HR, 29-11-2024, nr. 23/01930

Schending althans verkeerde toepassing van het recht, althans verzuim van vormen , in het bijzonder van het bepaalde in artikel 7:2 van de Algemene Wet Bestuursrecht (Awb en/of art. 25 van de Algemene Wet inzake rijksbelastingen (AWR), waarvan de nïet-inachtnemïng vernietiging van de bestreden uitspraak, naar de inhoud waarvan thans ter wille van de beknoptheid slechts wordt verwezen, met zich brengt nu het gerechtshof heeft overwogen als in r.ov 4,3. van de uitspraak a quo en mede op grond daarvan heeft beslist zoals in het dictum van de uitspraak aangeduid; dit ten onrechte om de een of meer van de navolgende, ook in hun onderling verband in aanmerking te nemen redenen.

Het Hof verliest kennelijk uit het oog dat de aanslag is opgelegd in het kader van een bezwaarprocedure uit hoofde van de Participatiewet.

Doordat het Hof artikel 25 AWR tot leidend uitgangspunt neemt, worden de bepalingen uit hoofde van zowel de Participatiewet als het daarmee samenhangende artikel 7:2 Awb feitelijk buiten werking gelaten.

Daarmee verschiet, enkei door de wijze waarop de Gemeente Heerlen haar beleid in het kader van bezwaarschriften uit hoofde van haar publieke taak in het kader van sociale verzekeringen inkleedt, de behandeling van dat bezwaarschrift en alles wat daar mee samenhangt van kleur. De AG bij uw Hoge Raad heeft in zijn conclusie van 29-09-2022 ECLI:NL:PHR:2022:873 een zeer uitgebreide uiteenzetting gegeven over de aard en wijze waarop de bepalingen uit hoofde van een hoorplicht en daarmee samenhangend inzagerecht en recht op afschrift (kopie) van de aan het besluit ten grondslag liggende gedingstukken tussen enerzijds AWR en anderzijds Awb uiteenlopen.

In de daaraan ten grondslag liggende kwestie werd door uw Hoge Raad om verduidelijking verzocht. Een uitspraak werd door Uw Hoge Raad daarover nog niet gedaan.

Nu de heffingsambtenaar in het geheel geen stukken ter inzage heeft gelegd alsmede geen hoorzitting heeft georganiseerd, kan niet anders worden geconcludeerd dan dat de hoorplicht uit hoofde van de Awb is geschonden. Belanghebbende is daardoor ook benadeeld, nu belanghebbende en de heffingsambtenaar van mening verschillen over de feiten (hoeveelheid kopieën en bedrag dat per kopie in rekening is gebracht en de bevoegdheid van de heffingsambtenaar om tot heffing over te gaan).

Het Hof overweegt dat uit de stellingname in het bezwaarschrift niet anders kan worden afgeleid dan dat belanghebbende geen hoorzitting wenste omdat het ingenomen standpunt duidelijk was. Belanghebbende heeft juist betoogd dat juist vanwege dit ingenomen standpunt, dat niet anders dan gevolgd kon worden, een hoorzitting overbodig was omdat de heffingsambtenaar het bezwaar zou moeten volgen. Achteraf een onjuiste conclusie.

Maar hiervoor biedt juist de toelichting op artikel 7:2 Awb in vorenbedoelde context de uitweg en voorgestelde wijze waarop de heffingsambtenaar had behoren te reageren.

De hoorzitting is immers bij uitstek bedoeld om onderlinge afwijkende standpunten nader toe te lichten en zo mogelijk bij te stellen.

Daarbij neemt het hof tot uitgangspunt dat het met betrekking tot de opgelegde leges gaat om ‘belastingen’. De heffing van ieges betreft evenwel geen belasting maar een retributie. Uit hoofde daarvan is derhalve niet de AWR van toepassing maar slechts de Awb.

De motivering van het Hof in de onderhavige uitspraak miskent niet alleen die opvatting, maar gaat naar mening van belanghebbende ook uit van een onjuiste rechtsopvatting door tot uitgangspunt te nemen dat de kosten voor afschriften van de gedingstukken in een procedure uit hoofde van de Participatiewet niet worden beoordeeld aan de hand van die Wet in combinatie met de bepalingen uit hoofde van inzagerecht van de Awb, maar behoren te worden beoordeeld op grond van de AWR in combinatie met de Iegesverordening Gemeente Heerlen.

