zijn. Als het aldus mogelijk is aspecten van een asielverzoek zonder bewijsstukken of ander bewijsmateriaal in aanmerking te nemen, moet het ook mogelijk zijn documenten waarvan de authenticiteit niet is bevestigd, in aanmerking te nemen ter ondersteuning van aspecten van een asielverzoek.

Bij de beoordeling van de term ‘nieuwe elementen en bevindingen’ moet tevens in gedachten worden gehouden dat de procedurerichtlijn is opgedeeld in verschillende hoofdstukken, waarvan het tweede de procedurele beginselen en waarborgen uiteenzet. Hoofdstuk III heeft betrekking op de procedures in eerste aanleg, waartoe de procedure inzake een volgend verzoek behoort. In de eerste bepaling van dit hoofdstuk III, artikel 31, wordt bepaald dat de lidstaten verzoeken om internationale bescherming behandelen in een behandelingsprocedure overeenkomstig de fundamentele beginselen en waarborgen van hoofdstuk II. Een volledige behandeling overeenkomstig deze beginselen is dus de regel. In artikel 33 van de procedurerichtlijn worden de gevallen genoemd waarin een verzoek als niet-ontvankelijk kan worden beschouwd. In artikel 33, lid 2, onder d), van die richtlijn wordt bepaald dat een volgend verzoek door de lidstaten als niet-ontvankelijk kan worden beschouwd indien er geen nieuwe elementen of bevindingen aan de orde zijn gekomen of door de verzoeker werden voorgelegd in verband met de behandeling overeenkomstig de kwalificatierichtlijn.

Zelfs voor gevallen van niet-ontvankelijkheid is in artikel 34 van de procedurerichtlijn een specifieke procedureregel vastgelegd, die inhoudt dat een onderhoud over de ontvankelijkheid moet worden gehouden. Ik wijs er evenwel nogmaals op dat de lidstaten een uitzondering kunnen maken in het geval van een volgend verzoek41., indien een lidstaat op grond van artikel 42 van de procedurerichtlijn gebruikmaakt van de mogelijkheid om in zijn interne recht regels inzake het voorafgaande onderzoek vast te leggen. Zoals hierboven is opgemerkt, staat artikel 42, lid 2, onder b), van die richtlijn toe dat het voorafgaande onderzoek op grond van uitsluitend schriftelijke toelichtingen wordt verricht. Overeenkomstig hoofdstuk II van de procedurerichtlijn kan in uitzonderlijke gevallen derhalve worden afgezien van een volledige behandeling en kan daar in nog uitzonderlijkere gevallen van worden afgezien zonder dat de verzoeker in de gelegenheid wordt gesteld persoonlijk gehoord te worden voordat een dergelijk besluit wordt genomen. Dit houdt in dat artikel 33, lid 2, onder d), van de procedurerichtlijn gronden noemt voor uitsluiting van verdere behandeling. Aangezien dit een uitzondering vormt op de in artikel 31, lid 1, van de procedurerichtlijn vastgelegde algemene regel, vraagt het dus om een restrictieve uitlegging.42.

Het doel van de procedurerichtlijn bestaat erin een gemeenschappelijk kader van waarborgen vast te stellen om ervoor te zorgen dat het Verdrag van Genève en de fundamentele rechten volledig worden geëerbiedigd.43. Een van de belangrijkste kenmerken daarvan houdt in dat elke asielzoeker daadwerkelijk toegang moet hebben tot de procedures, in de gelegenheid moet worden gesteld met de bevoegde autoriteiten samen te werken en te communiceren om de voor zijn zaak relevante feiten uiteen te zetten, en over voldoende procedurele waarborgen moet beschikken om zijn rechten in alle fasen van de procedure te doen gelden.44.

Een volgend verzoek vormt een van de zeldzame gevallen waarin een beperking wordt opgelegd aan de rechten van een verzoeker om zijn zaak toe te lichten overeenkomstig alle in hoofdstuk II van de procedurerichtlijn geformuleerde beginselen en waarborgen. Zoals uit overweging 36 van deze richtlijn kan worden afgeleid, moet er in die gevallen worden gezocht naar een evenwicht tussen een correcte erkenning van personen die bescherming behoeven en de belangen van de lidstaten bij een snelle en effectieve besluitvorming. Volgens die overweging zou het onevenredig zijn om de lidstaten te verplichten een nieuwe volledige onderzoeksprocedure te volgen indien een verzoeker een volgend verzoek doet zonder nieuwe bewijzen of argumenten voor te leggen. Artikel 42 van de procedurerichtlijn voorziet derhalve in een voorafgaand onderzoek dat tot doel heeft te voorkomen dat de lidstaten dezelfde feiten en hetzelfde bewijs moeten behandelen in meerdere procedures, die waarschijnlijk geen verschillende uitkomsten zullen hebben. Of de weegschaal doorslaat ten gunste van die snelle besluitvorming hangt volledig af van de vraag of er ‘nieuwe elementen of bevindingen’ — zoals het criterium is omschreven in zowel artikel 33, lid 2, onder d), als artikel 40, lid 2, van de procedurerichtlijn — aan de orde zijn gekomen of zijn voorgelegd. Alleen als dat niet het geval is, slaat de weegschaal door en kan het bevoegde administratieve orgaan minder grondig te werk gaan bij zijn pogingen de correcte erkenning van een persoon die recht heeft op internationale bescherming te waarborgen.45.

Het is duidelijk dat de gedachte achter deze bepaling luidt dat de behandeling van andere dan nieuwe elementen reeds overeenkomstig hoofdstuk II in de eerste procedure heeft plaatsgevonden. Indien er geen nieuwe elementen of bevindingen worden voorgelegd, valt een andere uitkomst van de procedure niet te verwachten en is een hernieuwde behandeling dus overbodig. Het tweede criterium in het voorafgaande onderzoek, dat in artikel 40, lid 3, van de procedurerichtlijn is vastgelegd, beperkt de nieuwe elementen en bevindingen tot die welke de kans aanzienlijk groter maken dat een verzoeker in aanmerking komt voor internationale bescherming. Alleen dit tweede criterium heeft betrekking op de aard van het nieuwe bewijsmateriaal. Voor het eerste criterium volstaat het dat het nieuwe bewijsmateriaal verband houdt met de behandeling van de vraag of de verzoeker in aanmerking komt voor internationale bescherming.

Volgens de Nederlandse regering kunnen nieuw ingediende originele documenten van kopieën die al bij het vorige verzoek zijn ingediend, enkel meer licht werpen op de situatie indien de authenticiteit van deze documenten kan worden vastgesteld. Indien dit niet het geval is, kunnen zij niet als ‘nieuwe elementen en bevindingen’ worden beschouwd. Dit standpunt roept twee opmerkingen op. Ten eerste voegt de Nederlandse regering de twee relevante criteria samen, namelijk i) of er ‘nieuwe elementen of bevindingen’ zijn voorgelegd en ii) of deze ‘de kans aanzienlijk groter maken dat de verzoeker in aanmerking komt voor erkenning als persoon die internationale bescherming geniet’. Uit wat deze regering beschouwt als het niet-vervullen van het tweede criterium, leidt zij af dat ook het eerste criterium niet is vervuld. Ten tweede stemt de Nederlandse regering in met een handelwijze waarbij niet-geauthenticeerde documenten niet eens op individuele basis worden beoordeeld, zoals wordt vereist in artikel 4, lid 3, van de kwalificatierichtlijn. Veeleer dient de verzoeker documenten van een bepaalde aard te verstrekken, namelijk geauthenticeerde documenten, anders wordt zijn volgend verzoek automatisch afgewezen.

Uit het voorgaande blijkt dat noch een letterlijke noch een systematische uitlegging van artikel 40 van de procedurerichtlijn en artikel 4 van de kwalificatierichtlijn een grondslag voor deze aanpak biedt.

De reden waarom de authenticiteit van documenten een element vormt dat in aanmerking moet worden genomen in de procedure voor internationale bescherming, is dat moet worden gewaarborgd dat de besluiten van de beslissingsautoriteit niet worden gebaseerd op valse, met name vervalste, documenten. In veel situaties kan het feit dat een bepaald document aantoonbaar authentiek is bovendien bijdragen tot de geloofwaardigheid van de zaak van een verzoeker.

De behandeling van valse documenten komt aan de orde in artikel 14, lid 3, onder b), van de kwalificatierichtlijn. Hierin wordt bepaald dat de lidstaten de vluchtelingenstatus van een persoon intrekken, beëindigen of weigeren te verlengen indien door de betrokken lidstaat wordt vastgesteld dat het gebruik van valse documenten doorslaggevend is geweest voor de verlening van de vluchtelingenstatus. Anderzijds bestaat er evenwel geen voorschrift dat bepaalt dat een dergelijke situatie (tegen elke prijs) moet worden vermeden door in de procedure helemaal geen niet-geauthenticeerde documenten in aanmerking te nemen.

Wat de procedure betreft, staat artikel 31, lid 8, onder e), van de procedurerichtlijn de lidstaten toe te bepalen dat de behandelingsprocedure wordt versneld en/of aan de grens of in transitzones wordt gevoerd indien een verzoeker ‘kennelijk valse’ verklaringen aflegt. Het is van belang dat in een dergelijk geval de behandelingsprocedure, zelfs al zijn er ‘kennelijk valse’ verklaringen afgelegd, nog steeds moet worden gevoerd overeenkomstig de beginselen en waarborgen van hoofdstuk II van deze richtlijn.46. Het lijkt tegenstrijdig om dan niet het voordeel van een dergelijke behandelingsprocedure te verlenen aan een persoon die houder is van documenten die niet vals maar enkel niet-geauthenticeerd zijn, louter omdat zij in een volgend onderzoek worden overgelegd. In de onderhavige zaak is er zelfs geen aanwijzing is dat zij niet authentiek zouden zijn.47.

Overweging 21 van de procedurerichtlijn werpt meer licht op de behandeling van valse documenten. Hierin staat te lezen dat zelfs het gebruik van vervalste documenten op zich niet hoeft te leiden tot automatische toepassing van een grensprocedure of een versnelde procedure, zolang de verzoeker gegronde redenen kan aanvoeren.48.

Zelfs het gebruik van kennelijk valse documenten blijkt er dus niet automatisch toe te leiden dat een verzoek om internationale bescherming niet-ontvankelijk (of ongegrond) wordt verklaard. Dit vormt nog een argument tegen de enge uitlegging die de Staatssecretaris en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State hebben gegeven aan het begrip ‘nieuwe elementen en bevindingen’.

Artikel 4, lid 1, van de kwalificatierichtlijn bepaalt dat de lidstaat tot taak heeft om de relevante elementen van het verzoek te beoordelen.49. Volgens artikel 4, lid 3, van deze richtlijn moet de beoordeling van een verzoek om internationale bescherming op individuele basis plaatsvinden. Zoals hierboven is uiteengezet, bevat artikel 4, lid 2, van de kwalificatierichtlijn een uitgebreide lijst elementen die daarbij in aanmerking moeten worden genomen. Het Hof heeft zich over het door de bevoegde nationale autoriteiten te verrichten onderzoek uitgesproken in zijn arrest van 13 maart 2019 in de zaak E.50. In die zaak heeft het geoordeeld dat ‘[w]at het onderzoek betreft dat de bevoegde nationale autoriteiten instellen naar de bewijskracht of de plausibiliteit van de bewijselementen en de verklaringen of uitleg […] de vereiste individuele beoordeling [verlangt] dat die autoriteiten rekening houden met alle relevante elementen’.51. Eerder had het Hof in zijn arrest van 7 november 2013, X e.a.52., geoordeeld dat ‘de bevoegde autoriteiten […] zich ervan vergewissen of de gebleken omstandigheden een zodanige bedreiging voor de betrokkene vormen dat hij een gegronde vrees heeft om, gelet op zijn persoonlijke situatie, daadwerkelijk te worden vervolgd’. Verder verklaarde het Hof dat die beoordeling van de omvang van het risico in alle gevallen met oplettendheid en voorzichtigheid moet worden uitgevoerd.53.

Het voorafgaande onderzoek in geval van een volgend verzoek beperkt de criteria die moeten worden beoordeeld tot de in artikel 40, leden 2 en 3, van de procedurerichtlijn genoemde criteria. Hierin wordt niet bepaald dat de maatstaf voor de beoordeling van deze criteria anders is dan bij een eerste verzoek om internationale bescherming.54.

Deze overwegingen, samen met de overwegingen die door het EHRM zijn geformuleerd in de zaak Singh e.a. tegen België55. en de zaak M.D. en M.A. tegen België56., kunnen worden toegepast op de praktijk van de Staatssecretaris in de onderhavige zaak. Het feit dat niet-geauthenticeerde documenten niet in aanmerking worden genomen omdat zij niet als ‘nieuwe elementen of bevindingen’ worden beschouwd, betekent dat er geen individuele beoordeling van alle relevante aspecten plaatsvindt. Voor de uitlegging die door de Staatssecretaris en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State wordt gegeven aan het begrip ‘nieuwe elementen en bevindingen’ is niet alleen geen basis te vinden in de bewoordingen, de structuur en de doelstelling van de procedurerichtlijn en de kwalificatierichtlijn, maar die uitlegging is ook in strijd met de in het Handvest verankerde waarborgen, namelijk de waarborgen die zijn genoemd in artikel 19, lid 2, van het Handvest.

