HvJ EU, 28-05-2020, nr. C-727/17

Artikel 3 van de ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (wet inzake investeringen in windturbines) van 20 mei 2016 (Dz. U. van 2016, volgnr. 961; hierna: ‘windturbinewet’) bepaalt dat de vestiging van windturbines gebonden is aan het plaatselijke bestemmingsplan.

Artikel 4 van de windturbinewet bepaalt het volgende:

Overeenkomstig artikel 6 van deze wet wordt met name rekening gehouden met de in artikel 4 van deze wet vastgestelde afstand door:

De windturbinewet is 14 dagen na de bekendmaking ervan, te weten op 16 juli 2016, in werking getreden.

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 1, lid 1, onder f), van richtlijn 2015/1535 aldus moet worden uitgelegd dat het vereiste dat de plaatsing van een windturbine wordt onderworpen aan een minimumafstand tussen deze windturbine en woongebouwen, een technisch voorschrift vormt dat krachtens artikel 5 van deze richtlijn moet worden meegedeeld.

Artikel 1, lid 1, onder f), van richtlijn 2015/1535 noemt vier categorieën technische voorschriften, te weten ten eerste een ‘technische specificatie’, ten tweede een ‘andere eis’, ten derde een ‘regel betreffende diensten’ en ten vierde de ‘wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten waarbij de vervaardiging, de invoer, de verhandeling of het gebruik van een product […] wordt verboden’.

Voor de beantwoording van de eerste vraag moet dus worden onderzocht of het vereiste dat voor de plaatsing van een windturbine een minimumafstand in acht moet worden genomen tussen deze windturbine en woongebouwen, valt onder een van de vier in deze bepaling bedoelde categorieën technische voorschriften.

Wat in de eerste plaats de categorie ‘regels betreffende diensten’ betreft, zij opgemerkt dat de verwijzende rechter zich afvraagt of dit vereiste een technisch voorschrift is op grond van de reden dat dit vereiste, indien het geen feitelijk verbod is, dan toch een feitelijke beperking vormt van de verhandeling of het gebruik van toestellen voor de productie van windenergie, namelijk windgeneratoren.

Aangezien de vragen van de verwijzende rechter geen betrekking hebben op diensten, maar op producten, in casu windgeneratoren, hoeft dus niet te worden onderzocht of dit vereiste valt onder de categorie ‘regels betreffende diensten’ in de zin van artikel 1, lid 1, onder f), van richtlijn 2015/1535.

Wat betreft, in de tweede plaats, de eventuele kwalificatie van dat vereiste als technisch voorschrift op grond dat het behoort tot de categorie ‘technische specificaties’, moet worden opgemerkt dat een technische specificatie veronderstelt dat de nationale maatregel waarin zij wordt vastgesteld op het product of zijn verpakking als zodanig betrekking heeft en derhalve een van de vereiste kenmerken van een product vaststelt (arresten van 21 april 2005, Lindberg, C-267/03, EU:C:2005:246, punt 57, en 19 juli 2012, Fortuna e.a., C-213/11, C-214/11 en C-217/11, EU:C:2012:495, punt 28).

In casu beperkt de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling zich tot het regelen van de vestiging van windturbines door een minimumafstand vast te stellen die bij de plaatsing ervan in acht moet worden genomen. Deze regeling heeft dus niet betrekking op een product als zodanig, in casu de windgenerator, en stelt bijgevolg niet een van de vereiste kenmerken van dat product vast in de zin van artikel 1, lid 1, onder f), van richtlijn 2015/1535, gelezen in het licht van artikel 1, lid 1, onder c), van deze richtlijn.

Hieruit volgt dat een regeling als in het hoofdgeding aan de orde niet kan vallen onder de categorie ‘technische specificaties’ in de zin van artikel 1, lid 1, onder f), van richtlijn 2015/1535.

In de derde plaats moet worden nagegaan of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling kan vallen onder de categorie ‘andere eisen’ in de zin van artikel 1, lid 1, onder f), van richtlijn 2015/1535.

In dit verband blijkt uit vaste rechtspraak dat een regeling die een voorwaarde stelt die de samenstelling, de aard of de verhandeling van het betrokken product op significante wijze kan beïnvloeden, onder deze categorie valt (arresten van 21 april 2005, Lindberg, C-267/03, EU:C:2005:246, punten 69-72, en 19 juli 2012, Fortuna e.a., C-213/11, C-214/11 en C-217/11, EU:C:2012:495, punt 35), aangezien die ‘andere eisen’ betrekking hebben op eisen die voortvloeien uit het in aanmerking nemen van de levenscyclus van het betrokken product na het in de handel brengen ervan en die met name betrekking hebben op het gebruik ervan.

