HvJ EU, 05-11-2014, nr. C-311/13

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van richtlijn 80/987/EEG van de Raad van 20 oktober 1980 betreffende de bescherming van de werknemers bij insolventie van de werkgever (PB L 283, blz. 23), zoals gewijzigd bij richtlijn 2002/74/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 september 2002 (PB L 270, blz. 10; hierna: ‘richtlijn 80/987’).

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen O. Tümer en de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (hierna: ‘Uwv’) over de weigering van laatstgenoemde om aan Tümer een insolventie-uitkering te betalen op grond dat hij een niet legaal in Nederland verblijvende derdelander is.

Tümer is Turks staatsburger en verblijft sedert 1988 in Nederland.

In de periode van 18 augustus 1988 tot 31 maart 1995 was hij in het bezit van een vergunning tot verblijf voor bepaalde tijd, afgegeven onder de beperking dat hij bij zijn echtgenote verbleef. In 1996 is hij gescheiden.

Op 14 oktober 2005 heeft Tümer een vergunning tot verblijf voor onbepaalde tijd aangevraagd. Deze aanvraag is door de staatssecretaris van Justitie afgewezen. Het tegen deze beslissing gemaakte bezwaar is bij besluit van 16 april 2007 ongegrond verklaard. Op 28 augustus 2008 heeft de Rechtbank 's‑Gravenhage het beroep tegen dit besluit verworpen op grond dat verzoeker in het hoofdgeding geen enkel recht kon ontlenen aan de artikelen 6 of 7 van besluit nr. 1/80. Tegen de uitspraak van deze rechter is geen hoger beroep ingesteld. Sinds 25 april 2007 heeft Tümer geen verblijfstitel meer.

Tümer heeft sedert 1997 met onderbrekingen in Nederland gewerkt. Op 3 januari 2005 is hij in dienst getreden bij Halfmoon Cosmetics BV (hierna: ‘Halfmoon Cosmetics’), die ten behoeve van hem in 2007 premie ingevolge de WW heeft afgedragen. Vanaf augustus 2007 heeft Halfmoon Cosmetics nog slechts een gedeelte van het salaris uitbetaald en op 22 januari 2008 is deze onderneming failliet verklaard. Op 26 januari 2008 is aan verzoeker in het hoofdgeding ontslag aangezegd.

Tümer heeft krachtens de WW een insolventie-uitkering aangevraagd in verband met aanspraken die Halfmoon Cosmetics vanaf augustus 2007 tot aan zijn ontslag niet had voldaan, te weten voor een tijdvak waarin hij niet over een verblijfstitel beschikte. Deze aanvraag werd afgewezen bij besluit van 8 februari 2008. Tümer heeft bezwaar gemaakt tegen dat besluit. Op 10 juni 2008 heeft het Uwv het bezwaar ongegrond verklaard op grond dat Tümer volgens artikel 3, lid 3, WW, geen ‘werknemer’ was aangezien hij in Nederland geen rechtmatig verblijf had. Bij uitspraak van 18 december 2009 heeft de Rechtbank 's‑Hertogenbosch om diezelfde reden het beroep van Tümer tegen het besluit van 10 juni 2008 verworpen.

Verzoeker in het hoofdgeding heeft tegen die uitspraak hoger beroep ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Voor deze rechter voert hij aan dat hij werknemer was, ook al was hij een derdelander en moest hij worden beschouwd illegaal in Nederland te verblijven. Het Uwv betoogde dat richtlijn 80/987 geen groter toepassingsbereik kan hebben dan de rechtsgrondslag waarop zij is gebaseerd, te weten artikel 137 EG, en dat zij bijgevolg niet van toepassing is op derdelanders die niet legaal in Nederland verblijven. In deze context heeft het Uwv opgemerkt dat richtlijn 2003/109, volgens welke langdurig ingezetenen recht hebben op gelijke behandeling op het gebied van sociale zekerheid, eveneens alleen betrekking heeft op derdelanders die legaal op het grondgebied van de Europese Unie verblijven.

