CRvB, 22-11-2017, nr. 16/4028 WW

Betrokkene heeft van 1 december 2006 tot en met 30 september 2013 bij [werkgever 1] en van 1 oktober 2013 tot en met 31 januari 2014 bij [werkgever 2] gewerkt. Het Uwv heeft betrokkene met ingang van 3 februari 2014 tot en met 2 mei 2016 in aanmerking gebracht voor een uitkering op grond van de Werkloosheidswet (WW), berekend naar een dagloon van € 197,- (WW-recht 1). Het dagloon is berekend op grond van het Dagloonbesluit werknemersverzekeringen, Stb. 2013, 185 (Dagloonbesluit 2013).

Betrokkene heeft van 23 februari 2015 tot en met 23 augustus 2015 bij [werkgever 3] en van 17 augustus 2015 tot en met 31 augustus 2015 bij [werkgever 4] gewerkt.

Bij besluit van 24 augustus 2015 heeft het Uwv betrokkene met ingang van

24 augustus 2015 in aanmerking gebracht voor een WW-uitkering berekend naar een dagloon van € 61,67.

Bij besluit van 25 september 2015 heeft het Uwv het besluit van 24 augustus 2015 ingetrokken en betrokkene met ingang van 1 september 2015 (tot en met 30 november 2017) in aanmerking gebracht voor een WW-uitkering, berekend naar een dagloon van € 75,91 (WW-recht 2). Het dagloon is berekend op basis van het met ingang van 1 juli 2015 gewijzigde Dagloonbesluit werknemersverzekeringen, Stb. 2015, 152 (Dagloonbesluit 2015).

Bij beslissing op bezwaar van 4 november 2015 (bestreden besluit 1) heeft het Uwv het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 24 augustus 2015 niet-ontvankelijk verklaard en het bezwaar tegen het besluit van 25 september 2015 ongegrond verklaard. Betrokkene heeft beroep ingesteld tegen bestreden besluit 1.

Bij gewijzigde beslissing op bezwaar van 23 februari 2016 (bestreden besluit 2) heeft het Uwv het dagloon van WW-recht 2 gehandhaafd op € 75,91. Naast deze uitkering heeft betrokkene volgens het Uwv recht op herleving van WW-recht 1 (tot en met 8 november 2016) met een dagloon van € 197,-. Het Uwv heeft vervolgens het dagloon van beide uitkeringen aangepast, omdat deze bij elkaar opgeteld meer bedragen dan het maximale uitkeringsbedrag. Het dagloon van WW-recht 2 is gewijzigd in € 68,39, met een maandloon van € 1.487,48 en het dagloon van WW-recht 1 is gewijzigd in € 173,86, met een maandloon van € 3.781,46. In verband met de samenloop van WW-recht 1 en WW-recht 2 komt

WW-recht 2 geheel tot uitbetaling en komt WW-recht 1 tot november 2016 tot uitbetaling voor zover het betrekking heeft op het bedrag waarmee het maandloon van WW-recht 1 het maandloon van WW-recht 2 overschrijdt.

De rechtbank heeft bestreden besluit 2 op grond van artikel 6:19 van de Awb bij de beoordeling van het beroep betrokken. De rechtbank heeft het beroep van betrokkene tegen bestreden besluit 2 gegrond verklaard, bestreden besluit 2 vernietigd en het Uwv opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. De rechtbank heeft, met verwijzing naar de tussenuitspraak van 17 maart 2016 van de rechtbank Oost-Brabant, ECLI:NL:RBOBR:2016:1181, geoordeeld dat door het gedurende zes maanden genoten loon van betrokkene te delen door 261, op onaanvaardbare wijze afbreuk wordt gedaan aan de verzekeringsgedachte die ten grondslag ligt aan de WW en aan het beginsel dat het dagloon een redelijke afspiegeling moet vormen van het welvaartsniveau van betrokkene.

Daarnaast heeft de rechtbank overwogen dat toepassing van de dagloongarantieregeling in artikel 12 van Dagloonbesluit 2013 zeer waarschijnlijk tot een ander, voor betrokkene positief, resultaat zou hebben geleid. Dit levert echter op zichzelf geen grond op voor de conclusie dat het Uwv dit artikel had dienen toe te passen. Betrokkene heeft volgens de rechtbank niet onderbouwd waarom de door de wetgever gemaakte keuze om artikel 12 van het Dagloonbesluit 2013 te wijzigen, rechtens onaanvaardbaar is. In de uitspraak van de Raad van 30 maart 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:919, was volgens de rechtbank sprake van een andere situatie, namelijk de situatie van overgang van werk naar werk zonder tussenliggende werkloosheidsuitkering. Betrokkene heeft daarentegen een nieuwe baan aanvaard vanuit een werkloosheidssituatie. Deze situatie brengt met zich mee dat betrokkene verplicht was om passende arbeid te aanvaarden, wat volgens de rechtbank de stelling van betrokkene relativeert dat hij destijds bij zijn keuze om de arbeid te aanvaarden, het gevolg voor de hoogte van de WW-uitkering – bij hernieuwde werkloosheid – niet kon voorzien en dat hij zijn beslissing daar niet op heeft kunnen afstemmen.