In casu moet, in navolging van de beoordeling in punt 37 van het onderhavige arrest, worden opgemerkt dat het vereiste dat voor de plaatsing van een windturbine een minimumafstand tussen deze windturbine en woongebouwen in acht moet worden genomen, geen rechtstreeks verband houdt met de samenstelling, de aard of de verhandeling van een product zoals een windgenerator. Gesteld dat dit vereiste ertoe leidt dat de voor de plaatsing van windturbines in aanmerking komende locaties worden beperkt en dat het dus van invloed is op de verhandeling van windgeneratoren, dan is dit gevolg onvoldoende rechtstreeks om dat vereiste onder de categorie ‘andere eisen’ van artikel 1, lid 1, onder f), van richtlijn 2015/1535 te laten vallen.

De zaak in het hoofdgeding verschilt dus van de zaken die aanleiding gaven tot het arrest van 19 juli 2012, Fortuna e.a. (C-213/11, C-214/11 en C-217/11, EU:C:2012:495), waarin de betrokken regeling inzake het verbod om vergunningen voor activiteiten op het gebied van automatenspelen buiten casino's te verlenen, te verlengen of te wijzigen, voorwaarden stelde die invloed op de verhandeling van automatenspelen konden hebben en derhalve een rechtstreekse invloed op de handel in die automaten hadden (arrest van 19 juli 2012, Fortuna e.a., C-213/11, C-214/11 en C-217/11, EU:C:2012:495, punt 36).

Hieruit volgt dat een regeling als in het hoofdgeding aan de orde niet kan vallen onder de categorie ‘andere eisen’ in de zin van artikel 1, lid 1, onder f), van richtlijn 2015/1535, gelezen in het licht van artikel 1, lid 1, onder d), van die richtlijn.

In de vierde plaats moet worden nagegaan of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling kan vallen onder de categorie ‘wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten waarbij de vervaardiging, de invoer, de verhandeling of het gebruik van een product […] wordt verboden’ in de zin van artikel 1, lid 1, onder f), van richtlijn 2015/1535.

Deze categorie veronderstelt dat de betrokken maatregel duidelijk verder gaat dan een beperking tot bepaalde gebruiken van het betrokken product en deze maatregel niet gewoonweg beperkingen oplegt aan het gebruik daarvan (arresten van 21 april 2005, Lindberg, C-267/03, EU:C:2005:246, punt 76, en 19 juli 2012, Fortuna e.a., C-213/11, C-214/11 en C-217/11, EU:C:2012:495, punt 31).

Deze categorie ziet immers meer in het bijzonder op nationale maatregelen die voor geen enkel ander gebruik ruimte laten dan een strikt marginaal gebruik dat redelijkerwijze van het betrokken product kan worden verwacht (arresten van 21 april 2005, Lindberg, C-267/03, EU:C:2005:246, punt 77, en 19 juli 2012, Fortuna e.a., C-213/11, C-214/11 en C-217/11, EU:C:2012:495, punt 32).

In casu houdt het vereiste, gesteld door de nationale regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, dat voor de plaatsing van windturbines een minimumafstand tussen deze windturbine en woongebouwen in acht moet worden genomen, weliswaar een verbod in om een windturbine te plaatsen op minder dan een minimumafstand van tien keer de totale hoogte van de geplande installatie ten opzichte van elk woongebouw, maar het is van belang erop te wijzen dat deze regeling marktdeelnemers niet verbiedt om door te gaan met het plaatsen van windturbines, en dus ook met de verhandeling en het gebruik van windgeneratoren.

Ter terechtzitting voor het Hof heeft de Commissie echter, zonder door de Poolse regering te zijn tegengesproken, betoogd dat het vermogen van de geplaatste windturbines in de periode 2012-2016, dat wil zeggen in de periode onmiddellijk voorafgaand aan de goedkeuring van de windturbinewet, 760 megawatt tot 1 000 megawatt per jaar bedroeg, terwijl het geïnstalleerde vermogen voor de jaren 2017 en 2018, na de goedkeuring van deze wet, niet meer dan respectievelijk 12 megawatt en 6,7 megawatt per jaar bedroeg.