Volgens de door de verwijzende rechter verschafte gegevens heeft Tümer onvervulde loonaanspraken die voortvloeien uit zijn arbeidsovereenkomst en die betrekking hebben op het loon over een periode vóór de referentiedatum in de zin van artikel 3 van richtlijn 80/987. Wat zijn hoedanigheid betreft van ‘werknemer’ in de zin van artikel 2, lid 2, van deze richtlijn, merkt deze rechter op dat Tümer, als derdelander die niet legaal in Nederland verblijft, weliswaar geen ‘werknemer’ in de zin van de WW is, maar dat de relatie met zijn werkgever naar Nederlands civiel recht een arbeidsovereenkomst is en dat hij uit dien hoofde wel als werknemer wordt aangemerkt. In die hoedanigheid kan Tümer zich ook tot de rechter wenden om op grond van zijn arbeidsovereenkomst te vorderen dat de werkgever zijn loon betaalt.

Daarop heeft de Centrale Raad van Beroep de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of richtlijn 80/987 in die zin moet worden uitgelegd dat zij in de weg staat aan een nationale regeling inzake de bescherming van werknemers bij insolventie van de werkgever, zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, volgens welke een derdelander die niet legaal in de betrokken lidstaat verblijft, niet wordt aangemerkt als werknemer die aanspraak kan maken op een insolventie-uitkering wegens met name onvervulde loonaanspraken in geval van insolventie van de werkgever, terwijl deze derdelander krachtens het civiele recht van die lidstaat wordt aangemerkt als ‘werknemer’, die recht heeft op loon, in verband waarmee hij tegen zijn werkgever beroep kan instellen bij de nationale rechter.

In haar bij het Hof ingediende opmerkingen heeft de Commissie het Hof verzocht de premisse waarop het verzoek om een prejudiciële beslissing berust, te weten dat Tümer gedurende de in het hoofdgeding aan de orde zijnde periode niet legaal in Nederland verbleef, te onderzoeken in het licht van de Associatieovereenkomst met Turkije en met name van besluit nr. 1/80. Nu de verwijzende rechter daarover geen enkele vraag heeft gesteld, wijst zij erop dat Tümers aanvraag voor een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd door de Rechtbank 's‑Gravenhage op grond van met name de artikelen 6 en 7 van besluit nr. 1/80 was afgewezen bij uitspraak van 28 augustus 2008, waartegen door Tümer geen hoger beroep was ingesteld.

In die omstandigheden moet worden nagegaan of richtlijn 80/987 zich verzet tegen een nationale regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, die een derdelander, zoals Tümer, vanwege zijn illegale verblijf uitsluit van de bescherming die deze richtlijn werknemers biedt.

In hun bij het Hof ingediende opmerkingen betogen het Uwv en de Nederlandse regering dat richtlijn 80/987 niet kan worden toegepast op illegaal verblijvende derdelanders, aangezien artikel 137, lid 2, EG, waarop deze richtlijn is gebaseerd, geen betrekking heeft op derdelanders. Een dergelijke toepassing zou voorts indruisen tegen het immigratiebeleid van de Unie en in het bijzonder tegen richtlijn 2003/109, die een recht op gelijke behandeling, met name op het gebied van de sociale zekerheid, slechts toekent aan derdelanders die legaal in een lidstaat verblijven.

In dit verband kan worden volstaan met vast te stellen, ten eerste, zoals de advocaat-generaal in punt 51 van zijn conclusie heeft opgemerkt, dat artikel 137, lid 2, EG, dat de rechtsgrondslag voor richtlijn 2002/74 vormt, de bevoegdheid om minimumvoorschriften vast te stellen ter verwezenlijking van met name de doelstelling van artikel 136 EG, de levensomstandigheden en de arbeidsvoorwaarden van werknemers verbeteren, niet beperkt tot enkel staatsburgers van de lidstaten, onder uitsluiting van derdelanders.

Wat ten tweede richtlijn 2003/109 betreft, moet worden vastgesteld dat artikel 3, lid 1, van deze richtlijn voor de toekenning van de status van langdurig ingezetene, welke een recht op gelijke behandeling op de in artikel 11 van die richtlijn genoemde gebieden impliceert, weliswaar als voorwaarde stelt dat het verblijf legaal is, doch dat die richtlijn geenszins uitsluit dat andere Uniehandelingen, zoals richtlijn 80/987, onder andere voorwaarden, ter verwezenlijking van de aan die handelingen eigen doelstellingen, rechten toekennen aan derdelanders.

Volgens artikel 1, lid 1, van richtlijn 80/987 is deze van toepassing op uit arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voortvloeiende aanspraken van werknemers tegenover werkgevers die in staat van insolventie verkeren in de zin van artikel 2, lid 1, van deze richtlijn.

