HvJ EU, 25-06-2020, nr. C-36/20 PPU

Artikel 58 van Ley Orgánica 4/2000 sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (organieke wet 4/2000 betreffende de rechten en vrijheden van vreemdelingen in Spanje en hun sociale integratie) van 11 januari 2000 (BOE nr. 10 van 12 januari 2000, blz. 1139), in de op de feiten van het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: ‘organieke wet 4/2000’), betreft de verwijdering van vreemdelingen die illegaal in Spanje verblijven.

Artikel 58, lid 3, van organieke wet 4/2000 voorziet in een vereenvoudigde procedure voor de verwijdering van vreemdelingen die Spanje illegaal proberen binnen te komen. Lid 4 van dat artikel bepaalt dat de in lid 3 bedoelde personen niet mogen worden verwijderd zolang een eventueel verzoek om internationale bescherming niet niet-ontvankelijk is verklaard. Lid 6 ervan bepaalt dat wanneer de vreemdeling niet binnen 72 uur kan worden verwijderd, de rechterlijke autoriteiten om een bewaringsbevel dient te worden verzocht.

Artikel 61 van organieke wet 4/2000 voorziet in voorlopige maatregelen in het kader van verwijderingsprocedures. Artikel 62 van deze wet betreft de bewaring en artikel 64, lid 5, ervan bepaalt dat verwijderingsbesluiten worden geschorst zolang een verzoek om internationale bescherming niet niet-ontvankelijk is verklaard.

De artikelen 2 en 3 van Ley 12/2009 reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria (wet 12/2009 tot regeling van het asielrecht en subsidiaire bescherming) van 30 oktober 2009 (BOE nr. 263 van 31 oktober 2009, blz. 90860), in de op de feiten van het hoofdgeding toepasselijke versie, definiëren respectievelijk het asielrecht en de vluchtelingenstatus. Artikel 5 van deze wet bepaalt dat een persoon aan wie subsidiaire bescherming is verleend, niet mag worden verwijderd. Ten slotte voorziet artikel 30 van deze wet erin dat aanvragers van internationale bescherming toegang krijgen tot sociale en opvangdiensten indien zij dit nodig hebben.

In haar schriftelijke opmerkingen komt de Spaanse regering tot de slotsom dat het Hof niet bevoegd is om kennis te nemen van het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing op grond dat de verwijzende rechter op basis van het Spaanse recht enkel bevoegd is om zich uit te spreken over de bewaring van een onderdaan van een derde land met het oog op de uitvoering van een beslissing tot refoulement en niet om verzoeken om internationale bescherming te behandelen. Bijgevolg houden de vragen van de verwijzende rechter geen enkel verband met het voorwerp van het geding.

Er zij aan herinnerd dat het volgens vaste rechtspraak van het Hof in het kader van de in artikel 267 VWEU geregelde samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties uitsluitend een zaak is van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid voor de te geven rechterlijke beslissing draagt, om, rekening houdend met de bijzonderheden van de zaak, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis als de relevantie van de door hem aan het Hof voorgelegde vragen te beoordelen. Wanneer de gestelde vragen betrekking hebben op de uitlegging van het Unierecht, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden, aangezien voor dergelijke vragen een vermoeden van relevantie geldt. Hieruit volgt dat het Hof slechts kan weigeren uitspraak te doen op een prejudiciële vraag van een nationale rechterlijke instantie wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, het vraagstuk van hypothetische aard is, of het Hof niet beschikt over de feitelijke en juridische gegevens die noodzakelijk zijn om een nuttig antwoord te geven op de gestelde vragen [zie recentelijk arrest van 26 maart 2020, A. P. (Proeftijdvoorwaarden), C-2/19, EU:C:2020:237, punten 25 en 26].

In dit verband moet worden opgemerkt dat de bewering van de Spaanse regering dat de verwijzende rechter naar Spaans recht niet bevoegd is om verzoeken om internationale bescherming te behandelen, niet uitsluit dat deze rechter een ‘andere1. autoriteit’ in de zin van artikel 6, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2013/32 is. Derhalve valt de beoordeling van dit argument onder de inhoudelijke beoordeling van de door de verwijzende rechter gestelde prejudiciële vragen, zodat niet kan worden geconcludeerd dat deze vragen geen verband houden met het voorwerp van het hoofdgeding.

Die bewering blijkt het vermoeden van relevantie dus niet te kunnen weerleggen dat rust op door de verwijzende rechter gestelde prejudiciële vragen en dat enkel in uitzonderlijke gevallen kan worden weerlegd (arrest van 7 september 1999, Beck en Bergdorf, C-355/97, EU:C:1999:391, punt 22).

Voorts moet worden benadrukt dat het Hof, nadat het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing was ingediend, kennis heeft genomen van de tenuitvoerlegging van het tegen VL uitgevaardigde verwijderingsbesluit. In die omstandigheden heeft het Hof de verwijzende rechter overeenkomstig artikel 101, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering verzocht te verduidelijken of de procedure in het hoofdgeding zonder voorwerp was geraakt.