In het licht van deze elementen staat het aan de verwijzende rechter om na te gaan of het vereiste dat voor de plaatsing van een windturbine een minimumafstand tussen deze windturbine en woongebouwen in acht moet worden genomen, niet leidt tot een feitelijk verbod op de verhandeling van windgeneratoren doordat het voor geen enkel ander dan een strikt marginaal gebruik ruimte laat.

Gelet op een en ander moet op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 1, lid 1, onder f), van richtlijn 2015/1535 aldus moet worden uitgelegd dat het vereiste dat bij de plaatsing van een windturbine een minimumafstand tussen deze windturbine en woongebouwen in acht wordt genomen, geen technisch voorschrift vormt dat krachtens artikel 5 van deze richtlijn moet worden meegedeeld, voor zover dit vereiste niet leidt tot een strikt marginaal gebruik van windgeneratoren, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan.

Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 15, lid 2, onder a), van richtlijn 2006/123 aldus moet worden uitgelegd dat een nationale regeling die de plaatsing van een windturbine afhankelijk stelt van de inachtneming van een minimumafstand tussen deze windturbine en woongebouwen, valt onder de regels die een dienstenactiviteit of de uitoefening hiervan afhankelijk stellen van een territoriale beperking, met name in de vorm van beperkingen op basis van een minimumafstand tussen de dienstverrichters, waarvan de lidstaten de Commissie overeenkomstig artikel 15, lid 7, van die richtlijn in kennis moeten stellen.

Vooraf moet worden vastgesteld of een nationale regeling als in het hoofdgeding aan de orde binnen de werkingssfeer ratione materiae van richtlijn 2006/123 valt.

Dienaangaande moet er om te beginnen aan worden herinnerd dat richtlijn 2006/123 overeenkomstig artikel 2, lid 1, ervan van toepassing is op diensten van dienstverrichters die in een lidstaat zijn gevestigd, met uitsluiting van de in artikel 2, leden 2 en 3, ervan bedoelde activiteiten en aangelegenheden.

Vervolgens wordt voor de toepassing ervan overeenkomstig artikel 4, punt 1, van deze richtlijn onder ‘dienst’ verstaan elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt, zoals bedoeld in artikel 57 VWEU.

Ten slotte is in overweging 76 gepreciseerd dat de beperkingen die als gevolg van die bepaling van het VWEU verboden zijn, eisen betreffen met betrekking tot de toegang tot of de uitoefening van dienstenactiviteiten en niet eisen ten aanzien van de goederen zelf.

In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat artikel 4, lid 1, van de windturbinewet weliswaar een territoriale beperking invoert voor de plaatsing van windturbines, maar dat deze bepaling betrekking heeft op de productie van een product, namelijk elektriciteit.

Uit vaste rechtspraak blijkt dat de productie van een product als zodanig niet als een dienst kan worden beschouwd (zie in die zin arresten van 7 mei 1985, Commissie/Frankrijk, 18/84, EU:C:1985:175, punt 12, en 11 juli 1985, Cinéthèque e.a., 60/84 en 61/84, EU:C:1985:329, punt 10).

In die omstandigheden moet worden geoordeeld dat een nationale regeling als aan de orde in het hoofdgeding, die de plaatsing van een windturbine afhankelijk stelt van de inachtneming van een minimumafstand tussen deze windturbine en woongebouwen, niet binnen de werkingssfeer van richtlijn 2006/123 valt.

Ter terechtzitting voor het Hof heeft ECO-WIND betoogd dat de elektriciteitsproductie gepaard gaat met het verrichten van netwerkreguleringsdiensten en diensten ter verzekering van de energieprijzen. Het bestaan van een dergelijke verrichting van diensten kan echter geen afbreuk doen aan de in het vorige punt getrokken conclusie, aangezien die diensten accessoir zijn aan de hoofdactiviteit van elektriciteitsproductie.

Gelet op het voorgaande moet op de tweede vraag worden geantwoord dat artikel 15, lid 2, onder a), van richtlijn 2006/123 aldus moet worden uitgelegd dat een regeling die de plaatsing van een windturbine afhankelijk stelt van de inachtneming van een minimumafstand tussen deze windturbine en woongebouwen, niet valt onder de regels die een dienstenactiviteit of de uitoefening hiervan afhankelijk stellen van een territoriale beperking, met name in de vorm van beperkingen op basis van een minimumafstand tussen de dienstverrichters, waarvan de lidstaten de Commissie overeenkomstig artikel 15, lid 7, van die richtlijn in kennis moeten stellen.

Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 3, lid 1, eerste alinea, en artikel 13, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 2009/28 aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een regeling die de plaatsing van een windturbine afhankelijk stelt van de inachtneming van een minimumafstand tussen deze windturbine en woongebouwen.

