CBb, 08-01-2019, nr. 18/354

Appellanten hebben hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 30 januari 2018 (aangevallen uitspraak).

De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 november 2018. Appellant sub 2 is verschenen, bijgestaan door de gemachtigde van appellanten. Tevens is voor appellanten verschenen [naam 4] . De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor de minister is daarnaast verschenen [naam 5] .

Het hoger beroep is gericht tegen het in stand laten door de rechtbank van een aan appellanten opgelegde bestuurlijke boete van € 300,- wegens overtreding van artikel 26 in samenhang met artikel 124 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet in 2011, en tegen het in stand laten van verschillende boetes van in totaal € 43.449,50 wegens overtreding van artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Meststoffenwet (Msw) in 2011.

Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.

Aan appellanten is voor overtreding van artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Msw in de jaren 2007 en 2008 ook een boete opgelegd. Het College heeft in een uitspraak van 21 mei 2013 (ECLI:NL:CBB:2013:CA2239) de boete voor de overtreding van de Msw in 2007 vastgesteld op € 86.958,50. De boete voor overtreding van de Msw in 2008 van

€ 73.908,25 heeft het College bij uitspraak van 25 oktober 2016, ECLI:NL:CBB:2016:342 in stand gelaten.

De boetes voor de overtredingen in het jaar 2011 zijn opgelegd bij besluiten van 24 juli 2013 en 15 januari 2014. Aanleiding voor de onderhavige boetes was een rapport van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) van 4 september 2012 (het rapport). Op grond van dit rapport heeft de staatssecretaris appellanten een boete opgelegd van € 300,- vanwege het niet naar waarheid bijhouden van een inzichtelijke administratie in het jaar 2011 door een onjuiste opgave van percelen grond. Voorts heeft de staatssecretaris naar aanleiding van het rapport geconcludeerd dat appellanten over de percelen met de nummers 17 tot en met 21 niet daadwerkelijk de beschikkingsmacht hadden, zodat deze niet tot de oppervlakte van de tot het bedrijf behorende landbouwgrond gerekend kunnen worden. De door de staatssecretaris vastgestelde oppervlakte van de tot het bedrijf behorende landbouwgrond is zodanig dat appellanten de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 10.755 kilogram hebben overschreden, de stikstofgebruiksnorm met 4.194 kilogram en de fosfaatgebruiksnorm met 136 kilogram. Voor het bedrijf van appellanten hanteert de staatssecretaris een norm van 170 kg stikstof per hectare, omdat het bedrijf niet voldoet aan de voorwaarde voor derogatie dat ten minste 70% van de landbouwgrond die tot het bedrijf behoort, grasland is. De staatssecretaris heeft de boete met 50% gematigd ten opzichte van het bedrag dat maximaal kon worden opgelegd.

Bij zijn besluit van 28 november 2013, waartegen het beroep bij de rechtbank in zaaknummer 14/177 was gericht, heeft de staatssecretaris het bezwaar tegen het besluit van 24 juli 2013 ongegrond verklaard. Bij zijn besluit van 6 februari 2015, waartegen het beroep bij de rechtbank in zaaknummer 15/1840 was gericht, heeft de staatssecretaris het bezwaar tegen het besluit van 15 januari 2014 gedeeltelijk gegrond verklaard. Het totaalbedrag van de boetes vanwege overtreding van het verbod om meststoffen op of in de grond te brengen is vastgesteld op € 43.449,50.

2. De rechtbank heeft de beroepen van appellanten tegen de besluiten van 28 november 2013 en van 6 februari 2015 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, in zaaknummer 14/177 (niet naar waarheid bijgehouden administratie) overwogen dat het beroep van appellanten op matiging niet slaagt. In zaaknummer 15/1840 (het verbod om meststoffen in of op de grond te brengen) heeft de rechtbank overwogen dat het College in de genoemde uitspraken van 21 mei 2013 en 25 oktober 2016 heeft geoordeeld dat de percelen 17 tot en met 21 niet behoren tot het bedrijf van appellanten en dat zij hun stelling dat de situatie voor het jaar 2011 anders is, niet hebben onderbouwd. Voor verdergaande matiging dan de staatssecretaris heeft toegepast, heeft de rechtbank geen grond gezien.

Wettelijk kader

3. De Msw luidde ten tijde en voor zover van belang:

“Artikel 1

1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

(…)

m. tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond: in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is.

(…)

Artikel 7

Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.

Artikel 8

Het in artikel 7 gestelde verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:

a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;

b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen;

c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.

Artikel 9

1. De gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, is 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.

2. Bij ministeriële regeling kan een hogere gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen worden vastgesteld, die van toepassing is in de gevallen en onder de voorwaarden en beperkingen, bepaald bij de regeling.