Schending, althans verkeerde toepassing van het recht, in het bijzonder van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en de beginselen van een behoorlijke procesorde en/of verzuim van vormen, in het bijzonder van het bepaalde in art. 7:4 van de Algemene wet bestuursrecht en/of art. 23 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (Awr)waarvan de niet inachtneming tot vernietiging leidt dan wel schending van het in artikel 8:77 Awb vervatte motiveringsvereiste.

De Awb regelt dat gedingstukken in een bezwaarprocedure ten minste een week voorafgaand aan een hoorzitting ter inzage worden gelegd. Als gevolg van het ter inzage leggen kan een belanghebbende om specifieke kopieën van die gedingstukken verzoeken. Afhankelijk (per gemeente) wel of niet tegen betaling.

Het bestuursorgaan vraagt om de gronden van bezwaar gemotiveerd schriftelijk aan te geven. Bestuursorganen in Nederland hebben er (veelal om praktische redenen) voor gekozen om de gedingstukken daarbij op voorhand kosteloos aan de belanghebbende toe te zenden. De Gemeente Heerlen (in het kader van de bezwaarprocedure Participatiewet) kennelijk niet, maar om achteraf de kosten van kopieën in rekening te brengen. Dat kosteloos toezenden heeft het voordeel van een efficiënte bezwaarprocedure en mede ter voorkoming van onnodige belasting van het gerechtelijke apparaat.

Schending, althans verkeerde toepassing van het recht, in het bijzonder van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en de beginselen van een behoorlijke procesorde en/of verzuim van vormen, waarvan de niet inachtneming tot nietigheid leidt dan wei schending van het in artikel 8:77 Awb vervatte motiveringsvereiste.

Het Hof heeft daartoe in rov 4.8.2. overwogen dat op grond van artikel 7:4, lid 2 van de Awb het het bestuursorgaan vrij staat tegen vergoeding van ten hoogste de kosten afschrift van de op de zaak betrekking hebbende stukken aan belanghebbenden toe te sturen.

Daaruit volgt tevens dat het bestuursorgaan in de door het Hof gemotiveerde zin verplicht is het bezwaarschrift en verder alle op de zaak betrekking hebbende stukken voorafgaand aan het horen ter inzage te leggen en aan de belanghebbende toe te sturen.

Tijdens de hoorzitting in bezwaar van de zaak in het kader van de Participatiewet bij de behandelend ambtenaar van de gemeente Heerlen, zijn onderliggende stukken besproken. In de bezwaarprocedure met betrekking tot de aanslag aangaande de kosten van de in de hierboven vermelde bezwaarprocedure toegezonden gedingstukken, zijn geen gedingstukken toegezonden. Evenmin is er een hoorzitting gehouden en evenmin zijn er stukken ter inzage gelegd.

In de procedure bij de rechtbank heeft de heffingsambtenaar de onderliggende gedingstukken toegezonden. Het betreffen dan gedingstukken die ter inzage zouden hebben gelegen voorafgaand aan een hoorzitting. Uit die gedingstukken volgt dat er geen inhoudelijke beoordeling en belangenafweging over de kostendekkendheid heeft plaatsgevonden nu enkel voor de hoogte per kopie is verwezen naar de Legesverordening enerzijds en het gemaakte aantal kopieën anderzijds. In de procedure bij de rechtbank werd voor het eerst inzage verschaft over de hoogte en berekening van de kosten nadat ook in het beroepschrift gemotiveerd is aangegeven dat de Legesverordening alleen onvoldoende duidelijkheid biedt. Als gevolg daarvan heeft de heffingsambtenaar het onderliggende besluit op bezwaar in de beroepsfase van een nadere toelichting voorzien.

Dientengevolge kan niet anders worden vastgesteld dat, rekening houdend met het gemotiveerde standpunt van belanghebbende in bezwaar en in beroep bij de rechtbank dat het onderliggende primaire besluit op bezwaar in strijd is genomen met de onderzoeksverplichting ex art. 3:2 Awb juncto 7:12 Awb in bezwaar en beroep.

Eerst in de procedure bij de rechtbank heeft de heffingsambtenaar een nadere uiteenzetting gegeven waarom het in rekening brengen van € 0,60 per kopie redelijk en billijk is. Het Hof heeft dit miskent.