Voor de beantwoording van de derde vraag moet in de eerste plaats worden onderzocht of artikel 3, lid 1, eerste alinea, van deze richtlijn zich verzet tegen een regeling als aan de orde in het hoofdgeding, die de plaatsing van een windturbine afhankelijk stelt van de inachtneming van een minimumafstand tussen deze windturbine en woongebouwen.

In dit verband zij eraan herinnerd dat artikel 1 van deze richtlijn een gemeenschappelijk kader vaststelt voor het bevorderen van energie uit hernieuwbare bronnen door het vaststellen van bindende nationale algemene streefcijfers voor het totale aandeel van energie uit hernieuwbare bronnen in het bruto-eindverbruik van energie.

Zo verplicht artikel 3, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 2009/28 elke lidstaat om ervoor te zorgen dat zijn aandeel energie uit hernieuwbare bronnen in het bruto-eindverbruik van energie een streefcijfer voor het jaar 2020 haalt. Wat de Republiek Polen betreft, blijkt uit bijlage I, deel A, derde kolom, bij deze richtlijn dat dit streefcijfer is vastgesteld op 15 % van het bruto-eindverbruik van energie van deze lidstaat in 2020.

Artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/28 bepaalt dat de lidstaten, om dit streefcijfer te halen, maatregelen nemen die effectief bedoeld zijn en een indicatieve keten in acht moeten nemen die in bijlage I, deel B, van die richtlijn is uiteengezet.

Het Hof heeft geoordeeld dat de lidstaten beschikken over een beoordelingsmarge bij de keuze van de maatregelen die zij passend achten om de bindende nationale algemene streefcijfers die zijn vastgelegd in artikel 3, leden 1 en 2, van richtlijn 2009/28, gelezen in samenhang met bijlage I bij deze richtlijn, te behalen (arrest van 20 september 2017, Elecdey Carcelen e.a., C-215/16, C-216/16, C-220/16 en C-221/16, EU:C:2017:705, punt 32).

Zij beschikken immers over een beoordelingsmarge bij de keuze van de aangewende middelen en blijven in dat kader vrij om de hernieuwbare energiebronnen af te bakenen en te ontwikkelen die zij het geschiktst achten voor hun situatie, alsook om de voorkeur te geven aan een bepaalde hernieuwbare energiebron boven een andere.

Een dergelijke uitlegging wordt gestaafd door de doelstellingen die door richtlijn 2009/28 worden nagestreefd. Ten eerste blijkt uit overweging 14 van deze richtlijn dat zij de voortdurende ontwikkeling bevordert van technologieën om energie op te wekken uit alle soorten hernieuwbare bronnen. Ten tweede volgt uit overweging 19 van die richtlijn dat de lidstaten werk moeten maken van een indicatieve keten en in aanmerking moeten nemen hoe op energie-efficiëntie gerichte technologieën optimaal kunnen worden gecombineerd met energie uit hernieuwbare bronnen.

Hieruit volgt dat artikel 3, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 2009/28 zich als zodanig niet verzet tegen een nationale regeling als aan de orde in het hoofdgeding, die de plaatsing van een windturbine afhankelijk stelt van de inachtneming van een minimumafstand tussen deze windturbine en woongebouwen.

In de tweede plaats moet worden onderzocht of artikel 13, lid 1, eerste alinea, van deze richtlijn, dat bepaalt dat de lidstaten erop toezien dat nationale regels voor de toestemmingsprocedures die worden toegepast op centrales voor de productie van energie uit hernieuwbare bronnen, evenredig en noodzakelijk zijn, zich verzet tegen een nationale regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is.

Om te beginnen moet worden nagegaan of het vereiste dat voortvloeit uit een nationale regeling als in het hoofdgeding aan de orde onder artikel 13, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 2009/28 kan vallen.

In de eerste plaats blijkt uit de bewoordingen van deze bepaling dat zij betrekking heeft op nationale regels voor toestemmings-, certificerings- en vergunningsprocedures die worden toegepast op centrales voor de productie van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen.

In de tweede plaats moet worden opgemerkt dat de procedure, gebruikt door het bestuur dat verantwoordelijk is voor het toezicht op de toestemming voor en de certificering en het vergunnen van dit soort installaties, volgens overweging 40 van richtlijn 2009/28 objectief, transparant, niet-discriminerend en evenredig moet zijn bij de toepassing van de voorschriften op specifieke projecten.