Hieruit volgt dat artikel 19, lid 2, van het Handvest is geschonden voor zover de praktijk van de Staatssecretaris de beslissingsautoriteit ervan weerhoudt individueel te beoordelen of de verzoeker het risico loopt te worden uitgezet naar een staat waar een ernstig risico bestaat dat hij aan de doodstraf, folteringen of andere onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen wordt onderworpen. Dit is een enger concept dan het concept dat is genoemd in artikel 40, leden 2 en 3, van de procedurerichtlijn, waarin de vraag aan de orde komt of de verzoeker op grond van een van de in de kwalificatierichtlijn uiteengezette situaties in aanmerking komt voor internationale bescherming, ongeacht of zijn leven of lichamelijk integriteit wordt bedreigd.57.

Uit de bevindingen van het EHRM in de zaak M.D. en M.A. tegen België58. blijkt ook dat de beoordeling van ‘nieuwe elementen of bevindingen’ in het voorafgaande onderzoek overeenkomstig artikel 40, leden 2 en 3, van de procedurerichtlijn even nauwgezet en streng moet worden verricht als het onderzoek van al het bewijsmateriaal in de eerste procedure, om ervoor te zorgen dat niemand in strijd met artikel 19, lid 2, van het Handvest wordt uitgezet.

Naleving van deze maatstaf in de procedure van het voorafgaande onderzoek is bijzonder belangrijk omdat artikel 42, lid 2, onder b), van de procedurerichtlijn de lidstaten toestaat in nationale regels vast te leggen dat voorafgaande onderzoeken op grond van uitsluitend schriftelijke toelichtingen mogen worden verricht. In de onderhavige zaak hangt het recht van de verzoeker om overeenkomstig artikel 14 van de procedurerichtlijn zijn standpunt in een persoonlijk onderhoud toe te lichten, af van de positieve uitkomst van het voorafgaande onderzoek.

Uit het bovenstaande volgt dat elke regel of praktijk in een lidstaat die tot een situatie kan leiden waarin de beslissingsautoriteit geen nauwgezette en strenge onafhankelijke (individuele) beoordeling van de (nieuwe) elementen en bevindingen uitvoert in een volgende procedure, in strijd is met artikel 40, lid 2, van de procedurerichtlijn. Voor zover die regels of praktijken betrekking hebben op bewijsmateriaal betreffende het risico dat de verzoeker loopt om te worden uitgezet naar een staat waarin hij kan worden blootgesteld aan folteringen of andere onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen, is dit tevens in strijd met artikel 19, lid 2, van het Handvest. Daarom kan er geen onderscheid worden gemaakt tussen in die procedure verstrekte geauthenticeerde originelen, niet-geauthenticeerde originelen en kopieën. Zij moeten allemaal worden onderzocht overeenkomstig de maatstaf die is vervat in artikel 40, leden 2 en 3, van de procedurerichtlijn, gelezen in samenhang met artikel 4, lid 2, van de kwalificatierichtlijn.

De beslissingsautoriteit mag geen conclusies trekken uit de beoordeling die voor het vorige verzoek om internationale bescherming is verricht. Dit zou volledig afbreuk doen aan de doelstelling van het voorafgaande onderzoek, dat specifiek is voor de procedure voor volgende verzoeken. Dit is bijzonder duidelijk in de onderhavige zaak. Volgens de redenering die ten grondslag ligt aan de vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, worden voor het volgende verzoek alleen geauthenticeerde documenten in aanmerking genomen omdat in de eerdere asielprocedure al is vastgesteld dat het asielverzoek niet geloofwaardig is. Hiermee wordt rekening gehouden bij de beoordeling van de nieuw overgelegde elementen. In de onderhavige zaak mag evenwel niet worden voorbijgegaan aan het feit dat een groot deel van het bewijsmateriaal wel geloofwaardig was geacht.

Evenmin mogen de algemene regels inzake de bewijslast of de verplichting tot samenwerking van de lidstaten die zijn vastgesteld met betrekking tot eerste verzoeken om internationale bescherming, een andere vorm hebben als het gaat om de beoordeling in het voorafgaande onderzoek bij een volgend verzoek. Ik zal deze regels en de beweegredenen ervoor kort samenvatten.