De Juzgado de Instrucción de San Bartolomé n^o 3 de Tirajana heeft in zijn antwoord, dat op 23 april 2020 bij het Hof is ingekomen, verklaard dat hij op 21 januari 2020 — de dag na de indiening van zijn verzoek om een prejudiciële beslissing — informatie had ontvangen die deed vermoeden dat het besluit inzake verwijdering van VL ten uitvoer was gelegd, maar dat, los van deze tenuitvoerlegging, het voorwerp van het hoofdgeding ongewijzigd was gebleven voor zover hij op basis van de antwoorden van het Hof op de gestelde vragen zou moeten beslissen over de wettigheid van zijn eerdere besluit, dat had geleid tot de vrijheidsbeneming van VL in de periode van 14 december 2019 tot en met 21 januari 2020, de datum van zijn verwijdering, en dat de uitkomst van het hoofdgeding VL er eventueel toe zou kunnen brengen een schadevordering in te stellen.

In dit verband blijkt uit zowel de bewoordingen als de opzet van artikel 267 VWEU dat de prejudiciële procedure met name vooronderstelt dat er daadwerkelijk een geding bij de nationale rechterlijke instantie aanhangig is en dat de gevraagde prejudiciële beslissing voor de verwijzende rechterlijke instantie ‘noodzakelijk’ is ‘voor het wijzen van haar vonnis’ in de bij haar aanhangige zaak. De rechtvaardiging van de prejudiciële verwijzing is immers niet gelegen in het formuleren van rechtsgeleerde adviezen over algemene of hypothetische vraagstukken, maar in de behoefte aan de daadwerkelijke beslechting van een geding (zie in die zin arrest van 26 maart 2020, Miasto Łowicz en Prokurator Generalny, C-558/18 en C-563/18, EU:C:2020:234, punten 44–46 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Een verzoek van een nationale rechterlijke instantie kan dus slechts worden afgewezen indien blijkt dat van de procedure van artikel 267 VWEU een oneigenlijk gebruik wordt gemaakt en wel om via een geconstrueerd geschil een uitspraak van het Hof uit te lokken, of wanneer het duidelijk is dat het Unierecht rechtstreeks noch indirect van toepassing kan zijn op de omstandigheden van het geval (arrest van 28 november 2018, Amt Azienda Trasporti e Mobilità e.a., C-328/17, EU:C:2018:958, punt 34).

In de onderhavige zaak heeft de verwijzende rechter meegedeeld dat een antwoord van het Hof op de prejudiciële vragen nog steeds noodzakelijk is om uitspraak te kunnen doen over de rechtmatigheid van de vrijheidsbeneming van VL. Aangezien de krachtens artikel 267 VWEU ingestelde procedure een instrument voor samenwerking tussen het Hof en de nationale rechters is, dat het Hof in staat stelt de nationale rechters de elementen voor uitlegging van het Unierecht te verschaffen die zij nodig hebben om uitspraak te kunnen doen in de bij hen aanhangige gedingen, is een dergelijke mededeling van de verwijzende rechter in beginsel bindend voor het Hof (zie in die zin arrest van 27 februari 2014, Pohotovosť, C-470/12, EU:C:2014:101, punt 32), met name omdat er van de in het vorige punt genoemde uitzonderlijke omstandigheden geen sprake is.

Daaruit volgt dat het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing ontvankelijk is.

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 6, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2013/32 aldus moet worden uitgelegd dat een onderzoeksrechter die is aangezocht om uitspraak te doen over de bewaring van een illegaal verblijvende onderdaan van een derde land met het oog op refoulement, behoort tot de in deze bepaling bedoelde ‘andere autoriteiten’ die wellicht verzoeken om internationale bescherming ontvangen, maar krachtens het nationale recht niet bevoegd zijn om deze verzoeken te registreren.

Zoals blijkt uit vaste rechtspraak van het Hof, vereisen de eenvormige toepassing van het Unierecht en het gelijkheidsbeginsel dat de bewoordingen van een bepaling van Unierecht die voor de vaststelling van de betekenis en de draagwijdte ervan niet uitdrukkelijk verwijst naar het recht van de lidstaten, in de regel in de gehele Unie autonoom en op eenvormige wijze worden uitgelegd, niet alleen rekening houdend met de letterlijke formulering van de bepaling, maar ook met de context ervan en de doelstelling van de betrokken regeling [arresten van 18 januari 1984, Ekro, 327/82, EU:C:1984:11, punt 11, en 7 november 2019, K.H.K. (Conservatoir beslag op bankrekeningen), C-555/18, EU:C:2019:937, punt 38].

In dit verband bepaalt artikel 6, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 2013/32 dat, wanneer een persoon een verzoek om internationale bescherming doet bij een autoriteit die naar nationaal recht bevoegd is om dergelijke verzoeken te registreren, deze registratie plaatsvindt binnen drie werkdagen nadat het verzoek is gedaan. Artikel 6, lid 1, tweede alinea, van deze richtlijn preciseert dat, wanneer het verzoek om internationale bescherming wordt gedaan bij andere autoriteiten die wellicht dergelijke verzoeken ontvangen, maar naar nationaal recht niet voor de registratie ervan bevoegd zijn, de lidstaten ervoor zorgen dat de registratie plaatsvindt binnen zes werkdagen nadat het verzoek is gedaan.