In de derde plaats volgt uit artikel 13, lid 1, onder d), van richtlijn 2009/28 dat de lidstaten passende maatregelen moeten nemen om ervoor te zorgen dat hun nationale toestemmings-, certificerings- en vergunningsregels objectief, transparant en evenredig zijn, geen onderscheid maken tussen aanvragers en ten volle rekening houden met de bijzondere kenmerken van individuele technologieën op het gebied van energie uit hernieuwbare bronnen.

Uit het voorgaande volgt dat in artikel 13, lid 1, van richtlijn 2009/28 weliswaar de uitdrukking ‘nationale regels voor toestemmingsprocedures’ wordt gebruikt en dat de woorden ‘administratieve procedures, voorschriften en regels’ voorkomen in het opschrift ervan, maar dat het geen onderscheid maakt en regels van andere dan procedurele aard niet uitdrukkelijk uitsluit. Bijgevolg moet artikel 13, lid 1, eerste alinea, van deze richtlijn aldus worden uitgelegd dat het niet alleen betrekking heeft op procedureregels.

Deze uitlegging wordt bevestigd door het arrest van 21 juli 2011, Azienda Agro-Zootecnica Franchini en Eolica di Altamura (C-2/10, EU:C:2011:502, punten 72 en 73), waarin het Hof heeft geoordeeld dat de nationale regeling die aan de orde was in de zaak die tot dat arrest heeft geleid — die in essentie voorzag in een volledig en automatisch verbod op het bouwen van nieuwe windturbines in de tot het Natura 2000-netwerk behorende gebieden — moest worden beoordeeld in het licht van het evenredigheidsbeginsel, zoals dat is verankerd in artikel 13 van richtlijn 2009/28, aangezien deze regeling een nationale regel vormde met betrekking tot administratieve toestemmingsprocedures voor centrales voor de productie van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen.

Hieruit volgt, anders dan de Poolse regering voor het Hof heeft aangevoerd, dat artikel 13, lid 1, van richtlijn 2009/28 niet alleen betrekking heeft op procedureregels, maar ook op de andere nationale toestemmings-, certificerings- en vergunningsregels die worden toegepast op centrales voor de productie van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen.

In casu wordt niet betwist dat een regeling als in het hoofdgeding aan de orde een nationale regel voor de toestemming voor de plaatsing van windturbines vormt, voor zover dergelijke plaatsingen, zoals de Poolse regering ter terechtzitting voor het Hof heeft verklaard, niet kunnen worden toegelaten indien zij niet voldoen aan de door die regeling gestelde vereisten.

Bijgevolg moet worden geoordeeld dat artikel 13, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 2009/28 van toepassing is op een regeling als in het hoofdgeding aan de orde die de plaatsing van een windturbine afhankelijk stelt van de inachtneming van een minimumafstand tussen deze windturbine en woongebouwen.

In die omstandigheden staat het aan de verwijzende rechter om na te gaan of een dergelijke regeling noodzakelijk en evenredig is.

Derhalve moet deze rechter nagaan of de door de betrokken lidstaat getroffen maatregelen niet buiten de grenzen treden van hetgeen geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel (zie in die zin arrest van 21 juli 2011, Azienda Agro-Zootecnica Franchini en Eolica di Altamura, C-2/10, EU:C:2011:502, punt 73).

Daartoe moet die rechter, in het licht van de in de punten 66 en 67 van het onderhavige arrest vermelde beoordelingsmarge van de lidstaten, met name rekening houden met het feit dat deze regeling beperkt is tot louter windturbines, met uitsluiting van andere productievormen van hernieuwbare energie, zoals fotovoltaïsche installaties of biomassa-installaties. Bovendien moet ook rekening worden gehouden met het feit dat deze regeling op nationaal niveau is vastgesteld en de plaatselijke autoriteiten elke beoordelingsbevoegdheid ontneemt met betrekking tot de mogelijkheid om af te wijken van het vereiste dat voor de plaatsing van een windturbine een minimumafstand tussen deze windturbine en woongebouwen geldt.

Gelet op het voorgaande moet op de derde vraag worden geantwoord dat artikel 3, lid 1, eerste alinea, en artikel 13, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 2009/28 aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich niet verzetten tegen een regeling die de plaatsing van een windturbine afhankelijk stelt van de inachtneming van een minimumafstand tussen deze windturbine en woongebouwen, voor zover deze regeling noodzakelijk en evenredig is in het licht van het bindende nationale algemene streefcijfer van de betrokken lidstaat, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan.