Rb. Zeeland-West-Brabant, 02-10-2019, nr. BRE 18, 7367

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 18 september 2018 (bestreden besluit) van verweerder inzake de afwijzing van haar verzoek om inzage in (een deel van) het archief van de Raad voor de Luchtvaart.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 23 mei 2019. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar echtgenoot, [naam echtgenoot] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. H.G. Kraai, mr. E.A.T.M. Schreuder. Verweerders gemachtigden hebben zich laten vergezellen door drs. M.C. Cambridge, werkzaam bij het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat.

Ter zitting is het onderzoek geschorst voor de duur van vier weken om verweerder in de gelegenheid te stellen zich alsnog te wenden tot de Portugese autoriteiten. Verweerder heeft de reactie van de Portugese autoriteiten op 21 juni 2019 overgelegd en de rechtbank daarbij meegedeeld in die reactie geen aanleiding te zien om het bestreden besluit te wijzigen.

Op 8 juli 2019 heeft de rechtbank partijen verzocht om aan te geven of een nadere zitting gewenst is. Daarop is van eiseres noch verweerder een reactie ontvangen. De rechtbank heeft het onderzoek vervolgens op 21 augustus 2019 gesloten.

1. Feiten en omstandigheden

Op 30 mei 1961 is een DC-8 verkeersvliegtuig van KLM nabij Lissabon verongelukt. Bij dat ongeluk zijn dodelijke slachtoffers gevallen. Naar dat ongeluk hebben de Portugese autoriteiten onderzoek verricht en daarover een rapport opgesteld. Ook de Raad voor de Luchtvaart heeft op 30 juli 1963 hierover een rapport opgesteld.

Op 1 maart 2018 heeft eiseres verweerder verzocht om inzage in het archief van de Raad voor de Luchtvaart dat betrekking heeft op deze ramp (nummer 2.16.107, nrs. 2326-2355, pag. 234). Eiseres is nabestaande van één van de slachtoffers. Haar vader was radiotelegrafist [naam vader] .

Over deze aanvraag heeft het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (Directoraat-Generaal Luchtvaart en Maritieme Zaken, Directie Luchtvaart, Afd. Luchtvaartveiligheid) op 19 april 2018 advies uitgebracht aan verweerder. Het Ministerie geeft aan dat de Portugese autoriteit onderzoek heeft gedaan naar het ongeval en dat het Ministerie een eindrapport en aanvullende informatie over het ongeval heeft ontvangen. Ook de Raad voor de Luchtvaart heeft een bijdrage geleverd aan het onderzoek naar het ongeval. Die archieven zijn bij Verklaring van overbrenging van 18 mei 2010 door het toenmalige Ministerie van Infrastructuur en Milieu overgedragen aan het Nationaal Archief. Het Ministerie beoordeelt verzoeken over vrijgave van dergelijke verzoeken primair met inachtneming van Bijlage 13 van het Verdrag voor de Internationale Burgerluchtvaart (ICAO-Verdrag/Verdrag van Chicago). Op grond daarvan gelden voor de vrijgave van die onderzoeksgegevens beperkingen om te verzekeren dat die gegevens uitsluitend worden gebruikt ter verbetering van de luchtvaartveiligheid. Uit artikel 5.12 van Bijlage 13 van het ICAO-Verdrag volgen criteria die het vrijgeven van bepaalde gegevens verbieden. Daarnaast verbiedt artikel 6.2 van Bijlage 13 de verdragslanden om gegevens die door een ander verdragsland zijn vergaard openbaar te maken zonder expliciete instemming van het verdragsland dat het onderzoek heeft verricht, tenzij het om gegevens gaat die al openbaar zijn gemaakt. Deze bepaling is geïmplementeerd in artikel 59, vijfde lid, van de Rijkswet Onderzoeksraad voor Veiligheid. Naar analogie dient ervan uit te worden gegaan dat ook conceptrapporten en andere informatie vergaard tijdens het Bijlage 13-onderzoek door de Nederlandse overheid (de Raad voor de Luchtvaart) niet openbaar gemaakt worden. Het Ministerie adviseert de in inventarisnummers 2326-2355 vervatte documenten 1 tot en met 12, op grond van de Bijlage 13 van het ICAO-Verdrag, niet ter beschikking te stellen.

