HvJ EU, 27-02-2014, nr. C-132/12 P

Om te beginnen is het Gerecht volgens rekwirantes in punt 59 van de bestreden beschikking ten onrechte ervan uitgegaan dat de voorwaarden voor toepassing van steunmaatregel N 642/2009 werden vastgesteld door de nationale autoriteiten en niet door de Commissie.

Voorts heeft het Gerecht in datzelfde punt van de bestreden beschikking ten onrechte geconcludeerd dat rekwirantes geen procesbelang hadden op grond dat het niet zeker is dat de Commissie de steunregeling onder andere voorwaarden zou hebben goedgekeurd.

Ten slotte heeft het Gerecht in die omstandigheden ten onrechte geen gevolg gegeven aan rekwirantes' grief dat hun procedurerechten geschonden waren, aangezien zij geen aanspraak konden maken op de status van belanghebbende.

De Commissie benadrukt dat het bij steunmaatregel N 642/2009 om een nieuwe regeling gaat, zodat rekwirantes zich niet kunnen beroepen op een situatie die vóór de vaststelling van het litigieuze besluit zou hebben bestaan en voor hen gunstiger zou zijn geweest.

Bijgevolg moet dit middel ongegrond worden verklaard.

Wat rekwirantes' eerste argument betreft, moet worden vastgesteld dat het Gerecht hun belang om in rechte op te komen tegen het litigieuze besluit voor zover dat betrekking heeft op steunmaatregel N 642/2009, niet heeft gerelateerd aan de vraag in hoeverre de voorwaarden voor toepassing van die steunmaatregel waren gesteld door de Commissie zelf dan wel door de Nederlandse autoriteiten.

Voor zover dat besluit ziet op een aangemelde nieuwe steunmaatregel heeft het Gerecht het ontbreken van procesbelang in punt 58 van de bestreden beschikking integendeel gewoon gemotiveerd met de overweging dat rekwirantes zich daartoe niet konden beroepen op een eerdere situatie waarin de steun zou zijn betaald onder gunstiger voorwaarden dan die van het litigieuze besluit.

Aangaande het tweede argument zij vastgesteld dat het gericht is tegen een in punt 59 van de bestreden beschikking vervatte overweging ten overvloede, waarvan de weerlegging het niet mogelijk maakt te erkennen dat rekwirantes procesbelang hebben.

Zoals de advocaat-generaal in punt 36 van zijn conclusie heeft benadrukt, hebben rekwirantes punt 59 van de bestreden beschikking hoe dan ook kennelijk onjuist gelezen. Uit dat punt volgt immers niet dat rekwirantes geen procesbelang hadden omdat niet vaststond dat de Commissie de steunregeling onder andere voorwaarden zou hebben goedgekeurd. Het Gerecht heeft enkel willen bevestigen dat rekwirantes zich in de onderhavige omstandigheden niet konden beroepen op een vóór de vaststelling van het litigieuze besluit bestaande situatie die voor hen gunstiger zou zijn geweest, aangezien zij niet beschikten over enig verworven recht op verkrijging van de bedoelde steun.

Wat het derde argument betreft, heeft het Hof reeds geoordeeld dat een verzoeker die vraagt om nietigverklaring van een besluit van de Commissie om geen bezwaar te maken, omdat zijn procedurerechten zijn geschonden, dient aan te tonen dat de Commissie in de inleidende fase van het onderzoek van de aangemelde steunmaatregel twijfel had moeten koesteren over de verenigbaarheid van die maatregel met de gemeenschappelijke markt (zie in die zin arrest van 24 mei 2011, Commissie/Kronoply en Kronotex, C-83/09 P, Jurispr. blz. I-4441, punt 59).

In het onderhavige geval is de nieuwe steunmaatregel, na een voorafgaand onderzoek, bij het litigieuze besluit verenigbaar verklaard met de gemeenschappelijke markt. Aangezien rekwirantes potentiële begunstigden van die steun zijn, kunnen zij niet met succes stellen dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting inzake de schending van hun procedurerechten.

Bijgevolg moet het derde middel ongegrond worden verklaard.