Zoals blijkt uit de uitdrukking ‘autoriteit die naar nationaal recht bevoegd is’ in artikel 6, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 2013/32, mogen de lidstaten zelf de autoriteit aanwijzen die bevoegd is om verzoeken om internationale bescherming te registreren.

Zoals de advocaat-generaal in punt 56 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt, verwijst artikel 6, lid 1, tweede alinea, van deze richtlijn met het begrip ‘andere autoriteiten die wellicht dergelijke verzoeken [om internationale bescherming] ontvangen, maar naar nationaal recht niet voor de registratie bevoegd zijn’, daarentegen geenszins naar het nationale recht en verplicht het de lidstaten dus niet om die ‘andere autoriteiten’ aan te wijzen.

In dit verband blijkt duidelijk uit de bewoordingen van deze bepaling dat de Uniewetgever heeft willen kiezen voor een ruime opvatting van de autoriteiten die verzoeken om internationale bescherming kunnen ontvangen, ook al zijn zij niet bevoegd om dergelijke verzoeken te registreren. De keuze voor het adjectief ‘andere’ getuigt immers van de wil om te kiezen voor een ruime definitie van de groep autoriteiten die verzoeken om internationale bescherming kunnen ontvangen.

Artikel 6, lid 1, derde alinea, van deze richtlijn bevestigt deze ruime opvatting overigens door alle autoriteiten die ‘wellicht’ verzoeken om internationale bescherming ontvangen, te verplichten die verzoeken daadwerkelijk in ontvangst te nemen wanneer zij worden gedaan.

Aangezien het aannemelijk is dat een illegaal verblijvende onderdaan van een derde land een verzoek om internationale bescherming doet bij een rechterlijke autoriteit die uitspraak moet doen over een door de nationale autoriteiten ingediend verzoek tot bewaring van de betrokkene, met name met het oog op refoulement, moet worden geoordeeld dat het begrip ‘andere autoriteiten’ in de zin van artikel 6, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2013/32 ook een dergelijke rechterlijke instantie omvat.

Voorts kan niet met succes worden aangevoerd dat in artikel 6, lid 1, derde alinea, van richtlijn 2013/32 enkel politie, grenswachters, immigratiediensten en personeel van accommodaties voor bewaring genoemd worden als autoriteiten die wellicht verzoeken om internationale bescherming ontvangen. Aangezien deze opsomming wordt voorafgegaan door het woord ‘zoals’, kan zij immers niet limitatief zijn.

Bovendien vormt het feit dat artikel 6, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2013/32 niet aangeeft welke aard — rechterlijk of administratief — die ‘andere autoriteiten’ moeten hebben, zoals de advocaat-generaal in punt 58 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt, juist een aanwijzing voor de wil van de Uniewetgever om met de keuze van dit begrip vele mogelijke — eventueel rechterlijke — autoriteiten te omvatten en zich niet te beperken tot enkel administratieve autoriteiten.

Ten slotte wordt deze letterlijke uitlegging van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2013/32 ook bevestigd door een contextuele uitlegging.

Zoals de advocaat-generaal in de punten 60 en 61 van zijn conclusie heeft opgemerkt, dient in herinnering te worden gebracht dat een van de doelstellingen van richtlijn 2013/32 immers is de daadwerkelijke toegang — dat wil zeggen een zo gemakkelijk mogelijke toegang — tot de procedure voor de toekenning van internationale bescherming te waarborgen, wat met name blijkt uit de overwegingen 8, 20, 25 en 26 van deze richtlijn. Om een dergelijke toegang te waarborgen wordt in artikel 6, lid 2, van deze richtlijn verwezen naar de verplichting van de lidstaten om ervoor te zorgen dat een persoon die een verzoek om internationale bescherming heeft gedaan, ‘daadwerkelijk de mogelijkheid heeft om het zo snel mogelijk in te dienen’.

Deze uitlegging vloeit ook voort uit overweging 25 van dezelfde richtlijn, waaruit blijkt dat een onderdaan van een derde land die illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijft over voldoende procedurele waarborgen moet beschikken om zijn rechten in alle fasen van de procedure te doen gelden.

Zoals de Europese Commissie in haar schriftelijke opmerkingen heeft betoogd en de advocaat-generaal in punt 64 van zijn conclusie heeft opgemerkt, is in zeer snelle procedures, zoals die in het hoofdgeding, waarin het verwijderingsbesluit wordt vastgesteld binnen 24 uur na aankomst van de illegaal verblijvende onderdaan van een derde land en deze onderdaan de volgende dag door een onderzoeksrechter wordt gehoord, dit verhoor, dat plaatsvindt in aanwezigheid van een advocaat en een tolk die een voor de betrokkene begrijpelijke taal spreekt, het geschikte moment om een verzoek om internationale bescherming te doen. Afhankelijk van de omstandigheden kan dit verhoor zelfs de eerste gelegenheid zijn om het recht om een dergelijk verzoek te doen, geldend te maken.

In casu blijkt uit de door de verwijzende rechter verstrekte gegevens dat VL, vóór hij door de onderzoeksrechter werd gehoord, niet was geïnformeerd over de mogelijkheid om internationale bescherming aan te vragen. Daarom is de door de Spaanse regering en het Ministerio Fiscal (openbaar ministerie, Spanje) genoemde omstandigheid dat de betrokkene zijn verzoek later, in de inrichting voor bewaring, kon doen, geen geldige reden om aan te nemen dat hij dit niet mocht doen bij de onderzoeksrechter die bevoegd is om over zijn bewaring te beslissen.

Hieruit volgt dat in omstandigheden als die in het hoofdgeding, een verbod voor een rechterlijke instantie zoals de Juzgado de Instrucción n^o 3 de San Bartolomé de Tirajana om verzoeken om internationale bescherming in ontvangst te nemen, een belemmering zou vormen voor de verwezenlijking van de in punt 63 van dit arrest genoemde doelstelling om een daadwerkelijke toegang tot de procedure voor het verlenen van internationale bescherming te waarborgen.

Op de eerste vraag moet dus worden geantwoord dat artikel 6, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2013/32 aldus moet worden uitgelegd dat een onderzoeksrechter die is aangezocht om uitspraak te doen over de bewaring van een illegaal verblijvende onderdaan van een derde land met het oog op refoulement, behoort tot de in deze bepaling bedoelde ‘andere autoriteiten’ die wellicht verzoeken om internationale bescherming ontvangen, maar krachtens het nationale recht niet bevoegd zijn om deze te registreren.

Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 6, lid 1, tweede en derde alinea, van richtlijn 2013/32 aldus moet worden uitgelegd dat een onderzoeksrechter, in zijn hoedanigheid van ‘andere autoriteit’ in de zin van die bepaling, illegaal verblijvende onderdanen van derde landen in kennis moet stellen van de regels voor de indiening van een verzoek om internationale bescherming en, wanneer een dergelijke onderdaan zijn voornemen om een dergelijk verzoek te doen kenbaar heeft gemaakt, het dossier aan de bevoegde autoriteit moet doorzenden voor registratie van dat verzoek, zodat de betrokkene gebruik kan maken van de materiële opvangvoorzieningen en gezondheidszorg als bedoeld in artikel 17 van richtlijn 2013/33.

Voor een antwoord op het eerste onderdeel van die vraag dient in herinnering te worden gebracht dat volgens artikel 6, lid 1, derde alinea, van richtlijn 2013/32 de lidstaten ervoor zorgen dat de ‘andere autoriteiten’ die wellicht verzoeken om internationale bescherming ontvangen, beschikken over de toepasselijke informatie en dat hun personeel de voor hun taken en verantwoordelijkheden passende opleiding ontvangen alsook instructies om verzoekers te informeren over waar en hoe een verzoek om internationale bescherming kan worden ingediend.

Aangezien uit het antwoord op de eerste vraag volgt dat een onderzoeksrechter die is aangezocht om uitspraak te doen over de bewaring van een illegaal verblijvende onderdaan van een derde land met het oog op refoulement, behoort tot de ‘andere autoriteiten’ als bedoeld in artikel 6, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2013/32, is die onderzoeksrechter op grond van artikel 6, lid 1, derde alinea, van die richtlijn ook gehouden om aanvragers van internationale bescherming informatie te verstrekken over de concrete regels voor de indiening van een verzoek om internationale bescherming.

Deze uitlegging van artikel 6, lid 1, derde alinea, van richtlijn 2013/32 vindt steun in artikel 6, lid 2, ervan, dat de lidstaten verplicht ervoor te zorgen dat een persoon die een verzoek om internationale bescherming heeft gedaan, daadwerkelijk de mogelijkheid heeft dit verzoek zo spoedig mogelijk in te dienen.

Terwijl uit deze bepalingen blijkt dat de Uniewetgever de doeltreffendheid heeft willen waarborgen van het recht van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen om internationale bescherming aan te vragen, zou die doeltreffendheid teniet worden gedaan indien een ‘andere autoriteit’ in de zin van artikel 6, lid 1, tweede en derde alinea, van richtlijn 2013/32 in elke fase van de procedure ervan zou kunnen afzien om de betrokken onderdaan van een derde land te informeren over de mogelijkheid om internationale bescherming aan te vragen, onder het voorwendsel dat de betrokkene deze informatie waarschijnlijk eerder al heeft ontvangen of later nog kan ontvangen.

Door een illegaal verblijvende onderdaan van een derde land in kennis te stellen van de concrete regels voor de indiening van een verzoek om internationale bescherming, handelt een onderzoeksrechter die is aangezocht om te beslissen over de bewaring van die onderdaan met het oog op refoulement, in het belang van zowel de lidstaten als de personen die om internationale bescherming verzoeken dat zo spoedig mogelijk een beslissing wordt genomen over dergelijke verzoeken, onverminderd het uitvoeren van een behoorlijke en volledige behandeling, zoals overweging 18 van richtlijn 2013/32 vereist.

De Spaanse regering is evenwel van mening dat een ‘andere autoriteit’ in de zin van artikel 6, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2013/32 een illegaal verblijvende onderdaan van een derde land niet op eigen initiatief kan informeren over de mogelijkheid om internationale bescherming aan te vragen.