(…)

Artikel 51

1. Onze Minister kan een overtreder een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van de artikelen 7 (…).

Artikel 57

1. Ingeval van overtreding van artikel 7 bedraagt de bestuurlijke boete:

a. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel a, bedoelde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden, vermeerderd met

b. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel b, bedoelde stikstofgebruiksnorm is overschreden, en vermeerderd met

c. € 11 per kilogram fosfaat waarmee de in artikel 8, onderdeel c, bedoelde fosfaatgebruiksnorm is overschreden.

2. Indien zowel de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen als de stikstofgebruiksnorm is overschreden, geldt, in zoverre in afwijking van het eerste lid, onderdeel b, een tarief van € 3,50 voor de kilogrammen stikstof waarvoor wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen reeds het tarief van € 7 is toegepast.

3. Indien zowel de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen als de fosfaatgebruiksnorm is overschreden, geldt, in zoverre in afwijking van het eerste lid, onderdeel c, een tarief van € 5,50 voor de kilogrammen fosfaat overeenkomend met het aantal kilogrammen stikstof waarmee de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden.

Omvang van het geding: de beroepsgronden

Appellanten hebben in hoger beroep aangevoerd dat de landbouwgronden waar het om gaat wel degelijk tot hun bedrijf behoorden. Zij gebruikten de percelen op grond van een gebruiksovereenkomst met [naam 6] (de verhuurder). Hun bedrijfsvoering was in 2011 anders dan in 2007 en 2008, waarover het College heeft geoordeeld. De verhuurder had in 2011 geen rol meer. De staatssecretaris heeft geen grondig onderzoek gedaan naar de situatie in het jaar 2011. Verder menen appellanten dat de boetes om verschillende redenen moeten worden gematigd.

De minister heeft in zijn reactie het standpunt gehandhaafd dat geen sprake is van tot het bedrijf behorende landbouwgrond en dat er geen reden is voor verdere matiging.

De tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond

Zoals het College eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 21 mei 2013 (ECLI:NL:CBB:2013:CA2239) en die van 24 november 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:454)) volgt uit de wetsgeschiedenis dat voor de toepassing van de Msw doorslaggevend is dat grond, zoals in de begripsomschrijving in artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel m, ook tot uitdrukking komt, uitsluitend kan worden opgevoerd als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond wanneer deze in het kader van een normale bedrijfsvoering bij dat bedrijf in gebruik is. Deze laatste eis brengt volgens de memorie van toelichting onder meer met zich dat degene die het landbouwbedrijf voert over de grond de feitelijke beschikkingsmacht moet kunnen uitoefenen, in die zin dat hij in de praktijk in staat was teeltplan en bemestingsplan op elkaar af te stemmen en deze plannen in samenhang te realiseren. In de hierboven genoemde uitspraak van 24 november 2016 wordt daarbij erop gewezen dat als appellanten de feitelijke beschikkingsmacht hadden over de percelen, daarmee slechts één vereiste is vervuld waaraan moet zijn voldaan om te kunnen concluderen dat die percelen in het kader van een normale bedrijfsvoering bij appellanten in gebruik waren. De vervulling van dit vereiste betekent dus niet automatisch dat de desbetreffende gronden behoren tot de oppervlakte landbouwgrond van het bedrijf.

Naar aanleiding van de stelling van appellanten dat het onderzoek in deze zaak onvoldoende zorgvuldig is geweest overweegt het College als volgt. Het systeem van normstelling, waarin de wetgever bij de invoering van de gebruiksnormen heeft voorzien, gaat uit van een algeheel verbod van het op of in de bodem brengen van meststoffen. Indien onder de gebruiksnormen wordt gebleven, geldt een opheffing van dit verbod. Dit volgt uit artikel 8 van de Msw. De gebruiksnormen zijn neergelegd in het bepaalde bij of krachtens de artikelen 9, 10 en 11 van de Msw. Het betreft jaarplafonds voor het gebruik van meststoffen die zijn gekoppeld aan de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, ligt het op de weg van degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen om feiten te stellen en materiaal aan te dragen aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of aannemelijk is dat de gebruiksnormen niet door hem zijn overschreden. Dit geldt ook voor het aantal hectaren tot het bedrijf behorende landbouwgrond. Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 van de Msw meststoffen op of in landbouwgrond brengt, dient te verantwoorden dat hij de voor het desbetreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de staatssecretaris, indien hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan.