In de eerste plaats betogen rekwirantes dat zij begunstigden waren van steunmaatregel E 2/2005 vóór deze bij het litigieuze besluit werd gewijzigd, en dat het Gerecht in de punten 44 en 45 van de bestreden beschikking bijgevolg ten onrechte op grond van hun hoedanigheid van potentiële begunstigden van de gewijzigde steunregeling heeft geweigerd te erkennen dat zij door dat besluit individueel werden geraakt. Volgens hen verandert hun vroegere positie namelijk ingrijpend ten gevolge van de nieuwe voorwaarden voor steunverlening, zoals die uit de bij het litigieuze besluit doorgevoerde wijzigingen resulteren.

Zo kunnen bestaande leningen die onder de oude regeling zijn verstrekt en na de vaststelling van het litigieuze besluit aflopen, indien zij moeten worden geherfinancierd, slechts worden geborgd wanneer de woningcorporatie voldoet aan de nieuwe voorwaarden die in het kader van steunmaatregel E 2/2005 zijn vastgesteld.

Verder moeten investeringen die vroeger subsidiabel waren en waarvoor leningen zijn verstrekt, maar die na de vaststelling van het litigieuze besluit niet langer in aanmerking komen voor financiering met borging van het fonds, bij afloop van die leningen door externe fondsen worden gefinancierd zonder dat er van borging nog sprake is.

Hieruit volgt dat de feitelijke situatie van rekwirantes verschilt van die van de woningcorporaties die vóór de vaststelling van het litigieuze besluit nog niet waren erkend.

In de tweede plaats stellen rekwirantes dat het Gerecht is uitgegaan van een te enge definitie van het begrip ‘gesloten kring’.

Aldus heeft het Gerecht het argument dat in Nederland voortaan geen nieuwe instellingen meer als woningcorporatie zullen worden erkend, in punt 46 van de bestreden beschikking ten onrechte afgedaan als een veronderstelling.

Voorts heeft het Gerecht blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in punt 51 van de bestreden beschikking te verlangen dat rekwirantes zich onderscheiden van andere ten tijde van de vaststelling van het litigieuze besluit reeds bestaande woningcorporaties.

De Commissie betoogt dat de toezeggingen van de Nederlandse autoriteiten slechts gelden voor de periode na de vaststelling van het litigieuze besluit. Bijgevolg wordt rekwirantes' oorspronkelijke positie niet ingrijpend gewijzigd door dat besluit. Bovendien heeft de Commissie geen teruggave van de uit hoofde van de aanvankelijke steunregeling betaalde bedragen geëist.

De Commissie wijst erop dat de Nederlandse wettelijke regeling bepaalt dat nieuwe instellingen worden erkend op basis van objectieve criteria. Derhalve behoren rekwirantes noodzakelijkerwijs tot een kring marktdeelnemers die kan worden uitgebreid.

Vooraf zij erop gewezen dat het litigieuze besluit is vastgesteld op 15 december 2009, dat wil zeggen na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon waarbij het EG-Verdrag is gewijzigd.

Naast andere wijzigingen heeft het Verdrag van Lissabon de voorwaarden voor de ontvankelijkheid van een door natuurlijke of rechtspersonen ingesteld beroep tot nietigverklaring van handelingen van de Europese Unie versoepeld door in artikel 263, vierde alinea, VWEU een derde zinsnede in te voegen. Zonder de ontvankelijkheid van door natuurlijke en rechtspersonen ingestelde beroepen tot nietigverklaring aan de voorwaarde van individuele geraaktheid te onderwerpen, stelt die zinsnede dat rechtsmiddel immers ook open tegen regelgevingshandelingen die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen en een verzoeker rechtstreeks raken (zie in die zin arrest van 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad, C-583/11 P, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 57).

Artikel 263, vierde alinea, VWEU noemt bijgevolg twee gevallen waarin een natuurlijke of rechtspersoon bevoegd is om beroep in te stellen tegen een handeling die niet aan hem is gericht. Om te beginnen kan hij een dergelijk beroep instellen indien deze handeling hem rechtstreeks en individueel raakt. Voorts kan hij beroep instellen tegen een regelgevingshandeling die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt, indien deze hem rechtstreeks raakt (arrest van 19 december 2013, Telefónica/Commissie, C-274/12 P, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 19).