In dit verband moet worden opgemerkt dat er volgens overweging 28 van deze richtlijn, teneinde de toegang tot de behandelingsprocedure aan grensdoorlaatposten en in accommodaties voor bewaring te vergemakkelijken, informatie ter beschikking moet worden gesteld over de mogelijkheid om om internationale bescherming te verzoeken. Artikel 8, lid 1, van deze richtlijn bepaalt dat, wanneer er aanwijzingen zijn dat de onderdanen van een derde land of staatlozen die in accommodaties voor bewaring worden vastgehouden of aanwezig zijn aan grensdoorlaatposten, met inbegrip van transitzones, aan de buitengrenzen, wellicht een verzoek om internationale bescherming willen doen, de lidstaten hun informatie over de mogelijkheid daartoe aanbieden.

Aangezien artikel 6, lid 1, derde alinea, van richtlijn 2013/32 aldus bepaalt dat ‘andere autoriteiten die wellicht verzoeken om internationale bescherming ontvangen’ die zowel vóór als na de onderzoeksrechter optreden, in staat moeten zijn de verzoekers informatie te verstrekken over de regels voor het indienen van een verzoek om internationale bescherming, moet worden geoordeeld dat de verplichting om illegaal verblijvende onderdanen van derde landen informatie ter beschikking te stellen over de mogelijkheid om internationale bescherming aan te vragen ook geldt voor een onderzoeksrechter, zoals die in het hoofdgeding, en voor elke andere autoriteit die wellicht dergelijke verzoeken ontvangt.

Een onderzoeksrechter die wordt aangezocht om uitspraak te doen over de bewaring van een illegaal verblijvende onderdaan van een derde land met het oog op refoulement, neemt dus de vereisten van artikel 6, lid 1, tweede en derde alinea, en artikel 8, lid 1, van richtlijn 2013/32 in acht wanneer hij het initiatief neemt om die onderdaan in kennis te stellen van het recht waarover hij beschikt om internationale bescherming aan te vragen.

Voor de beantwoording van het tweede onderdeel van de vraag zij eraan herinnerd dat overweging 27 van richtlijn 2013/32 met name vermeldt dat onderdanen van derde landen die hun wens hebben geuit om internationale bescherming te verzoeken, dienen te voldoen aan de verplichtingen uit hoofde van deze richtlijn en richtlijn 2013/33, maar ook de rechten uit hoofde van deze richtlijnen dienen te genieten. De lidstaten dienen daartoe zo snel mogelijk te registreren dat die personen om internationale bescherming verzoeken.

Wanneer het verzoek om internationale bescherming is gedaan bij een ‘andere autoriteit’ in de zin van artikel 6, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2013/32, dienen de lidstaten er volgens deze bepaling voor te zorgen dat de registratie plaatsvindt binnen zes werkdagen nadat het verzoek is gedaan.

Om ervoor te zorgen dat deze bijzonder korte termijn in acht kan worden genomen, is het absoluut noodzakelijk, met name teneinde de doeltreffendheid en de snelheid van de procedure voor de behandeling van verzoeken om internationale bescherming te waarborgen, dat een dergelijke autoriteit het dossier in haar bezit doorzendt aan de autoriteit die krachtens het nationale recht bevoegd is om het verzoek te registreren.

Zoals de advocaat-generaal in punt 72 van zijn conclusie heeft opgemerkt, zou zonder een dergelijke kennisgeving de eigenlijke doelstelling van richtlijn 2013/32, in het bijzonder die van artikel 6, lid 1, ervan, die erin bestaat een daadwerkelijke, vlotte en snelle toegang tot de procedure van internationale bescherming te waarborgen, ernstig worden ondermijnd.

Op de tweede vraag dient dus te worden geantwoord dat artikel 6, lid 1, tweede en derde alinea, van richtlijn 2013/32 aldus moet worden uitgelegd dat een onderzoeksrechter, in zijn hoedanigheid van ‘andere autoriteit’ in de zin van die bepaling, illegaal verblijvende onderdanen van derde landen in kennis moet stellen van de regels voor de indiening van een verzoek om internationale bescherming en, wanneer een dergelijke onderdaan te kennen heeft gegeven zo'n verzoek te willen doen, diens dossier ter registratie van dat verzoek aan de bevoegde autoriteit moet doorzenden zodat hij gebruik kan maken van de materiële opvangvoorzieningen en gezondheidszorg als bedoeld in artikel 17 van richtlijn 2013/33.

Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 26 van richtlijn 2013/32 en artikel 8 van richtlijn 2013/33 aldus moeten worden uitgelegd dat een illegaal verblijvende onderdaan van een derde land die aan een ‘andere autoriteit’ in de zin van artikel 6, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2013/32 te kennen heeft gegeven om internationale bescherming te willen verzoeken, slechts in bewaring kan worden gehouden op de in artikel 8, lid 3, van richtlijn 2013/33 genoemde gronden.

In dit verband moet worden opgemerkt dat zowel artikel 26, lid 1, van richtlijn 2013/32 als artikel 8, lid 1, van richtlijn 2013/33 bepaalt dat de lidstaten een persoon niet in bewaring mogen houden uitsluitend omdat hij internationale bescherming aanvraagt.

In de eerste plaats moet dus worden bepaald of een illegaal verblijvende onderdaan van een derde land die te kennen heeft gegeven om internationale bescherming te willen verzoeken, een persoon is die om internationale bescherming verzoekt in de zin van artikel 2, onder c), van richtlijn 2013/32.