Met het besluit van 1 juni 2018 (primair besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseres, gelet op het advies van het Ministerie, afgewezen.

Met het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. In een bijlage bij de Verklaring van overbrenging van 18 mei 2010 is bepaald dat het archief van de Raad voor de Luchtvaart beperkt openbaar is. Uit oogpunt van bescherming van de persoonlijke levenssfeer zijn op grond van artikel 15 van de Archiefwet 1995 beperkingen aan de openbaarheid gesteld voor archiefbescheiden jonger dan 75 jaar. Na overbrenging naar het Nationaal Archief is gebleken dat, naast de Archiefwet, ook het ICAO-Verdrag van toepassing is. Aangezien verdragen voorrang hebben op nationale wetgeving, moeten verzoeken tot raadpleging van het archief primair worden beoordeeld op grond van (Bijlage 13 van) het ICAO-Verdrag. Uit het advies van het Ministerie blijkt dat in de door eiseres gevraagde inventarisnummers documenten voorkomen die krachtens Bijlage 13 niet voor openbaarmaking in aanmerking komen. Om die reden worden deze documenten niet openbaar gemaakt. Daarnaast zijn op grond van artikel 15 van de Archiefwet 1995 beperkingen aan de openbaarheid gesteld. Omdat de Archiefwet een documentenstelsel bevat gelden deze beperkingen voor alle inventarisnummers van het archief van de Raad voor de Luchtvaart, aldus verweerder.

In beroep heeft verweerder nader toegelicht dat er tussen de Archiefwet en Bijlage 13 principiële verschillen bestaan over de beperking van de openbaarheid. De Archiefwet vereist een eindtermijn, terwijl Bijlage 13 uitgaat van een blijvende beperking van de openbaarheid. Op grond van de Bijlage kunnen de autoriteiten die het ongevalsonderzoek hebben verricht of de justitiële autoriteiten wel tot openbaarmaking van de stukken besluiten. Inmiddels heeft de voormalig staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu besloten in Bijlage 13-gevallen in te stemmen met een beperking van de openbaarheid tot 75 jaar na sluiting van het dossier. Daarbij is rekening gehouden met het feit dat verdragen weliswaar voorrang hebben boven nationale wetgeving, maar de Archiefwet geen ruimte biedt voor oneindige beperking van de openbaarheid. De beperking tot 75 jaar na sluiting van het dossier is op 23 januari 2019 geformaliseerd. De inventarisnummers die eiseres wenst te raadplegen zijn opgesteld in de periode 1961-1965. Omdat deze stukken dus jonger zijn dan 75 jaar zou van openbaarmaking pas in de periode 2036-2041 sprake kunnen zijn.

2. Standpunt van eiseres

Eiseres heeft in beroep samengevat aangevoerd dat het onjuist is om alle documenten die een rol hebben gespeeld bij het onderzoek naar het vliegtuigongeval bij Lissabon in 1961 af te schermen. Niet bij alle documenten speelt namelijk de persoonlijke levenssfeer een rol. Het recht op informatie als nabestaande zou volgens eiseres bovendien zwaarder moeten wegen. Inzage in die documenten is volgens eiseres voor haar ontzettend belangrijk, ook om een deel van het verleden een plaats te geven. Eiseres stelt voorts dat bij de beoordeling van openbaarheidsverzoeken, waarbij wordt vastgehouden aan de letterlijke tekst van wet en verdrag en waarbij de belangen van slachtoffers en nabestaanden, zoals een recht op informatie, niet wordt meegewogen, geen recht doet aan de huidige tijdsgeest, waarin zoveel mogelijk wordt uitgegaan van openbaarheid.

3. Wettelijk kader

De rechtbank verwijst voor het wettelijk kader dat van toepassing is naar de bijlage die bij deze uitspraak is gevoegd.