In die samenhang moet in herinnering worden gebracht dat het criterium dat de ontvankelijkheid van een beroep van een natuurlijke of rechtspersoon tegen een besluit dat niet aan hem is gericht, afhankelijk stelt van de in artikel 263, vierde alinea, VWEU gestelde ontvankelijkheidsvoorwaarden, een niet-ontvankelijkheidsgrond van openbare orde vormt die de rechterlijke instanties van de Unie op elk moment, ook ambtshalve, kunnen onderzoeken (zie in die zin arrest van 23 april 2009, Sahlstedt e.a./Commissie, C-362/06 P, Jurispr. blz. I-2903, punt 22).

In de bestreden beschikking heeft het Gerecht rekwirantes' beroep echter reeds niet-ontvankelijk verklaard na onderzoek van de voorwaarde dat zij individueel geraakt waren in de zin van de tweede zinsnede van artikel 263, vierde alinea, VWEU, zonder de ontvankelijkheid van hun beroep nog te toetsen aan de andere, minder strenge, voorwaarden van de derde zinsnede van die bepaling, in het kader van welke toetsing de vaststelling dat er geen sprake was van individuele geraaktheid, niet relevant was.

Hiermee heeft het Gerecht blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.

Die onjuiste rechtsopvatting doet echter niet ter zake indien blijkt dat rekwirantes' beroep niet aan de ontvankelijkheidsvoorwaarden van artikel 263, vierde alinea, derde zinsnede, VWEU voldoet.

Overeenkomstig die bepaling kan via een beroep tot nietigverklaring met name worden opgekomen tegen regelgevingshandelingen die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen en een verzoeker rechtstreeks raken.

Dienaangaande heeft het Hof reeds geoordeeld dat bij de beoordeling of een regelgevingshandeling uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt, moet worden gekeken vanuit het gezichtspunt van de persoon die aanspraak maakt op het recht om beroep in te stellen op grond van artikel 263, vierde alinea, derde onderdeel, VWEU (arrest Telefónica/Commissie, reeds aangehaald, punt 30).

Voorts moet bij de beoordeling of de bestreden handeling uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt, uitsluitend worden uitgegaan van het voorwerp van het beroep (arrest Telefónica/Commissie, reeds aangehaald, punt 31).

In het onderhavige geval zij om te beginnen vastgesteld dat rekwirantes' beroep strekt tot nietigverklaring van het litigieuze besluit waarbij de Commissie bevestigt dat steunmaatregel E 2/2005, na de toezeggingen van de Nederlandse autoriteiten om de steunregeling die rekwirantes genoten, te wijzigen, verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. Uit punt 41 van het litigieuze besluit blijkt dat aan die toezeggingen uitvoering zal worden gegeven bij een nieuw ministerieel besluit en een nieuwe woningwet.

Verder bepaalt het litigieuze besluit niet welke specifieke en concrete gevolgen de toepassing van de toezeggingen van de Nederlandse autoriteiten in het kader van steunmaatregel E 2/2005 heeft voor rekwirantes' activiteiten. Die gevolgen zullen worden geconcretiseerd door handelingen ter uitvoering van het ministeriële besluit en de nieuwe woningwet, die als zodanig uitvoeringsmaatregelen zijn die het litigieuze besluit met zich meebrengt in de zin van artikel 263, vierde alinea, derde zinsnede, VWEU.

Los van de vraag of het litigieuze besluit een ‘regelgevingshandeling’ in de zin van de voornoemde bepaling is, voldoet rekwirantes' beroep bijgevolg niet aan de ontvankelijkheidsvoorwaarden van artikel 263, vierde alinea, derde zinsnede, VWEU, zodat de onjuiste rechtsopvatting waarvan het Gerecht in de bestreden beschikking blijk heeft gegeven door de ontvankelijkheid van dat beroep niet ook aan die andere voorwaarden te toetsen, niet ter zake doet.