Het Hof heeft verder miskent althans onvoldoende gemotiveerd zoals in rov 4.8.4. overwogen dat het niet voorafgaand melden van het verschuldigd zijn van kosten ten behoeve van het toesturen van stukken in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel of de door belanghebbende genoemde consumentenbescherming. Ten onrechte oordeelt het Hof dat op de heffingsambtenaar geen voorafgaande informatieplicht rust.

Indien met het Hof zou moeten worden geoordeeld dat sprake is van een ‘dienst ’ die in overwegende mate een particulier belang dient en niet in overheersende mate een publiek belang — quod non dan is in het kader van de Dienstenrichtlijn (Richtlijn 2006/123/EG) en daaruit voorvloeiende consumentenbescherming het civiele recht ook van toepassing op de plichten van de heffingsambtenaar. Dit temeer nu immers leges geen belastingen zijn, maar retributies. Een retributie heeft immers als definitie betaling die de overheid krachtens algemene regels vordert voor een concrete door haar geleverde dienst.

Het verschil tussen retributies en belastingen is dat er bij een retributie een tegenprestatie aanwezig is en bij een belasting niet.

Het Hof en de Heffingsambtenaar beoordelen deze kwestie rondom de voorafgaande informatieplicht aangaande kosten voor het in rekening brengen van gedingstukken aan de hand van de Legesverordening en de AWR die volgens beiden tot uitgangspunt dient te worden genomen.

Deze Legesverordening dient naar mening van belanghebbende evenwel op gelijke voet te worden gesteld met het hanteren van algemene voorwaarden in het civiele recht.

Het hof heeft de maatstaf van artikel 6:230a BW en artikel 4 lid 1 Dienstenrichtlijn om te bepalen of sprake is van een dienst, niet of op onjuiste wijze toegepast. Het hof heeft miskend dat bij de toepassing van de maatstaf niet van (doorslaggevend) belang is dat de door partijen een overeenkomst is gesloten die naar nationaal recht als een koopovereenkomst moet worden gekwalificeerd. (Daarbij gaat een koopovereenkomst uit van aanbod en aanvaarding). Feit is dat als voorafgaand was aangegeven hoeveel kopiën het betrof tegen welke prijs, de onderhavige procedure nimmer was gevoerd.

De door belanghebbende betrokken essentiële stelling dat de heffingsambtenaar een dienstverrichter is in de zin van de Dienstenrichtlijn en haar onderbouwing daarvan heeft het Hof niet, althans onvoldoende gemotiveerd. Dit laatste temeer nu immers uit de aangehaalde uitspraak van de CRvB 4-11-2003, ECLI:NL: VRVB:2003:AN8063 volgt dat er voorafgaande aan het toesturen van dergelijke gedingstukken kosten zijn verbonden. Die brief past geheel in de lijn van de consumentenbescherming uit hoofde van de Dienstenrichtlijn.

Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PbEU L 376) heeft tot doel de uitoefening van het vrij verkeer van diensten en de vrijheid van vestiging van dienstverrichters te vergemakkelijken (artikel 1 lid 1).

De Dienstenrichtlijn verplicht de lidstaten om belemmeringen voor de vrijheid van vestiging van dienstverrichters in de lidstaten en voor het vrije verkeer van diensten tussen lidstaten te verwijderen (considerans 3). In dat verband bevat de Dienstenrichtlijn onder meer voorwaarden waaraan lidstaten moeten voldoen om de toegang tot en uitoefening van een dienstenactiviteit van een vergunning afhankelijk te mogen stellen (artikel 9 e.v.). Deze bepalingen zijn in Nederland van invloed op het bestuursrecht.

Voorts beoogt de Dienstenrichtlijn een grotere doorzichtigheid en meer informatie ten behoeve van de afnemers van diensten, in het bijzonder consumenten (considerans 2). In dat verband bepaalt artikel 22 Dienstenrichtlijn dat op een dienstverrichter een informatieplicht rust jegens diens afnemer.

Dat het begrip ‘dienst’ een breed begrip is, blijkt ook uit de considerans van de Dienstenrichtiijn. Deze richtlijn biedt een algemeen rechtskader voor een grote verscheidenheid van diensten (considerans 7). De diensten waarop de richtlijn betrekking heeft, betreffen zeer diverse, voortdurend veranderende activiteiten (considerans 33). De considerans onder 34 vermeldt onder meer dat de vraag of bepaalde activiteiten een dienst vormen, volgens vaste rechtspraak van het HvJEU — waarmee kennelijk wordt gedoeld op de rechtspraak van het HvJEU over (destijds) artikel 50 van het EG-Verdrag — per geval moet worden beoordeeld in het licht van alle kenmerken van die activiteiten, met name de manier waarop zij in de betrokken lidstaat worden verricht, georganiseerd en gefinancierd.