Appellanten huurden de percelen van [naam 6] (de verhuurder). De verhuurder heeft op zijn beurt de grond in gebruik gekregen van het waterschap, op grond van een pachtovereenkomst. Over de jaren 2007 en 2008 is vastgesteld dat de percelen die appellanten huurden van de verhuurder geen deel uitmaakten van de bij het bedrijf van appellanten behorende landbouwgrond. Ten aanzien van deze percelen is, over 2007 (ECLI:NL:CBB:2013:CA2239), onder meer geconstateerd dat niet is gebleken dat in de grondgebruiksverklaring is bedongen dat appellanten kunnen beslissen over het beheer van de grond. Verschillende getuigen hadden verklaard dat de verhuurder de grond gebruikte voor het weiden van schapen. Appellanten zelf hadden tegenstrijdige verklaringen afgelegd over de vraag of de gronden wel of niet konden worden beweid. Over het jaar 2008 (ECLI:NL:CBB:2016:342) is geen aanleiding gezien anders te oordelen dan over 2007. Het College stelde vast dat de verhuurder in 2009 tegenover de Algemene Inspectiedienst had verklaard dat appellanten nooit bemoeienis hebben gehad met de grond. Uit het afdoeningsrapport van destijds bleek dat verschillende medewerkers van het Waterschap hadden verklaard dat er in 2007 en 2008 op de desbetreffende percelen ongeveer 400 schapen liepen van de verhuurder en dat de verhuurder deze schapen in die periode dagelijks controleerde. Ze hadden geen beesten van appellanten op de percelen gesignaleerd en ook appellanten zelf waren niet op de percelen gesignaleerd. Aan de andersluidende verklaringen die de verhuurder op de zitting bij het College aflegde is geen geloof gehecht.

Blijkens het rapport over de situatie in het jaar 2011 zijn de percelen 17 tot en met 21 een waterkerende voormalige zeedijk. De inspecteur heeft op 31 juli 2012 geconstateerd dat er circa 150 schapen liepen op een gedeelte van de percelen 18 en 19. De dijken waren gemaaid, waarbij het maaisel niet was geoogst. Naast het perceel waren [naam 6] en zijn vrouw bezig uitgebroken schapen terug te leiden. De verhuurder verklaarde dat hij de schapen samen met zijn vrouw verzorgde. Hij maaide de percelen en bracht dat in rekening bij appellanten, met wie hij een gebruiksovereenkomst voor de grond had afgesloten. Hij wist niet wat voor activiteiten appellanten op de dijk verrichtten. De inspecteur constateerde verder dat het grasbestand zodanig was dat dit weinig werd bemest, anders dan door de schapen. Een medewerker van het Waterschap Hollandsche Delta verklaarde aan de inspecteur dat het Waterschap de gronden uitsluitend had verpacht aan de verhuurder, waarbij gebruikgeving aan een ander niet was toegestaan. Dit blijkt ook uit artikel 7 van de pachtovereenkomst. Aan de hand van de pachtovereenkomst constateerde de inspecteur dat de grond in de pachtovereenkomst globaal overeenkwam met de percelen 17 tot en met 21 van het bedrijf van appellanten.

Het College is van oordeel dat de constateringen in het rapport zozeer in lijn liggen met de eerdere constateringen over 2007 en 2008, dat er, bij gebrek aan duidelijke, in een andere richting wijzende, gegevens van mocht worden uitgegaan dat de situatie met betrekking tot de percelen 17 tot en met 21 ten tijde thans van belang niet in relevant opzicht was gewijzigd. Van appellanten mocht immers worden verwacht dat zij hun stelling dat de gronden inmiddels wel deel uitmaakten van de bij het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond, zouden onderbouwen aan de hand van objectief bewijs. Dit is niet gebeurd. De enkele stelling van appellanten dat de rolverdeling inmiddels was gewijzigd onder invloed van de omstandigheid dat zij en de verpachter van de gronden in de loop der tijd met elkaar vertrouwd waren geraakt, en de verklaring ter zitting van appellant sub 2 dat hij de percelen naar believen kon beweiden en de schapen kon verplaatsen naar zijn eigen grond wanneer hij dat wenste is onvoldoende. De minister was, anders dan appellanten menen, niet gehouden om nog meer onderzoek in te stellen dan al tot uitdrukking komt in het rapport.

Het voorgaande leidt tot het oordeel dat appellanten ten tijde hier van belang niet de feitelijke beschikkingsmacht hadden over de percelen 17 tot en met 21, zodat zij reeds hierom geen rol kunnen spelen bij de beantwoording van de vraag of de gebruiksnormen als bedoeld in artikel 8 van de Msw zijn overschreden. Het College verwijst naar hetgeen hiervoor onder 5.1 is overwogen. Dat een en ander leidt tot de door de staatssecretaris vastgestelde overschrijding van de gebruiksnormen is niet in geschil. De minister was dan ook bevoegd een bestuurlijke boete op te leggen.