Nu dit is gepreciseerd, moeten rekwirantes' eerste en tweede middel ter ondersteuning van hun hogere voorziening worden onderzocht.

Dienaangaande staat buiten kijf dat het litigieuze besluit uitsluitend aan het Koninkrijk der Nederlanden is gericht.

Zoals het Gerecht in punt 28 van de bestreden beschikking in herinnering heeft gebracht, kunnen derden slechts individueel worden geraakt door een besluit dat aan een andere persoon is gericht, indien dat besluit hen treft uit hoofde van bepaalde bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie die hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert en derhalve individualiseert op soortgelijke wijze als de adressaat (arresten van 15 juli 1963, Plaumann/Commissie, 25/62, Jurispr. blz. 207, 232, en 29 april 2004, Italië/Commissie, C-298/00 P, Jurispr. blz. I-4087, punt 36, en reeds aangehaalde arresten Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad, punt 72, en Telefónica/Commissie, punt 46).

In dit verband heeft het Gerecht in punt 47 van de bestreden beschikking terecht opgemerkt dat het feit dat het aantal of zelfs de identiteit van de rechtssubjecten op wie een maatregel van toepassing is, meer of minder nauwkeurig kan worden bepaald, als zodanig niet impliceert dat deze subjecten moeten worden geacht door die maatregel individueel te worden geraakt, wanneer deze toepasselijkheid wordt bepaald op grond van een door de betrokken handeling omschreven objectieve feitelijke of rechtssituatie (zie arrest Telefónica/Commissie, reeds aangehaald, punt 47).

Uit vaste rechtspraak blijkt echter dat wanneer het besluit een groep personen raakt die op het tijdstip waarop deze handeling werd vastgesteld waren geïdentificeerd of konden worden geïdentificeerd op basis van specifieke kenmerken van de leden van deze groep, deze personen door deze handeling individueel kunnen zijn geraakt voor zover zij deel uitmaken van een beperkte kring van marktdeelnemers, en dat dit met name het geval kan zijn wanneer het besluit de rechten aantast die de particulier vóór de vaststelling ervan heeft verworven (zie in die zin arrest van 13 maart 2008, Commissie/Infront WM, C-125/06 P, Jurispr. blz. I-1451, punten 71 en 72 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In het onderhavige geval zij erop gewezen dat de hoedanigheid van woningcorporatie, zoals het Gerecht in punt 31 van de bestreden beschikking heeft vastgesteld, bij een bij Koninklijk Besluit vastgesteld toelatingssysteem wordt verleend, zodat het aantal woningcorporaties en de identiteit daarvan ten tijde van de vaststelling van het litigieuze besluit nauwkeurig vastlagen.

Voorts is onbetwist dat het litigieuze besluit ertoe heeft geleid dat vanaf de datum van inwerkingtreding van de nieuwe woningwet op 1 januari 2011, de steunregeling die de erkende woningcorporaties tot op die datum hadden genoten, in die zin is gewijzigd dat zij hun activiteiten onder minder gunstige voorwaarden dienen te verrichten dan voorheen, met name gelet op het feit dat, zoals rekwirantes ter terechtzitting hebben onderstreept, de gewijzigde regeling de woningcorporaties slechts een beperkte speelruimte laat bij de keuze van huurders die voor de door hen beheerde woningen in aanmerking komen en het fonds tot borging van de leningen waarvan zij vroeger konden gebruikmaken, onder die regeling verdwijnt.

In die omstandigheden dient het oordeel te luiden dat rekwirantes behoren tot een gesloten kring van marktdeelnemers, hetgeen hen individualiseert ten aanzien van dat besluit voor zover dat betrekking heeft op steunmaatregel E 2/2005.

Bijgevolg heeft het Gerecht blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat rekwirantes niet individueel werden geraakt door het litigieuze besluit voor zover dat betrekking heeft op steunmaatregel E 2/2005.

Gelet op het voorgaande moet de bestreden beschikking worden vernietigd voor zover het Gerecht daarin heeft geoordeeld dat rekwirantes niet individueel worden geraakt door het gedeelte van het litigieuze besluit dat betrekking heeft op steunmaatregel E 2/2005.