Het Uwv heeft hoger beroep ingesteld tegen de aangevallen uitspraak voor zover de rechtbank heeft geoordeeld dat de toepassing van artikel 5, eerste lid, vanDagloonbesluit 2015 in strijd is met het loondervings- en verzekeringsprincipe van de WW. Volgens het Uwv is de rechtbank uitgegaan van een onjuiste maatstaf en is niet het loon dat is genoten op het moment van intreden van het verzekerde risico, maar het loon dat daadwerkelijk is genoten gedurende het refertejaar en waarover premies zijn betaald, bepalend voor de vaststelling van het welvaartsniveau. Deze invulling had de besluitgever volgens het Uwv ook voor ogen bij de wijziging van het Dagloonbesluit 2013 met ingang van 1 juli 2015 en de besluitgever heeft dan ook een bewuste keuze gemaakt voor het gemiddelde loon per dag, gerekend over het gehele refertejaar.

Betrokkene heeft hoger beroep ingesteld tegen de aangevallen uitspraak voor zover de rechtbank zijn beroep op de dagloongarantieregeling zoals deze voor 1 juli 2015 gold, ongegrond heeft verklaard. Betrokkene heeft aangevoerd dat hij op het moment dat hij werk aanvaardde onder de dagloongarantieregeling van Dagloonbesluit 2013 viel. Deze garantieregeling was bepalend voor zijn keuze om lager betaalde arbeid te accepteren. Op dat moment was niet bekend dat de dagloongarantieregeling zou worden gewijzigd. Dat naderhand de gewijzigde dagloongarantieregeling is toegepast is in strijd met de rechtszekerheid. De besluitgever heeft bij de totstandkoming van de nieuwe dagloongarantieregeling in Dagloonbesluit 2015 geen rekening gehouden met de belangen van werknemers, die lager betaalde arbeid aanvaarden terwijl zij in de veronderstelling verkeren dat zij kunnen terugvallen op het oude hogere dagloon als zij weer werkloos worden, door geen overgangsrecht vast te stellen. Daarnaast is de wijziging volgens betrokkene in strijd met het evenredigheidsbeginsel omdat hij onevenredig zwaar wordt benadeeld. Na afloop van de voortgezette WW-uitkering (na 8 november 2016) zal hij substantieel financieel nadeel ondervinden omdat hij dan een lagere WW-uitkering zal ontvangen.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

Voor de beoordeling van het hoger beroep van het Uwv wordt verwezen naar de uitspraken van de Raad van 26 april 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1474, ECLI:NL:CRVB:2017:1475 en ECLI:NL:CRVB:2017:1476. In deze uitspraken heeft de Raad geoordeeld dat het Uwv artikel 5, eerste lid, van Dagloonbesluit 2015, in bepaalde gevallen buiten toepassing moet laten en moet beoordelen of het met ingang van 1 december 2016 van toepassing zijnde artikel 5, zesde lid, van het gerepareerde Dagloonbesluit, Stb. 2016, 390 (Dagloonbesluit 2016), in het geval van betrokkenen tot een hoger dagloon leidt. Betrokkene valt onder de in die uitspraak omschreven groep werknemers omdat hij niet gedurende de gehele referteperiode van 1 augustus 2014 tot en met 31 juli 2015 gewerkt heeft. Het hoger beroep van het Uwv kan dan ook niet slagen.

In het hoger beroep van betrokkene is in geschil de vraag of het Uwv op goede gronden heeft geweigerd om de dagloongarantieregeling, zoals deze luidde voor 1 juli 2015, toe te passen. Betrokkene heeft belang bij deze beoordeling nadat WW-recht 1 eindigt en de

WW-uitkering alleen nog wordt berekend op grond van het (lagere) dagloon van WW-recht 2.

Regelgeving dagloongarantieregelingen

Voor de wet- en regelgeving ten aanzien van de algemene dagloonbepalingen wordt verwezen naar de in 2.1 genoemde uitspraak van 30 maart 2016 en de in 4.1 genoemde uitspraken van 26 april 2017. Hierna volgt een overzicht van de dagloongarantieregelingen, zoals deze golden vanaf de inwerkingtreding van het Besluit dagloonregels werknemersverzekeringen, Stb. 2005, 546 (Besluit dagloonregels) en die betrekking hebben op de situatie van betrokkene, een werknemer die recht heeft op een WW-uitkering, arbeid aanvaardt en nadat hij 26 weken of meer heeft gewerkt en dus een nieuw WW-recht heeft opgebouwd, opnieuw werkloos wordt.

Artikel 17, eerste lid, van het Besluit dagloonregels (dagloongarantieregeling met ingang van 29 december 2005 tot 1 juni 2013):

1. Het WW-dagloon van de werknemer die uiterlijk binnen 12 maanden na de dag van beëindiging van een eerdere dienstbetrekking een andere dienstbetrekking is aangegaan, wordt, bij beëindiging van deze nieuwe dienstbetrekking binnen 36 maanden na die eerdere beëindiging, niet lager vastgesteld dan op het WW-dagloon dat gold of zou hebben gegolden vanwege die eerdere dienstbetrekking. Het dagloon wordt in aanmerking genomen naar de mate waarin de nieuwe dienstbetrekking in de plaats is gekomen van de eerdere dienstbetrekking.

Artikel 12, eerste lid, van Dagloonbesluit 2013

(dagloongarantieregeling met ingang van 1 juni 2013 tot 1 juli 2015):

1. Het WW-dagloon van de werknemer die binnen 24 maanden na de dag van beëindiging van een eerdere dienstbetrekking, waaruit hij een WW-uitkering heeft ontvangen, een andere dienstbetrekking is aangegaan, wordt, bij beëindiging van deze nieuwe dienstbetrekking binnen 36 maanden na die eerdere beëindiging, niet lager vastgesteld dan op het WW-dagloon dat gold vanwege die eerdere dienstbetrekking. Het dagloon wordt in aanmerking genomen naar de mate waarin de nieuwe dienstbetrekking in de plaats is gekomen van de eerdere dienstbetrekking.

Artikel 12, tweede lid, van Dagloonbesluit 2015

(dagloongarantieregeling met ingang van 1 juli 2015):

2. Het WW-dagloon wordt, indien een werknemer, na beëindiging van een dienstbetrekking die ten minste één jaar heeft geduurd, een recht heeft gehad op een reguliere WW-uitkering dat is geëindigd op grond van artikel 20, eerste lid, onderdeel c, van de Werkloosheidswet en niet herleeft vanwege artikel 21, tweede lid, onderdeel a, niet lager vastgesteld dan op het WW-dagloon van het geëindigde recht, mits het recht is ontstaan binnen twaalf maanden na de eerste werkloosheidsdag van het geëindigde recht.

Overgangsrecht Dagloonbesluit 2015

Artikel 26 van Dagloonbesluit 2013 bevat overgangsrecht dat betrekking heeft op de intrekking van het tot 1 juni 2013 geldende Besluit dagloonregels en is nadien niet gewijzigd.

In Dagloonbesluit 2015 is in artikel II het volgende bepaald en toegelicht:

De artikelen van dit besluit treden in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip, dat voor de verschillende artikelen of onderdelen daarvan verschillend kan worden vastgesteld.

“De wijzigingen voor de reguliere WW-uitkering treden per 1 juli 2015 in werking, vandaar dat ook de bepalingen in dit besluit, met uitzondering van artikel I, onderdelen M, R en T, per 1 juli 2015 in werking zullen treden.” (Stb. 2015, 152, blz. 26)

Bij Besluit van 4 mei 2015 (Stb. 2015, 173) is de wijziging van artikel 12 van Dagloonbesluit 2015 met ingang van 1 juli 2015 in werking getreden.

Gevolgen voor betrokkene door de wijziging van de dagloongarantieregeling

Betrokkene is met ingang van 3 februari 2014 in aanmerking gebracht voor WW-recht 1. Het recht op WW-uitkering is geëindigd op het moment dat betrokkene weer arbeid is gaan verrichten op 23 februari 2015. Betrokkene is binnen 24 maanden na de dag van beëindiging van de eerdere dienstbetrekking op 31 januari 2014, waaruit WW-recht 1 is ontstaan, een andere dienstbetrekking aangegaan en binnen 36 maanden na die eerdere beëindiging is

WW-recht 2 ontstaan. Betrokkene voldoet zodoende op 1 september 2015 aan de voorwaarden van artikel 12, eerste lid, van Dagloonbesluit 2013, dat bepaalde dat het

WW-dagloon niet lager wordt vastgesteld dan op het WW-dagloon dat gold vanwege de eerdere dienstbetrekking (€ 197,-).