Zoals ik hierboven heb opgemerkt, is in artikel 4 van de kwalificatierichtlijn een lijst opgenomen met een breed scala van elementen die in aanmerking kunnen worden genomen, alsmede regels over de wijze waarop die elementen als bewijs kunnen worden beoordeeld. Ook heb ik reeds verwezen naar overweging 21 van de procedurerichtlijn. Hierdoor wordt in feite een verdere erkenning door de Uniewetgever geboden van het feit dat een vluchteling wellicht niet de mogelijkheid heeft de meest rechtlijnige weg te kiezen om het land waaruit hij moet vluchten, te verlaten, en van het feit dat een persoon die om internationale bescherming verzoekt, wellicht niet altijd in staat is geweest alle documenten en bewijsmaterialen mee te nemen die nuttig zouden kunnen zijn om zijn recht op internationale bescherming aan te tonen.59.

Deze moeilijkheden zijn ook door het Hof erkend. Het Hof heeft regels ontwikkeld die de respectieve verplichtingen van de verzoeker en de lidstaat met betrekking tot de bewijsgaring omschrijven. Het heeft geoordeeld dat het normalerwijs aan de verzoeker staat om alle elementen tot staving van zijn verzoek in te dienen. De lidstaat dient voor de bepaling van de relevante elementen van dat verzoek evenwel samen te werken met de verzoeker. Zoals het Hof heeft opgemerkt: ‘Concreet houdt deze op de lidstaat rustende samenwerkingsplicht dus in dat, indien de door de verzoeker om internationale bescherming aangevoerde elementen om welke reden ook niet volledig, actueel of relevant zijn, de betrokken lidstaat in deze fase van de procedure actief met de verzoeker moet samenwerken om alle elementen te verzamelen die het verzoek kunnen staven. Bovendien heeft een lidstaat mogelijkerwijze gemakkelijker toegang tot bepaalde soorten documenten dan de verzoeker.’60. Hieruit blijkt dat het zoeken naar bewijsmateriaal een gezamenlijke verplichting van de verzoeker en de lidstaat is.

Artikel 42 van de procedurerichtlijn voorziet in een voorafgaand onderzoek. Een positief resultaat van dat onderzoek vormt de sleutel tot een verdere, volledige behandeling. Ondanks de beperkte reikwijdte van het onderzoek — namelijk de vraag of er nieuwe elementen en bevindingen aan de orde zijn gekomen of zijn voorgelegd en of deze de kans aanzienlijk groter maken dat de verzoeker voor internationale bescherming in aanmerking komt — is er evenwel geen aanwijzing dat dit onderzoek kan worden verricht aan de hand van andere, dat wil zeggen lagere, maatstaven dan de eerste procedure. Zoals hierboven is uiteengezet, staat artikel 19, lid 2, van het Handvest duidelijk in de weg aan een praktijk waarmee het risico dat een persoon wordt uitgezet naar een land waarin hij wordt onderworpen aan de doodstraf, folteringen, of andere onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen, wordt vergroot doordat het door de verzoeker voorgelegde nieuwe bewijsmateriaal niet grondig wordt onderzocht.

Het is belangrijk hier duidelijk over te zijn: een lidstaat mag een volgende asielverzoek niet automatisch niet-ontvankelijk verklaren louter omdat de documentatie die ter ondersteuning van dat verzoek is verstrekt, niet is geauthenticeerd, op grond dat dergelijke niet-geauthenticeerde documenten geen ‘nieuwe elementen of bevindingen’ vormen. Dit zou in strijd zijn met artikel 40, lid 2, van de procedurerichtlijn.

Dit weerhoudt een lidstaat er echter niet van het verzoek op grond van het tweede — in artikel 40, lid 3, van de procedurerichtlijn genoemde — criterium niet-ontvankelijk te verklaren omdat uit een individuele beoordeling van de ‘nieuwe elementen en bevindingen’, die rekening houdt met alle relevante aspecten, blijkt dat deze niet-geauthenticeerde documenten de kans dat een verzoeker in aanmerking komt voor internationale bescherming niet aanzienlijk groter maakt. Dit zou het geval kunnen zijn indien wordt geconstateerd dat de niet-geauthenticeerde documenten zijn vervalst, niet relevant zijn of weinig toevoegen aan hetgeen in het eerder afgewezen asielverzoek naar voren was gebracht. Deze beoordeling zal automatisch een individuele beoordeling inhouden waarbij, bijvoorbeeld, wordt ingegaan op de vraag of een verzoeker het risico loopt te worden onderworpen aan de doodstraf, folteringen of andere onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen, omdat dit een reden zou zijn voor subsidiaire bescherming overeenkomstig artikel 15, onder b), van de kwalificatierichtlijn. Het verzoek zou uiteraard ook kunnen worden afgewezen na verdere behandeling overeenkomstig hoofdstuk II van de procedurerichtlijn, ondanks dat aan de criteria in artikel 40, leden 2 en 3, van deze richtlijn is voldaan.