ABRvS, 29-04-2009, nr. 200803806/1/M1

Bij besluit van 14 november 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: het college) ten aanzien van het verzoek van [partij] besloten het zonder vergunning krachtens de Wet milieubeheer in werking zijn van haar inrichting voor scheepsreparatie en het stralen van staal op het ongenummerde perceel aan de [locatie] te [plaats] te gedogen.

Bij besluit van 24 april 2008 heeft het college het door de stichting Stichting Werkgroep Derde Merwedehaven (hierna: de stichting) hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Tegen dit besluit heeft de stichting bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 26 mei 2008, beroep ingesteld.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

Het college heeft een ander stuk ingediend. Dit stuk is naar de overige partijen toegezonden.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 maart 2009, waar de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door drs. A.W. Lameijer-Hellendoorn en M.M. van der Slikke, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij], vertegenwoordigd door mr. S.W. Boot, advocaat te Rotterdam, als belanghebbende gehoord.

Ter zitting heeft de stichting haar beroepsgrond dat de geluidgrenswaarden die als voorwaarden zijn verbonden aan het gedoogbesluit niet handhaafbaar zijn, ingetrokken.

De Breejen heeft op 9 maart 1995 een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer aangevraagd voor het oprichten en in werking hebben van haar inrichting. De inrichting, behorende tot een krachtens artikel 1 van de Wet geluidhinder aangewezen categorie, kan in belangrijke mate geluidhinder veroorzaken en is gelegen op een industrieterrein als bedoeld in dat artikel, waaromheen nog geen geluidzone is vastgesteld. Het college heeft op grond van artikel 13.7 van de Wet milieubeheer de beslissing op de aanvraag aangehouden. In afwachting van de vaststelling van de geluidzone door het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht heeft het college van gedeputeerde staten diverse gedoogbesluiten genomen waarvan de laatste een geldigheidsduur had tot 31 december 2007. Omdat het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht op deze datum nog geen geluidzone had vastgesteld, heeft het college van gedeputeerde staten op 14 november 2007 opnieuw een gedoogbesluit onder voorwaarden genomen. Dit besluit is geldig tot 31 december 2010.

De stichting betoogt dat het college bij de besluitvorming omtrent het gedoogbesluit ten onrechte afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) niet heeft toegepast. Hiertoe voert zij aan dat dit besluit is genomen naar aanleiding van een door [partij] ingediende aanvraag om een milieuvergunning.

Het gedoogbesluit is, in tegenstelling tot hetgeen de stichting betoogt, genomen naar aanleiding van een verzoek van [partij] om een besluit te nemen tot afzien van handhavend optreden tegen het zonder milieuvergunning in werking zijn van haar inrichting. Alhoewel er geen wettelijke verplichting bestaat om afdeling 3.4 van de Awb toe te passen op de voorbereiding van het gedoogbesluit, was het college hiertoe wel bevoegd. Het college stelt zich op het standpunt dat geen aanleiding bestond om afdeling 3.4 van de Awb toe te passen omdat het besluit van 14 november 2007 betrekking heeft op een verlenging van een gedoogbesluit, belanghebbenden reeds eerder in de gelegenheid zijn gesteld een zienswijze naar voren te brengen en zich sindsdien geen nieuwe feiten en omstandigheden hebben voorgedaan. In hetgeen de stichting betoogt, is geen grond gelegen voor de conclusie dat het college zich niet in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen. De beroepsgrond faalt.

De stichting betoogt, kort weergegeven, dat de omvang van de gedoogde activiteiten niet duidelijk is omdat uit het gedoogverzoek, het gedoogbesluit en de daaraan verbonden voorwaarden onvoldoende blijkt welke activiteiten worden gedoogd.

Het college stelt zich op het standpunt dat uit de vergunningaanvraag uit 1995, op grond waarvan het gedoogbesluit is genomen, volgt welke activiteiten zijn gedoogd.