Hoewel richtlijn 80/987 niet zelf het begrip ‘werknemer’ omschrijft en in artikel 2, lid 2, eerste alinea, bepaalt dat zij, wat de definitie van deze term betreft, geen afbreuk doet aan het nationale recht, blijkt uit de artikelen 1, leden 2 en 3, en 2, lid 2, tweede alinea, van deze richtlijn dat de beoordelingsmarge waarover de lidstaten krachtens de eerste alinea van laatstgenoemde bepaling beschikken om de term ‘werknemer’ te definiëren, evenwel niet onbeperkt is.

In dit verband moet om te beginnen worden vastgesteld dat noch artikel 1, lid 1, noch de andere bepalingen van deze richtlijn derdelanders uitsluiten van de werkingssfeer van richtlijn 80/987 en evenmin uitdrukkelijk toestaan dat de lidstaten dat doen.

Vervolgens dient in herinnering te worden gebracht dat richtlijn 80/987 volgens de bewoordingen van dat artikel 1, lid 1, ervan bedoeld is om te worden toegepast op de loonaanspraken van elke werknemer tegenover zijn werkgever. De bij artikel 1, leden 2 en 3, van die richtlijn aan de lidstaten geboden mogelijkheid om bepaalde categorieën werknemers van de werkingssfeer van deze richtlijn uit te sluiten, betreft daarentegen enkel specifieke gevallen en is gebonden aan voorwaarden.

In deze context moet worden beklemtoond dat artikel 1, lid 2, van richtlijn 80/987, op grond waarvan bij wijze van uitzondering bepaalde categorieën werknemers mogen worden uitgesloten op grond van het bestaan van andere waarborgen, de lidstaten niet vrijstelt van elke verplichting om deze werknemers bescherming te bieden in geval van insolventie van hun werkgever, maar vereist dat de betrokken werknemers eenzelfde mate van bescherming genieten als die welke deze richtlijn biedt.

Wat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling betreft, blijkt uit de door de verwijzende rechter verstrekte gegevens dat het Nederlandse civiele recht eenieder die door een arbeidsovereenkomst aan een werkgever is gebonden, aanmerkt als ‘werknemer’ die recht heeft op loon, ongeacht zijn nationaliteit of de legaliteit van zijn verblijf in die lidstaat.

Daarentegen kwalificeert artikel 3, lid 1, WW weliswaar in beginsel iedere natuurlijke persoon, jonger dan 65 jaar, die in privaatrechtelijke of in publiekrechtelijke dienstbetrekking staat, als ‘werknemer’ die recht heeft op een insolventie-uitkering overeenkomstig artikel 61 van die wet, doch sluit artikel 3, lid 3, van die wet illegaal verblijvende derdelanders uit van het begrip ‘werknemer’ en bijgevolg van het recht op deze insolventie-uitkering.

Gelet op het feit dat deze bepaling aan deze derdelanders niet dezelfde mate van bescherming biedt als die insolventie-uitkering, blijkt zij niet te voldoen aan de voorwaarden waaronder bepaalde categorieën ‘werknemers’ krachtens artikel 1, lid 2, van richtlijn 80/987 mogen worden uitgesloten. Voorts staat vast dat die bepaling niet onder artikel 1, lid 3, van deze richtlijn valt.

Voorts moet artikel 2, lid 2, eerste alinea, van deze richtlijn volgens de rechtspraak van het Hof worden uitgelegd in het licht van het sociale doel ervan, dat erin bestaat alle werknemers bij insolventie van de werkgever een minimumbescherming op het niveau van de Europese Unie te waarborgen door de honorering van de onvervulde aanspraken uit arbeidsovereenkomsten of -verhoudingen die betrekking hebben op het loon over een bepaalde periode. De lidstaten kunnen het begrip ‘werknemer’ dus niet naar eigen inzicht definiëren op een wijze die het sociale doel van genoemde richtlijn in gevaar brengt (zie naar analogie arrest Van Ardennen, C-435/10, EU:C:2011:751, punten 27 en 34).

De beoordelingsmarge waarover de lidstaten krachtens die bepaling beschikken om de term ‘werknemer’ te definiëren, waarop in punt 35 van het onderhavige arrest is gewezen, is aldus begrensd door het sociale doel van richtlijn 80/987, dat de lidstaten in acht moeten nemen.