4. Oordeel van de rechtbank

Ter beoordeling ligt aan de rechtbank voor of het besluit van verweerder, waarbij het verzoek van eiseres om inzage in het archief van de Raad voor de Luchtvaart dat betrekking heeft op het ongevalsonderzoek naar de vliegtuigramp bij Lissabon op 30 mei 1961 (het archief) is afgewezen, standhoudt. Ter zitting heeft eiseres bevestigd dat zij niet een algehele openbaarmaking van het archief voor een ieder wenst, maar uitsluitend eigen inzage in dat (volledige) archief.

Verweerder heeft het verzoek van eiseres om inzage primair afgewezen op grond van (Bijlage 13) van het ICAO-Verdrag en subsidiair op grond van de Archiefwet. Verweerder stelt dat op grond van Bijlage 13 inzage in het archief in het geheel niet mogelijk is. Het archief bevat stukken die vallen onder artikel 5.12 van de Bijlage. Op grond van dat artikel, maar ook op grond van artikel 6.2 van de Bijlage, is inzage daarin niet toegestaan.

In artikel 6.2 van de Bijlage is bepaald dat geen inzage mag worden gegeven in onderzoeksgegevens over een ongeval noch mag publicatie daarvan plaatsvinden zonder de expliciete toestemming van de staat die het onderzoek heeft verricht, tenzij die stukken door die staat al openbaar gemaakt zijn.

De rechtbank stelt vast dat verweerder ter beoordeling van de aanvraag van eiseres om inzage in het archief wel advies heeft gevraagd bij het Ministerie, maar hij heeft de Portugese autoriteiten – de staat die het onderzoek heeft verricht – niet gevraagd of zij toestemming voor die inzage verlenen. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting daarom geschorst om verweerder alsnog in de gelegenheid te stellen om aan de Portugese autoriteiten toestemming te vragen voor inzage in het archief/de onderzoeksgegevens door eiseres. De Portugese autoriteiten hebben geantwoord dat bepaalde gegevens – in essentie de onderzoeksgegevens van het ongeval – niet openbaar gemaakt zouden moeten worden voor een ander doel dan ongevalsonderzoek. Openbaarmaking van voormelde stukken kan volgens hen alleen als de bevoegde autoriteit vaststelt dat openbaarmaking of gebruik zwaarder dient te wegen dan de gevolgen die mogelijk aan openbaarmaking verbonden zijn voor toekomstige onderzoeken. De Portugese autoriteiten stellen dat zij niet de bevoegde autoriteit zijn om die beslissing te nemen, maar dat de bevoegde autoriteit van de Nederlandse staat dit dient te doen, na weging van voormelde belangen.

Dit, in combinatie met artikel 5.12 van de Bijlage maakt dat de rechtbank zich de bevoegde autoriteit acht. De rechtbank is, de betrokken belangen afwegende, van oordeel dat in dit geval, en zo lang nadat het ongeval plaatsvond, de belangen van eiseres, als nabestaande van één van de bij het ongeval omgekomen bemanningsleden, bij inzage in het archief zwaarder dienen te wegen dan de mogelijke consequenties die dat zou kunnen hebben voor toekomstige ongevalsonderzoeken. De rechtbank betrekt hierbij dat eiseres uitsluitend inzage in het archief voor zichzelf wenst en geen openbaarmaking voor ieder. De rechtbank acht op basis van hetgeen eiseres schriftelijk en ter zitting heeft aangevoerd aannemelijk dat inzage in het archief voor eiseres zeer belangrijk is om tot een afsluiting te kunnen komen. Daarbij acht de rechtbank van belang dat het ongeval in 1961 al lang geleden heeft plaatsgevonden en dat hierover al veel openbaar is. Er zijn geen feiten en omstandigheden gesteld of gebleken die zo lang na het ongeval nog tot de conclusie kunnen leiden dat eventueel toekomstige onderzoeken naar andere ongevallen belemmerd kunnen worden of hinder kunnen ondervinden van een tot eiseres beperkte kennisneming van de archiefstukken.

De rechtbank komt als gevolg daarvan tot de slotsom dat het besluit van verweerder tot weigering van inzage in het archief door eiseres op grond van het ICAO-Verdrag geen stand houdt.