Ter zitting is gebleken dat de vergunningaanvraag uit 1995 geen deel uitmaakt van het gedoogbesluit. Uit het gedoogverzoek noch het gedoogbesluit kan de omvang van de gedoogde activiteiten worden afgeleid. Het bestreden besluit is aldus in strijd met het algemene rechtsbeginsel van de rechtszekerheid. De beroepsgrond slaagt.

De stichting betoogt dat door het gedogen van de activiteiten van [partij] geen milieuhygiënisch verantwoorde situatie ontstaat. In dit verband voert zij aan dat niet is onderzocht of de elektrische compressoren, die in de plaats zijn gekomen van de diesel aangedreven compressoren, zijn aan te merken als de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken.

Bij het nemen van het gedoogbesluit van 14 november 2007 heeft het college de provinciale nota ‘Gedogen in milieu- en waterzaken’ uit 2001 (hierna: de gedoognota) gehanteerd. In de gedoognota is, voor zover hier van belang, vermeld dat gedogen vooruitlopend op vergunningverlening slechts aan de orde kan zijn indien er een situatie ontstaat die milieuhygiënisch verantwoord is, in beginsel niet leidt tot een verslechtering van de reeds vergunde milieusituatie en vergunbaar is op basis van de Wet milieubeheer. Het college stelt zich op het standpunt dat de milieuhygiënische situatie ten opzichte van de eerdere gedoogsituatie niet verslechtert omdat de activiteiten binnen de inrichting van [partij] niet zijn gewijzigd.

Ter zitting is gebleken dat het college bij de beoordeling van het gedoogverzoek heeft beoogd zoveel mogelijk aan te sluiten bij het toetsingskader van de Wet milieubeheer bij vergunningverlening krachtens deze wet. Ingevolge artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer wordt er bij het verbinden van voorschriften aan de vergunning van uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.

Ter zitting is door het college bevestigd dat niet is onderzocht of, wat de compressoren betreft, de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Het besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Awb niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid. De beroepsgrond slaagt.

De stichting betoogt tevens dat door het ontbreken van een ontvankelijke vergunningaanvraag niet duidelijk is of de activiteiten van [partij] legaliseerbaar zijn.

Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

In de gedoognota is vermeld dat vooruitlopend op het verlenen van een vereiste vergunning slechts wordt gedoogd als voor de te gedogen activiteit een ontvankelijke vergunningaanvraag is ingediend. Achtergrond hiervan is dat uit die aanvraag blijkt of de situatie te legaliseren is.

De Afdeling overweegt dat, gezien de onduidelijkheid over de omvang van de gedoogde activiteiten, niet duidelijk is of deze legaliseerbaar zijn. Tevens is ter zitting onweersproken komen vast te staan dat sinds de indiening van de vergunningaanvraag in 1995 geen nieuwe aanvraag is ingediend. Gelet op de wijzigingen die sindsdien hebben plaatsgevonden in de Wet milieubeheer, met name als gevolg van de Wet van 16 juli 2005, houdende wijziging van de Wet milieubeheer en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (verduidelijking in verband met de EG-richtlijn inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging; vergunning op hoofdzaken/vergunning op maat), is niet op voorhand duidelijk of de door [partij] aangevraagde situatie nog vergunbaar is. Gelet hierop is het bestreden besluit in strijd met artikel 3:2 van de Awb niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid. De beroepsgrond slaagt.

Nu de hierboven behandelde aspecten bepalend zijn voor de beantwoording van de vraag of het gevraagde gedoogbesluit kon worden genomen, is het beroep gegrond en dient het bestreden besluit in zijn geheel te worden vernietigd. Gelet hierop komt de Afdeling niet meer toe aan de bespreking van de overige beroepsgronden.

Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. de Hek, ambtenaar van Staat.

w.g. Van Kreveld Voorzitter

w.g. De Hek ambtenaar van Staat

Uitgesproken in het openbaar op 29 april 2009