Volgens artikel 2 lid 3 is de richtlijn niet van toepassing op het gebied van belastingen. Maar zoals al gesteld betreffen leges geen belastingen met als gevolg dat de Dienstenrichtlijn in zaken als de onderhavige van toepassing is.

Het Hof heeft evenwel niet vastgesteld dat de Dienstenrichtlijn die in casu van toepassing zou kunnen (en moeten) zijn in het onderhavige geval niet van toepassing is, kennelijk omdat het volgens het Hof gaat om belastingen waardoor de consumentenbescherming niet van toepassing is.

Belanghebbende heeft juist betoogt dat de heffingsambtenaar van de gemeente Heerlen in feite het verlengstuk is van de behandelaar bezwaar en beroep in een kwestie aangaande de Participatiewet. En door te overwegen zoals het Hof heeft gedaan, dat er sprake is van een dienst vanwege een indiviualiseerbaar belang, wordt tevens de actieve informatieverplichting uit hoofde van de dienstenrichtiijn van kracht. Het Hof heeft zoals gezegd miskent dat daardoor de consumentenbescherming uit hoofde van de Dienstenrichtiijn van toepassing is, waardoor sprake is van enerzijds een onjuiste rechtsopvatting en anderzijds een onvoldoende motivering.

Subsidiair is belanghebbende van mening dat de beginselen van evenredigheid, subsidiariteit en propertionaiiteit met zich brengen dat de heffingsambtenaar (lees: behandelaar bezwaar en beroep) belanghebbende er verplicht op behoren te wijzen dat er aan toezending van gedingstukken kosten zijn verbonden en hoe hoog deze kosten zijn. Zeker in sociale voorzieningen en of sociale verzekeringszaken is er sprake van personen met laag inkomen die veelal niet voor zichzelf kunnen opkomen. Aangewezen zijn op gefinancierde juridische bijstand, waarbij de kosten van gedingstukken in een dossier op zich al een financiële aderlating vormen. Het Hof heeft niet althans onvoldoende danwel tegenstrijdig gemotiveerd dat uit hoofde van voormelde beginselen op de heffingsambtenaar c.q. de medewerker bezwaar en beroep een dergelijke verplichting niet gold.

Schending, althans verkeerde toepassing van het recht, in het bijzonder van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en de beginselen van een behoorlijke procesorde en/of verzuim van vormen, waarvan de niet inachtneming tot vernietiging leidt dan we! schending van het in artikel 8:77 Awb vervatte motiveringsvereiste vanwege de door het Hof in de rov's 4.8.3. gegeven motivering aangaande het al dan niet verplicht zijn tot het houden van een hoorzitting.

In het kader van de Awb als geheel kan voorts in beginsel worden aangenomen dat de wetgever destijds bewust een onderscheid heeft willen maken tussen de verplichtingen van het bestuursorgaan in de bezwaarfase (passieve informatieverschaffing) en de verplichtingen van het bestuursorgaan in de beroepsfase (actieve informatieverschaffing). Dat laat echter onverlet dat artikel 7:4, vierde lid, van de Awb, wanneer een belanghebbende zich daarop beroept, reeds inbreuk maakt op dit uitgangspunt onafhankelijk van het antwoord op de vraag of die bepaling een toezendplicht in het leven roept, dan wel of het bestuursorgaan vrij is in de wijze van verschaffing van afschriften.

In beide gevallen wordt het uitgangspunt van passieve informatieverschaffing in bezwaar immers verlaten. Dat uitgangspunt kan dan ook niet als maatgevend worden beschouwd voor de beantwoording van onderhavige vraag.

Daarbij dient heden ten dage in het licht van de uitwerking na de Toeslagenaffaire KinderOpvangtoeslag in aanmerking te worden genomen dat de voorschriften over de beschikbaarstelling van de op de zaak betrekking hebbende stukken aan een belanghebbende een belangrijke waarborg vormen dat een geschil over een door het bestuursorgaan genomen besluit wordt beslecht op basis van alle relevante feitelijke gegevens die aan het bestuursorgaan ter beschikking staan en hebben gestaan, zodat de belanghebbende zich daar in bezwaar ook over kan uitlaten.

Mede gelet op de hiervoor genoemde waarborgfunctie, heeft een belanghebbende die daarom verzoekt in bezwaar in beginsel recht op toezending van (een of meer van) de op de zaak betrekking hebbende stukken, eventueel tegen vergoeding van ten hoogste de kosten alsdan onder voorwaarde dat vooraf duidelijk wordt gemaakt welke kosten aan zo'n toezending verbonden zijn, bij gebreke waarvan de toezending als kosteloos mag worden beschouwd. Het Hof heeft in haar motivering het bovenstaande miskent.

Gezien het belang van bovenstaande voor de volledige rechtspraktijk wordt uw Hoge Raad verzocht hier in ieder geval een overweging aan te wijden.

Schending, althans verkeerde toepassing van het recht, in het bijzonder van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en de beginselen van een behoorlijke procesorde en/of verzuim van vormen, waarvan de niet inachtneming tot vernietiging leidt dan wel schending van het in artikel 8:77 Awb vervatte motiveringsvereiste vanwege de door het Hof in de rov's 4.8.5 tot en met 4.8.7. gegeven motivering aangaande de kostendekkendheid 2019 waarbij het Hof overweegt dat de verbindendheid van de Verordening beoordeeld dient te worden op het niveau van de Verordening zelf.

Het Hof overweegt dat de heffingsambtenaar voldoende inzicht heeft geboden en volgt daarmee ook de redenering van de rechtbank. Deze redenering lag evenwel niet aan de beslissing op bezwaar ten grondslag.

Belanghebbende heeft juist aangevoerd dat uit het overlegde Kostenoverzicht 2019 (dat nota bene ziet op een begroting) ten aanzien van de kosten voor kopiën geen duidelijkheid volgt. Het overzicht is slechts zeer algemeen, terwijl er ook niet uit volgt welke kosten voigen uit een publieke taakuitoefening en welke kosten een gevolg zijn van private taakuitoefening. Dat onderscheid had toch op zijn minst in een dergelijk kostenoverzicht verwacht mogen worden zichtbaar te zijn. Dat staat in schril contrast met de wettelijke bepaling dat de gedingstukken in bezwaar tegen ‘ten hoogste de kosten’ in rekening mogen worden gebracht.

Met name de overweging van het Hof in rov 4.8.7 geeft blijkt van een onjuiste rechtsopvatting respectievelijk een tegenstrijdige motivering. Te weten de zin: ‘Het selecteren en vervaardigen van kopiën van alle op de zaak betrekking hebbende stukken kan niet plaatsvinden zonder menselijk handelen, waar ook kosten aan verbonden zijn.’

Het Hof miskent in deze overweging dat de behandelend ambtenaar in de bezwaarprocedure aangaande de Participatiewet uit hoofde van zijn functie reeds verplicht is om ervoor zorg te dragen dat de onderliggende gedingstukken ter inzage worden gelegd.

Dat brengt ipso facto met zich mee dat, op de wijze zoals de heffingsambtenaar en het Hof redeneert, wordt miskent dat dit menselijk handelen waar ook kosten aan zijn verbonden, niet anders kan worden gezien dan een publieke taakuitoefening die dus niet in de kosten berekening mag worden meegenomen. Het Hof heeft dit net zoals rechtbank en Heffingsambtenaar miskent.

Schending, althans verkeerde toepassing van het recht, in het bijzonder van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en de beginselen van een behoorlijke procesorde en/of verzuim van vormen, waarvan de niet inachtneming tot nietigheid leidt dan we! schending van het in artikel 8:77 Awb vervatte motiveringsvereiste door te overwegen zoals in rov 4.9 tot en met 4.12 is gedaan.

Het Hof stelt, anders dan de rechtbank, dat er wel sprake is van overschrijding van de redelijke termijn ex artikel 6 EVRM (rov 4.9 en 4.10). Dat maakt dat de uitspraak van de rechtbank voor wat betreft motivering niet in stand had mogen blijven.

Belanghebbende zal, na ontvangst van het verslag van de mondelinge behandeling bij het Gerechtshof 's‑Hertogenbosch zijn middelen van cassatie en daaruit volgende gronden van cassatie nog nader aanvullen binnen een door Uw Hoge Raad te stellen termijn.