Voor zover verweerder het standpunt in zou nemen dat weigering van het verzoek van eiseres in dat geval moet worden gehandhaafd op de subsidiaire grond van de Archiefwet, is de rechtbank van oordeel dat ook die weigering geen stand houdt. Allereerst omdat het ICAO-Verdrag prevaleert boven nationale wetgeving, maar ook omdat artikel 15, derde lid, van de Archiefwet naar het oordeel van de rechtbank in dit geval toegepast zou moeten worden.

5. Conclusie

Het beroep zal daarom gegrond worden verklaard en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat het verzoek van eiseres om inzage in het archief wordt ingewilligd. Het wordt eiseres toegestaan bij inzage in het archief aantekeningen te maken. Niet wordt toegestaan daaruit te kopiëren of op andere wijze afschriften te maken.

6. Proceskosten en griffierecht

Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiseres te worden vergoed.

Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten gebleken.

Beslissing

De rechtbank:

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.Z.B. Sterk, voorzitter, en mr. T. Peters en mr. R.P. Broeders, leden, in aanwezigheid van mr. H.D. Sebel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 oktober 2019.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Bijlage

Het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart (Convention on International Civil Aviation, ICAO/Verdrag van Chicago)

Artikel 26

Indien een luchtvaartuig van een Verdragsluitende Staat binnen het grondgebied van een andere Verdragsluitende Staat een ongeval overkomt dat dood of ernstige verwonding ten gevolge heeft of dat wijst op een ernstig technisch gebrek aan het luchtvaartuig of in de luchtverkeersfaciliteiten, stelt de Staat waarin het ongeval plaatsheeft een onderzoek in naar de omstandigheden van het ongeval, overeenkomstig, voor zover zijn wetten dit toestaan, de procedure welke door de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie kan worden aanbevolen. Aan de Staat waarin het luchtvaartuig is ingeschreven dient gelegenheid te worden gegeven waarnemers te benoemen om bij het onderzoek aanwezig te zijn, en de Staat die het onderzoek instelt, dient het rapport en de bevindingen terzake aan die Staat toe te zenden.

Non-disclosure of records

States shall not circulate, publish or give access to a draft report or any part thereof, or any documents obtained during an investigation of an accident or incident, without the express consent of the State which conducted the investigation, unless such reports or documents have already been published or released by that latter State.

Artikel 15

1. Bij de overbrenging van de in artikel 1, onder c 1° en 2°, bedoelde archiefbescheiden kan de zorgdrager, na advies van de beheerder van de archiefbewaarplaats, slechts beperkingen aan de openbaarheid stellen voor een bepaalde termijn en met het oog op:

a. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;

b. het belang van de Staat of zijn bondgenoten;

c. het anderszins voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen danwel van derden.

Voor zover de beheerder van een archiefbewaarplaats een rijksarchivaris is als bedoeld in artikel 26, tweede lid, wordt het advies, bedoeld in de eerste volzin, gevraagd aan de algemene rijksarchivaris, bedoeld in artikel 25, eerste lid.

(…)

3. De zorgdrager ten aanzien van de in de archiefbewaarplaats berustende archiefbescheiden, kan, gehoord degene op wiens last de archiefbescheiden zijn overgebracht, de ingevolge het eerste of het tweede lid aan de openbaarheid gestelde beperkingen opheffen, dan wel ten aanzien van een verzoeker buiten toepassing laten, indien het belang van de gestelde beperking niet opweegt tegen diens belang tot raadpleging of gebruik van de archiefbescheiden.

4. Ingevolge het eerste of het tweede lid aan de openbaarheid gestelde beperkingen hebben geen betrekking op archiefbescheiden die ouder zijn dan vijfenzeventig jaar, tenzij door Onze minister dan wel, indien het archiefbescheiden betreft voor de bewaring waarvan een andere dan een rijksarchiefbewaarplaats of een provinciale archiefbewaarplaats is aangewezen, door gedeputeerde staten anders wordt beslist.

(…)

1. De beheerder van een archiefbewaarplaats stelt de daar berustende archiefbescheiden aan de verzoeker ter raadpleging of gebruik beschikbaar met inachtneming van de aan de openbaarheid gestelde beperkingen en overeenkomstig de artikelen 5 en 6 van de Wet hergebruik van overheidsinformatie.

(…)