Dienaangaande moet meteen worden opgemerkt dat artikel 6 van richtlijn 2013/32 een onderscheid maakt tussen het doen van het verzoek en het indienen ervan. Daar heeft ook de advocaat-generaal in punt 78 van zijn conclusie op gewezen.

In dit verband blijkt duidelijk uit de bewoordingen van richtlijn 2013/32 dat de hoedanigheid van aanvrager van internationale bescherming herhaaldelijk wordt verbonden aan het ‘doen’ van een verzoek. Artikel 2, onder c), van deze richtlijn definieert ‘verzoeker’ immers als een onderdaan van een derde land of een staatloze die een verzoek om internationale bescherming heeft ‘gedaan’ waarover nog geen definitieve beslissing is genomen. Volgens artikel 2, onder b), van deze richtlijn is een ‘verzoek’ een verzoek dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij de lidstaat wordt gedaan2.. In lijn daarmee definieert artikel 2, onder b), van richtlijn 2013/33 de ‘verzoeker’ als een onderdaan van een derde land of staatloze die een verzoek om internationale bescherming heeft ‘gedaan’3. waarover nog geen definitieve beslissing is genomen, en is volgens artikel 2, onder a), van deze richtlijn een ‘verzoek om internationale bescherming’ een aan een lidstaat gericht verzoek om bescherming dat wordt gedaan door een onderdaan van een derde land of een staatloze en waarvan kan worden aangenomen dat het erop gericht is de vluchtelingenstatus of de subsidiairebeschermingsstatus te verkrijgen.

Deze ruime opvatting van het begrip ‘persoon die om internationale bescherming verzoekt’ volgt ook uit artikel 3, lid 1, van richtlijn 2013/32, waaruit blijkt dat deze richtlijn van toepassing is op alle verzoeken om internationale bescherming die op het grondgebied van de lidstaten worden ‘gedaan’, en uit artikel 3, lid 1, van richtlijn 2013/33, waaruit volgt dat deze richtlijn van toepassing is op alle onderdanen van derde landen en staatlozen die een verzoek om internationale bescherming ‘doen’.

Bovendien verplicht artikel 6, lid 1, eerste en tweede alinea, van richtlijn 2013/32 de lidstaten om het verzoek om internationale bescherming te registreren binnen drie of zes werkdagen nadat het verzoek is ‘gedaan’, naargelang dit is gebeurd bij de autoriteit die volgens het nationale recht bevoegd is om het te registreren, dan wel bij een andere autoriteit die een dergelijk verzoek wellicht ontvangt, maar naar nationaal recht niet bevoegd is om het te registreren. Volgens artikel 6, lid 2, van deze richtlijn dienen de lidstaten er ook voor te zorgen dat een persoon die een verzoek om internationale bescherming heeft ‘gedaan’, daadwerkelijk de mogelijkheid heeft om het zo snel mogelijk ‘in te dienen’.

Ten slotte moet nog worden opgemerkt dat onderdanen van derde landen en staatlozen die hun wens hebben geuit om om internationale bescherming te verzoeken, volgens overweging 27 van deze richtlijn worden beschouwd als personen die om internationale bescherming verzoeken, en op grond daarvan dienen te voldoen aan de verplichtingen uit hoofde van de richtlijnen 2013/32 en 2013/33, maar ook de rechten uit hoofde van deze richtlijnen moeten genieten. De tweede volzin van die overweging preciseert bovendien dat de lidstaten daartoe zo snel mogelijk dienen te registreren dat die personen om internationale bescherming verzoeken.

Uit een en ander volgt dat een onderdaan van een derde land de hoedanigheid van aanvrager van internationale bescherming in de zin van artikel 2, onder c), van richtlijn 2013/32 verkrijgt zodra hij een dergelijk verzoek ‘doet’.

Terwijl de betrokken lidstaat het verzoek om internationale bescherming krachtens artikel 6, lid 1, eerste en tweede alinea, van deze richtlijn moet registreren en voor de indiening van dit verzoek in beginsel is vereist dat de persoon die om internationale bescherming verzoekt overeenkomstig artikel 6, leden 3 en 4, ervan een daartoe bestemd formulier invult, zijn er, zoals de advocaat-generaal in punt 82 van zijn conclusie heeft opgemerkt, geen administratieve formaliteiten vereist om een verzoek om internationale bescherming te ‘doen’, omdat deze formaliteiten moeten worden vervuld wanneer het verzoek wordt ‘ingediend’.

Hieruit volgt dat de verkrijging van de hoedanigheid van persoon die om internationale bescherming verzoekt niet afhankelijk kan worden gesteld van de registratie of de indiening van het verzoek, en dat het feit dat een onderdaan van een derde land aan een ‘andere autoriteit’ in de zin van artikel 6, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2013/32, zoals een onderzoeksrechter, te kennen geeft om internationale bescherming te willen verzoeken, volstaat om hem de hoedanigheid van aanvrager van internationale bescherming te verlenen, zodat dan de termijn van zes werkdagen ingaat waarbinnen de betrokken lidstaat dit verzoek moet registreren.

Vervolgens moet worden beoordeeld of een persoon die om internationale bescherming verzoekt, om een andere dan de in artikel 8, lid 3, van richtlijn 2013/33 genoemde redenen in bewaring kan worden gehouden.