Artikel 26 van Dagloonbesluit 2013 is niet gewijzigd in Dagloonbesluit 2015 en ziet alleen op de situatie van de intrekking van het Besluit dagloonregels met ingang van1 juni 2013 in Dagloonbesluit 2013. In artikel II van Dagloonbesluit 2015 en het Besluit van

4 mei 2015 is bepaald wanneer de artikelen van Dagloonbesluit 2015 in werking treden. Omdat verder niets is bepaald geldt de hoofdregel van onmiddellijke ofwel exclusieve werking: een nieuwe regeling is niet slechts van toepassing op hetgeen na haar inwerkingtreding voorvalt, doch ook op wat bij haar inwerkingtreding bestaat, zoals bestaande rechtsposities en verhoudingen. De eerste uitkeringsdag van betrokkene is 1 september 2015. Zodoende is de dagloongarantieregeling, zoals deze tot 1 juli 2015 gold, niet van toepassing op betrokkene, maar is artikel 12, tweede lid, van Dagloonbesluit 2015 van toepassing. Niet in geschil is dat betrokkene niet voldoet aan de voorwaarden die worden gesteld in artikel 12, tweede lid, van Dagloonbesluit 2015. Het Uwv heeft het dagloon van WW-recht 2 dan ook op grond van de algemene regels van Dagloonbesluit 2015 berekend op € 75,91 (bij samenloop met WW-recht 1 op € 68,39).

Het overgangsrecht en de rechtszekerheid

Volgens vaste rechtspraak van de Raad (zie onder meer de uitspraken van 14 november 1991, ECLI:NL:CRVB:1991:ZB4693, 5 oktober 1999, ECLI:NL:CRVB:1999:ZB8492 en

27 mei 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BM7312) heeft in het algemeen te gelden dat het aan de materiële wetgever (hierna ook: besluitgever) is voorbehouden om alle betrokken belangen af te wegen en moet de rechter het resultaat daarvan respecteren. Dit uitgangspunt lijdt uitzondering indien aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van een algemeen verbindend voorschrift zodanige ernstige feilen kleven dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren besluiten. Dat brengt met zich mee dat de rechter bij de behandeling van een beroep dat tegen een genomen besluit is ingesteld, indien de gronden daarop zijn gericht, ook gehouden is om – met terughoudendheid – te toetsen of het desbetreffende algemeen verbindende voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag voor dat besluit vormt. Bij die, niet rechtstreekse, toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer.

De vraag is of bij de totstandkoming van Dagloonbesluit 2015, en in het bijzonder bij het niet opnemen van overgangsrecht, voldoende aandacht is geweest voor de groep van werknemers die voorafgaand aan de inwerkingtreding van Dagloonbesluit 2015 vanuit een situatie dat zij een WW-uitkering ontvingen, arbeid hebben aanvaard in de veronderstelling dat indien zij opnieuw werkloos zouden raken, zij gebruik konden maken van de op dat moment geldende dagloongarantieregeling. In dit verband is het volgende van belang.

Dagloonbesluit 2015 is gegeven op 9 april 2015 en geplaatst in het Staatsblad op

23 april 2015. Uit de toelichting van het op 23 april 2015 gepubliceerde Dagloonbesluit 2015 was reeds op te maken dat artikel 12 van Dagloonbesluit 2015 met ingang van 1 juli 2015 in werking zou treden. Op 4 mei 2015 is in het Staatsblad het tijdstip van inwerkingtreding bekend gemaakt. Niet eerder dan op 23 april 2015 was na kennisneming van het Staatsblad te voorzien dat de dagloongarantieregeling zou worden gewijzigd. Tot 23 april 2015 was er voor deze groep werknemers daarom geen reden om zich in te stellen op de wijziging van de dagloongarantie voor de WW.

De werknemers die voor 24 april 2015 arbeid hebben aanvaard, waren in de periode daarna niet meer in staat om zich aan de werking van Dagloonbesluit 2015 te onttrekken door het onmiddellijke vervallen van de tot dan toe bestaande dagloongarantieregeling. Voor deze werknemers kan dit tot gevolg hebben dat hun WW-uitkering lager uitvalt dan zij mochten verwachten op het moment waarop zij die arbeid aanvaardden. Onder omstandigheden betekent dit een substantiële inkomensachteruitgang.