Matiging

Met de minister is het College van oordeel dat er, behoudens vanwege de duur van de procedure, waarop hierna nog zal worden ingegaan, geen grond is voor verdere matiging van de boetes. Dat appellanten, zoals zij stellen, enkel een onjuiste uitleg aan een wettelijk begrip hebben gegeven en dat geen sprake was van opzet vormt daartoe geen reden. Opzet is geen vereiste voor oplegging van de onderhavige boetes, anders dan in de zaak waarnaar appellanten ter vergelijking hebben verwezen (ECLI:NL:CBB:2018:182, inzake al dan niet opzettelijk onjuiste opgave van percelen door appellante sub 4 in het kader van de uitbetaling van bedrijfstoeslag). Het College is daarbij van oordeel dat appellanten zelf verantwoordelijk zijn voor het feit dat zij een gebruiksovereenkomst hebben gesloten met betrekking tot gronden waarover zij geen feitelijke beschikkingsmacht kregen. De stelling dat appellanten over meerdere jaren honderdduizenden euro’s aan boetes opgelegd hebben gekregen en bovendien zijn gekort in hun betalingsrechten, maakt het voorgaande niet anders. Appellanten hebben geen inzicht in hun financiële situatie gegeven. Voorts heeft de staatssecretaris de boete voor de overtreding van het verbod om meststoffen in of op de grond te brengen in het primaire besluit al met 50% gematigd, omdat appellanten, die voor 2007 en 2008 op basis van dezelfde feiten en omstandigheden zijn beboet, voor het jaar 2011 niet in de gelegenheid zijn geweest om de situatie op hun bedrijf in overeenstemming te brengen met de geldende wet- en regelgeving. Voor een verdergaande matiging bestaat geen aanleiding.

Appellanten worden tot slot niet gevolgd in hun in hoger beroep ingenomen stelling dat volgens hun eigen berekening de, hiervoor onder 1.4, bedoelde, 70%-grens nagenoeg wordt gehaald. De ernst van het vergrijp is daarom volgens appellanten maar gering en dat moet leiden tot matiging. Appellanten hebben ter zitting onderkend dat hun eigen berekening niet is onderbouwd, zodat alleen al om die reden dit betoog niet slaagt.

Redelijke termijn

Appellanten hebben ter zitting in hoger beroep gewezen op het tijdsverloop en beroepen zich op matiging van de boete vanwege overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dat is in dit geval 24 juli 2013, de datum waarop zowel het voornemen tot boeteoplegging ter zake van het verbod om meststoffen op of in de grond te brengen als de boeteoplegging voor het niet naar waarheid bijhouden van de administratie aan appellanten bekend zijn gemaakt. De totale procedure ter zake van de boete heeft de termijn van vier jaar ten tijde van de einduitspraak overschreden met een jaar, vijf maanden, twee weken en één dag. Het College brengt hierop in mindering de periode vanaf het moment dat appellanten instemden met de aanhouding van het beroep door de rechtbank (30 november 2015) in afwachting van het oordeel van het College over de boetes voor het jaar 2008. Dat oordeel is op 25 oktober 2016 uitgesproken, zodat het College een periode van tien maanden en 25 dagen in mindering brengt, waardoor een overschrijding van zes maanden en ongeveer twintig dagen resteert. Ten aanzien van de toepasselijke compensatie overweegt het College als volgt.

Volgens vaste jurisprudentie (zie onder meer de uitspraak van het College van 16 januari 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:32)) wordt bij overschrijding van de redelijke termijn in punitieve zaken de boete in beginsel gematigd met 5% per half jaar (naar boven afgerond). Het College ziet geen aanleiding om in het onderhavige geval (bijvoorbeeld vanwege de ingewikkeldheid van de zaak of het processuele gedrag van partijen) van dit uitgangspunt af te wijken. Het College zal om die reden de boetes verder verlagen met 10% en de boetes derhalve vaststellen op € 39.374,55.

8. De aangevallen uitspraak dient in verband met vorenbedoelde overschrijding van de redelijke termijn te worden vernietigd voor zover het de hoogte van de boetes betreft. Het beroep zal gegrond worden verklaard. De bestreden besluiten zullen worden vernietigd. Voorts zal worden bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten. Voor het overige zal de aangevallen uitspraak worden bevestigd.

9. Het College zal de minister veroordelen in de door appellanten gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het hogerberoepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).

Het College:

- verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van appellanten tegen de bestreden besluiten van 28 november 2013 en 6 februari 2015 gegrond en vernietigt deze besluiten voor zover het de hoogte van de boete betreft;

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. H.L. van der Beek en mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 januari 2019.

w.g. R.R. Winter w.g. M.G. Ligthart