Om te beginnen moet worden opgemerkt dat artikel 2, lid 1, van richtlijn 2008/115, gelezen in samenhang met overweging 9 ervan, aldus moet worden uitgelegd dat die richtlijn niet van toepassing is op onderdanen van derde landen die om internationale bescherming hebben verzocht in de zin van richtlijn 2013/32 in het tijdvak tussen de indiening van dat verzoek en de vaststelling van de beslissing in eerste aanleg over dat verzoek of, in voorkomend geval, de beslechting van het eventuele beroep tegen die beslissing (zie, naar analogie, arrest van 30 mei 2013, Arslan, C-534/11, EU:C:2013:343, punt 49).

Bovendien moet de in het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en het beginsel van non-refoulement besloten liggende bescherming tegen terugkeerbesluiten en eventuele verwijderingsbesluiten in de zin van richtlijn 2008/115 worden verzekerd door aan de persoon die om internationale bescherming verzoekt een recht toe te kennen op een doeltreffend beroep met van rechtswege schorsende werking bij ten minste één rechterlijke instantie. Het staat aan de lidstaten om ervoor te zorgen dat het rechtsmiddel tegen het besluit tot afwijzing van het verzoek om internationale bescherming ten volle doeltreffend is, door alle gevolgen van het terugkeerbesluit te schorsen gedurende de termijn voor instelling van dit rechtsmiddel en, indien een dergelijk rechtsmiddel wordt ingesteld, tot aan de beslissing daarop [zie in die zin arrest van 26 september 2018, Belastingdienst/Toeslagen (Schorsende werking van het hoger beroep), C-175/17, EU:C:2018:776, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

Aangezien, zoals in punt 94 van het onderhavige arrest is vastgesteld, een onderdaan van een derde land die aan een ‘andere autoriteit’ in de zin van artikel 6, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2013/32 te kennen heeft gegeven om internationale bescherming te willen verzoeken, de hoedanigheid van aanvrager van internationale bescherming heeft, kan zijn situatie in dat stadium niet binnen de werkingssfeer van richtlijn 2008/115 vallen.

Zoals de advocaat-generaal in punt 106 van zijn conclusie heeft opgemerkt, volgt hieruit in casu dat de omstandigheden van de bewaring van VL weliswaar door richtlijn 2008/115 werden geregeld tot de indiening van zijn verzoek om internationale bescherming, maar dat vanaf die datum artikel 26, lid 1, van richtlijn 2013/32 en artikel 8, lid 1, van richtlijn 2013/33 op hem van toepassing zijn geworden (zie naar analogie arrest van 14 mei 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság, C-924/19 PPU en C-925/19 PPU, EU:C:2020:367, punten 210 en 213).

Uit deze laatste twee bepalingen, in onderlinge samenhang gelezen, volgt dat de lidstaten een persoon niet in bewaring mogen houden uitsluitend omdat hij om internationale bescherming verzoekt en dat de gronden en de voorwaarden voor bewaring en de waarborgen voor in bewaring gehouden verzoekers in overeenstemming moeten zijn met richtlijn 2013/33.

In dit verband worden in de artikelen 8 en 9 van deze richtlijn, gelezen in samenhang met de overwegingen 15 en 20 ervan, belangrijke beperkingen gesteld aan de aan de lidstaten verleende bevoegdheid om over te gaan tot bewaring (zie in die zin arresten van 15 februari 2016, N., C-601/15 PPU, EU:C:2016:84, punten 61 en 62, en 14 september 2017, K., C-18/16, EU:C:2017:680, punten 44 en 45).

Volgens artikel 8, lid 2, van deze richtlijn mag in de gevallen waarin zulks nodig blijkt en op grond van een individuele beoordeling van elk geval, een aanvrager van internationale bescherming alleen in bewaring gehouden worden wanneer andere, minder dwingende maatregelen niet effectief kunnen worden toegepast. Hieruit volgt dat de nationale autoriteiten een aanvrager van internationale bescherming pas in bewaring mogen houden nadat per geval is nagegaan of een dergelijke bewaring evenredig is aan de ermee nagestreefde doelstellingen (arresten van 14 september 2017, K., C-18/16, EU:C:2017:680, punt 48, en 14 mei 2020, Országos Idegenrendézeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság, C-924/19 PPU en C-925/19 PPU, EU:C:2020:367, punt 258).

Het is juist dat overeenkomstig artikel 8, lid 3, tweede alinea, van richtlijn 2013/33 de redenen voor bewaring worden vastgelegd in het nationale recht.

Niettemin volgt uit vaste rechtspraak van het Hof dat artikel 8, lid 3, eerste alinea, van deze richtlijn een uitputtende opsomming bevat van de gronden waarop bewaring kan worden gerechtvaardigd en dat elk van die gronden aan een specifieke behoefte beantwoordt en naar zijn aard autonoom is (arresten van 15 februari 2016, N., C-601/15 PPU, EU:C:2016:84, punt 59; 14 september 2017, K., C-18/16, EU:C:2017:680, punt 42, en 14 mei 2020, Országos Idegenrendézeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság, C-924/19 PPU en C-925/19 PPU, EU:C:2020:367, punt 250).