In dit verband moet, gelet op dat doel van richtlijn 80/987 en op de bewoordingen van artikel 1, lid 1, ervan, volgens welke deze van toepassing is ‘op uit arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voortvloeiende aanspraken van werknemers’, worden vastgesteld dat de definitie van de term ‘werknemer’ noodzakelijkerwijs betrekking heeft op een arbeidsverhouding die een recht in het leven roept, tegenover de werkgever, om loon voor de verrichte arbeid te verlangen. Dat is in casu het geval voor de in het Nederlandse civiele recht opgenomen definitie van de term ‘werknemer’.

Het zou aldus in strijd zijn met het in punt 42 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte sociale doel van richtlijn 80/987, dat personen aan wie de nationale regeling in de regel de hoedanigheid van werknemer toekent en die krachtens die regeling tegenover hun werkgever loonaanspraken uit arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen hebben, als bedoeld in de artikelen 1, lid 1, en 3, eerste alinea, van deze richtlijn, de bescherming wordt ontnomen die deze richtlijn in geval van insolventie van de werkgever biedt.

Daaruit volgt dat richtlijn 80/987 in de weg staat aan een nationale regeling inzake de bescherming van werknemers bij insolventie van de werkgever, zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, die een derdelander uitsluit van het recht om een insolventie-uitkering te ontvangen omdat zijn verblijf niet legaal is, terwijl deze derdelander krachtens het civiele recht van die lidstaat wordt aangemerkt als ‘werknemer’ en recht heeft op loon.

De omstandigheid, waarop het Uwv en de Nederlandse regering ter terechtzitting voor het Hof hebben gewezen, dat illegaal verblijvende derdelanders geen recht hebben om in Nederland te werken, kan deze slotsom niet in twijfel trekken. Volgens de door de verwijzende rechter verschafte informatie, die door het Uwv en die regering is bevestigd, zijn illegaal verblijvende derdelanders die werken zonder daarvoor toestemming te hebben, vanuit het oogpunt van het nationale civiele recht immers ‘werknemers’ en hebben zij recht op loon voor de verrichte arbeid, dat wil zeggen een aanspraak die de artikelen 1, lid 1, en 3, eerste alinea, van richtlijn 80/987 beogen te waarborgen.

Ingevolge artikel 10, sub a, van richtlijn 80/987 hebben de lidstaten weliswaar de bevoegdheid maatregelen te treffen om misbruik te voorkomen, doch uit het aan het Hof overgelegde dossier, en in het bijzonder uit de opmerkingen van de Nederlandse regering, blijkt niet dat de omstandigheden van het hoofdgeding misbruik zouden vormen in de zin van die bepaling. Bovendien stelt het Hof in dit verband vast dat de werkgever van Tümer, Halfmoon Cosmetics, gedurende de in het hoofgeding aan de orde zijnde periode heeft voldaan aan haar verplichting om premies te betalen overeenkomstig de nationale wetgeving inzake de bescherming van werknemers bij insolventie van de werkgever.

Gelet op het voorgaande dient op de prejudiciële vraag te worden geantwoord dat richtlijn 80/987 in die zin moet worden uitgelegd dat zij in de weg staat aan een nationale regeling inzake de bescherming van werknemers bij insolventie van de werkgever, zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, volgens welke een derdelander die niet legaal in de betrokken lidstaat verblijft, niet wordt aangemerkt als werknemer die aanspraak kan maken op een insolventie-uitkering wegens met name onvervulde loonaanspraken in geval van insolventie van de werkgever, terwijl deze derdelander krachtens het civiele recht van die lidstaat wordt aangemerkt als ‘werknemer’ die recht heeft op loon in verband waarmee hij tegen zijn werkgever beroep kan instellen bij de nationale rechter.

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Vijfde kamer) verklaart voor recht:

Richtlijn 80/987/EEG van de Raad van 20 oktober 1980 betreffende de bescherming van de werknemers bij insolventie van de werkgever, zoals gewijzigd bij richtlijn 2002/74/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 september 2002, moet in die zin worden uitgelegd dat zij in de weg staat aan een nationale regeling inzake de bescherming van werknemers bij insolventie van de werkgever, zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, volgens welke een derdelander die niet legaal in de betrokken lidstaat verblijft, niet wordt aangemerkt als werknemer die aanspraak kan maken op een insolventie-uitkering wegens met name onvervulde loonaanspraken in geval van insolventie van de werkgever, terwijl deze derdelander krachtens het civiele recht van die lidstaat wordt aangemerkt als ‘werknemer’ die recht heeft op loon in verband waarmee hij tegen zijn werkgever beroep kan instellen bij de nationale rechter.

ondertekeningen