Dat de feitelijke situatie hier een andere is dan in de uitspraak van 30 maart 2016 doet daar niet aan af. Doorslaggevend is dat de werknemers op het moment dat zij arbeid aanvaardden op goede gronden in de veronderstelling verkeerden dat indien zij werkloos zouden worden, zij konden terugvallen op het oude hogere dagloon. Het standpunt van het Uwv dat betrokkene zich tussen 23 april 2015 en 1 juli 2015 had kunnen onttrekken aan de werking van Dagloonbesluit 2015 door ontslag te nemen, wordt niet onderschreven. Van een werknemer kan niet worden gevergd met het oog op het verkrijgen van een WW-uitkering met een hoger dagloon, ontslag te nemen. Bovendien liep betrokkene in dat geval het risico dat hij door het ontslag verwijtbaar werkloos zou worden geacht. Ook het standpunt van het Uwv dat betrokkene geen belang heeft bij dagloongarantie omdat WW-recht 1 herleeft en voldoende compensatie biedt, kan niet tot een ander oordeel leiden omdat deze compensatie is beperkt tot de maximale duur van WW-recht 1 (tot en met 8 november 2016), terwijl

WW-recht 2 bij gelijkblijvende omstandigheden doorloopt tot en met 30 november 2017.

De besluitgever had, gelet op artikel 12, eerste lid, van Dagloonbesluit 2013, bij de te verrichten belangenafweging tegenover de in 6.5 genoemde werknemers bijzondere zorgvuldigheid en voldoende respect voor de rechtszekerheid moeten betrachten bij de dagloongarantieregeling voor gevallen van aanvaarding van arbeid vanuit een WW-situatie. Aan die eis is niet voldaan, omdat geen rekening is gehouden met de belangen van deze groep werknemers. Voor deze groep had overgangsrecht moeten worden vastgesteld. Het Uwv had daarom artikel 12, tweede lid, van Dagloonbesluit 2015 ten aanzien van deze groep werknemers buiten toepassing dienen te laten en moeten beoordelen of toepassing van

artikel 12, eerste lid, van Dagloonbesluit 2013 tot een hoger dagloon leidt. De onder 6.3 gestelde vraag wordt daarom ontkennend beantwoord.

Voor werknemers die in een soortgelijke situatie na 23 april 2015 arbeid hebben aanvaard, is dat anders. Voor hen geldt dat zij zich na raadpleging van en eventuele advisering over Dagloonbesluit 2015 wel hadden kunnen instellen op de wijziging van de dagloongarantieregeling. Zij hadden vanaf die datum de mogelijke gevolgen van een dergelijke overstap kunnen overzien en hun beslissing daarop kunnen afstemmen.

Conclusie

Betrokkene behoort tot de in 6.5 omschreven groep van werknemers. Hij heeft arbeid aanvaard voor 24 april 2015, namelijk op 23 februari 2015. Uit 4.1 tot en met 6.8 volgt dat het Uwv in het geval van betrokkene moet beoordelen of toepassing van artikel 12, eerste lid, van Dagloonbesluit 2013 tot een hoger dagloon leidt en, zo ja, het WW-dagloon met inachtneming van dat artikel vaststellen.

Het hoger beroep van het Uwv slaagt niet. De rechtbank heeft bestreden besluit 2 terecht vernietigd in lijn met de in 4.1 genoemde uitspraken van 26 april 2017. Het hoger beroep van betrokkene slaagt. De aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten door betrokkene, moet worden vernietigd voor zover het Uwv opdracht is gegeven een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak van de rechtbank. Het Uwv moet – binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak – een nieuwe beslissing nemen op het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 25 september 2015. Het Uwv moet daarin artikel 12, tweede lid, van Dagloonbesluit 2015, buiten toepassing laten en moet beoordelen of toepassing van artikel 12, eerste lid, van Dagloonbesluit 2013 in het geval van betrokkene tot een hoger dagloon leidt. Zo nee, dan moet het Uwv overeenkomstig 4.1 beoordelen of het met ingang van 1 december 2016 van toepassing zijnde artikel 5, zesde lid, van Dagloonbesluit 2016, in het geval van betrokkene tot een hoger dagloon leidt. Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van

artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door het Uwv te nemen nieuwe beslissing op bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.

8. Betrokkene heeft gevraagd om het Uwv te veroordelen tot schadevergoeding wegens vertraging in voldoening van een geldsom. Indien de door het Uwv te nemen nieuwe beslissing ertoe leidt dat enig bedrag aan WW-uitkering aan betrokkene moet worden nabetaald, is het Uwv gehouden tot vergoeding van wettelijke rente, die zal moeten worden berekend zoals in de uitspraak van de Raad van 25 januari 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BV1958, is uiteengezet.

9. Er is aanleiding het Uwv te veroordelen in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep. Die kosten worden bepaald op de kosten van rechtsbijstand in hoger beroep van € 1.237,50.