Gezien het belang van het in artikel 6 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie neergelegde recht op vrijheid en de ernst van de inmenging in dat recht die een dergelijke bewaringsmaatregel vormt, moeten beperkingen op de uitoefening van dat recht bovendien binnen de grenzen van het strikt noodzakelijke blijven (arresten van 15 februari 2016, N., C-601/15 PPU, EU:C:2016:84, punt 56, en 14 september 2017, K., C-18/16, EU:C:2017:680, punt 40).

De reden die in het hoofdgeding is aangevoerd ter rechtvaardiging van de bewaring van VL, namelijk dat het onmogelijk zou zijn geweest om voor hem onderdak te vinden in een humanitair opvangcentrum, komt met geen enkele van de zes in artikel 8, lid 3, eerste alinea, van richtlijn 2013/33 genoemde gronden voor bewaring overeen.

Een dergelijke grond voor bewaring is bijgevolg in strijd met de voorschriften van artikel 8, leden 1 tot en met 3, van deze richtlijn, aangezien hij afbreuk doet aan de wezenlijke inhoud van de materiële opvangvoorzieningen die aan een aanvrager van internationale bescherming moeten worden toegekend tijdens de behandeling van zijn verzoek om internationale bescherming en in strijd is met de beginselen en de doelstelling van deze richtlijn (zie naar analogie arrest van 14 mei 2020, Országos Idegenrendézeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság, C-924/19 PPU en C-925/19 PPU, EU:C:2020:367, punt 252).

Het is juist dat artikel 18, lid 9, onder b), van richtlijn 2013/33 bepaalt dat de lidstaten in naar behoren gemotiveerde gevallen bij wijze van uitzondering andere dan de in dit artikel genoemde regels inzake materiële opvangvoorzieningen mogen vaststellen voor een zo kort mogelijke, redelijke termijn, onder meer indien de gewoonlijk beschikbare huisvestingscapaciteit tijdelijk uitgeput is. Bewaring, als vrijheidsbenemende maatregel, kan echter niet als een andere materiële opvangvoorziening in de zin van deze bepaling worden beschouwd.

Bovendien bepaalt artikel 8, lid 3, onder d), van deze richtlijn dat een persoon die om internationale bescherming verzoekt, ter voorbereiding van de terugkeer en/of ter uitvoering van het verwijderingsproces in het kader van een terugkeerprocedure uit hoofde van richtlijn 2008/115 alleen in bewaring kan worden gehouden wanneer de betrokken lidstaat op basis van objectieve criteria, zoals het feit dat de betrokkene reeds de mogelijkheid van toegang tot de asielprocedure heeft gehad, kan aantonen dat er redelijke gronden zijn om aan te nemen dat hij het verzoek om internationale bescherming louter indient om de uitvoering van het terugkeerbesluit uit te stellen of te verijdelen.

Wat in de eerste plaats de mogelijkheid van toegang tot de asielprocedure betreft, en zoals de advocaat-generaal in punt 109 van zijn conclusie heeft opgemerkt, blijkt in casu uit de uiteenzettingen van de verwijzende rechter, die zich in dit verband baseert op het proces-verbaal van inbewaringstelling en informatie over de voornaamste rechten en gegevens betreffende de rechtsmiddelen tegen het bevel tot bewaring, dat VL tot aan zijn verhoor door de onderzoeksrechter niet was geïnformeerd over de mogelijkheid om een verzoek om internationale bescherming te doen. Dat verhoor lijkt voor VL dus de enige gelegenheid te zijn geweest om internationale bescherming aan te vragen alvorens naar een inrichting voor vreemdelingenbewaring te worden gezonden. Zoals in punt 66 van dit arrest is opgemerkt, is het dus irrelevant dat deze persoon, zoals de Spaanse regering betoogt, de mogelijkheid zou hebben gehad om dit verzoek later in die inrichting te doen.

In de tweede plaats blijkt noch uit de verwijzingsbeslissing, noch uit het dossier waarover het Hof beschikt dat er in casu redelijke gronden waren om aan te nemen dat de betrokkene het verzoek om internationale bescherming louter had gedaan om de uitvoering van het terugkeerbesluit uit te stellen of te verijdelen dat tot zijn verwijdering werd overgegaan.

Ten slotte zij eraan herinnerd dat artikel 9, lid 1, van richtlijn 2013/33 bepaalt dat een persoon die om internationale bescherming verzoekt slechts in bewaring wordt gehouden voor een zo kort mogelijke termijn en zolang de in artikel 8, lid 3, van die richtlijn genoemde redenen van toepassing zijn (arrest van 15 februari 2016, N., C-601/15 PPU, EU:C:2016:84, punt 62).

In die omstandigheden moet op de derde vraag worden geantwoord dat artikel 26 van richtlijn 2013/32 en artikel 8 van richtlijn 2013/33 aldus moeten worden uitgelegd dat een illegaal verblijvende onderdaan van een derde land die aan een ‘andere autoriteit’ in de zin van artikel 6, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2013/32 te kennen heeft gegeven om internationale bescherming te willen verzoeken, slechts in bewaring kan worden gehouden op de in artikel 8, lid 3, van richtlijn 2013/33 genoemde gronden.