Rb. Rotterdam, 25-10-2018, nr. ROT 17/6080 en 17/6081

Bij besluit van 11 november 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de artikelen 5 en 6 van de Wet openbare manifestaties (Wom) een verbod gegeven inhoudend dat een betoging/samenkomst in verband met de intocht van Sinterklaas pro en anti Zwarte Piet niet is toegestaan op 12 november 2016 gedurende het tijdvak 06.00 uur tot 18.00 uur in het gebied centrum. Daarbij heeft verweerder ook een aantal aanwijzingen gegeven.

Bij besluit van 5 september 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.

Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Bij brief van 20 december 2017 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken aan de rechtbank toegezonden. Ten aanzien van gedeelten van stukken heeft verweerder op grond van artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de rechtbank medegedeeld dat uitsluitend zij daarvan kennis zal mogen nemen en verzocht om met toepassing van artikel 8:29, derde lid, van de Awb te beslissen dat de beperkte kennisneming gerechtvaardigd is.

Bij brief van 24 januari 2018 hebben eisers een reactie gegeven op dit verzoek van verweerder en toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb verleend in het geval dat de rechtbank beslist dat de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is.

Bij beslissing van 22 februari 2018 heeft de rechter-commissaris beperking van de kennisneming van de stukken waarvoor het verzoek is gedaan gerechtvaardigd geacht.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Bij brief van 7 september 2018 heeft verweerder nadere, door de rechtbank opgevraagde, stukken ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 september 2018. Eiser 1 is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Eiser 2 heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verder zijn namens verweerder verschenen [naam] , [naam] en [naam] .

De besluitvorming door verweerder

Op zaterdagmiddag 12 november 2016 vond de intocht van Sinterklaas in Rotterdam plaats. Diezelfde dag vond ook de landelijke intocht van Sinterklaas in Maassluis plaats.

Op basis van informatie bij de politie was er bij de landelijke intocht een verhoogd dreigingsbeeld en werd er al vooraf rekening mee gehouden dat zowel voor- als tegenstanders van de figuur van Zwarte Piet zouden willen demonstreren en dat daar (heftige) reacties vanuit het publiek op konden volgen. Daags voor de intocht was onder andere een ambtsbericht van de AIVD ontvangen dat zowel (extreem)linkse als (extreem)rechtse groeperingen (waaronder hooligans) van plan waren naar de landelijke intocht in Maassluis te gaan, waarbij er een serieuze kans was dat zij de confrontatie met elkaar zouden zoeken. De politie heeft in de voorbereidingen op de landelijke intocht in Maassluis proactief contact gezocht met organisaties van wie men verwachtte dat zij wilden demonstreren. Daarbij is ook meermalen contact gezocht met de beweging Kick-Out Zwarte Piet (KOZP), waar eisers aan verbonden zijn. KOZP heeft toen aangegeven geen concrete plannen te hebben voor een demonstratie. KOZP heeft noch aan de burgemeester van Maassluis noch aan verweerder een kennisgeving van een demonstratie gedaan.

Op vrijdagmiddag 11 november 2016 ontving de politie informatie dat - kort gezegd - KOZP twee bussen met chauffeur had gehuurd om te vertrekken vanuit station Duivendrecht in Amsterdam met als eindbestemming Rotterdam. Aan het begin van de avond is door de politie contact gezocht met verweerder en is deze informatie gedeeld.

Op basis van deze politie-informatie alsmede informatie afkomstig van openbare bronnen heeft verweerder een inschatting gemaakt van de kans op wanordelijkheden. Op

11 november 2016 aan het einde van de dag heeft verweerder het primaire besluit genomen, inhoudend een verbod op een betoging/samenkomst in verband met de intocht van Sinterklaas pro en anti Zwarte Piet op 12 november 2016 gedurende het tijdvak 06.00 uur tot 18.00 uur in het gebied centrum. Daarbij heeft verweerder aanwijzingen gegeven aan al degenen die kennelijk behoren tot een groep die een dergelijke betoging/samenkomst willen houden.

Op 12 november 2016 zijn aan het eind van de ochtend drie bussen met sympathisanten van KOZP door de politie nabij het centrum van Rotterdam tegengehouden, waarop het primaire besluit aan in ieder geval eiser 1 is uitgereikt en aldus bekendgemaakt.

2. Aan het bestreden besluit heeft verweerder, onder overneming van de overwegingen in het advies van de Algemene Bezwaarschriftencommissie van 14 augustus 2017, ten grondslag gelegd dat het belang van het voorkomen van wanordelijkheden en het belang van de bescherming van de gezondheid van het publiek, genoemd in artikel 2 van de Wom, het verbod nodig maakten. Het demonstratieverbod was niet specifiek gericht op eisers en de KOZP, maar zag ook op de voorstanders van de figuur van Zwarte Piet. Geen sprake is van strijd met het censuurverbod, zoals door eisers is betoogd. Het verbod is niet gegeven vanuit een (intrinsieke) beoordeling van de figuur van Zwarte Piet. Gelet op de stukken, waaronder de vertrouwelijk stukken, heeft verweerder zijns inziens kunnen oordelen dat sprake was van een niet verwaarloosbaar risico op wanordelijkheden voor, tijdens en na de Sinterklaasintocht. Verweerder heeft daarbij rekening gehouden met het verhoogde dreigingsbeeld in de aanloop naar een landelijke intocht, het ambtsbericht van de AIVD waarin het dreigingsbeeld daags voor de intocht werd versterkt, de inlichtingen van de politie op 11 november 2016, de onduidelijkheid over de aard, omvang en locatie van een eventuele demonstratie, het ontbreken van een organisator en afspraken, de samenloop met een optocht door het centrum van de stad, de aanwezigheid van veel kinderen en de noodzaak hen te beschermen, het risico op vermenging met al het in het centrum aanwezige publiek en het ontbreken van voldoende voorbereidingstijd en de keuzes die gemaakt moesten worden ten aanzien van de gelimiteerde inzet van de politiecapaciteit binnen de eenheid Rotterdam in verband met de nationale intocht in Maassluis.

De beroepsgronden van eisers

3. Eisers zetten zich beiden in voor een Sinterklaasfeest zonder de figuur van Zwarte Piet en zijn daarbij ook als woordvoerder/organisator betrokken bij de actiegroep KOZP.

Eisers zijn van mening dat het bestreden demonstratieverbod een disproportionele inbreuk heeft gemaakt op het grondwettelijk recht op betoging en daarmee op de vrijheid van meningsuiting. Het ontbreken van een kennisgeving is volgens eisers onvoldoende grondslag voor een verbod. Het is logisch dat eisers geen kennisgeving aan verweerder hebben gedaan, omdat zij van plan waren vanuit Rotterdam door te reizen naar Maassluis om daar te demonstreren. Pas toen op 12 november 2016 bleek dat protesteren in Maassluis onmogelijk was geworden, heeft een aantal mensen vanuit de groep besloten dan maar in Rotterdam te gaan demonsteren. Eisers stellen dat hier sprake was van een vreedzame betoging van beperkte omvang, die werd bedreigd door een hostile audience. Juist in een geval waarin de doorgang van een vreedzame betoging wordt bedreigd door een hostile audience rust op de overheid de dure plicht om de doorgang van betoging te verzekeren, omdat er anders een situatie ontstaat waarin de vrijheid van meningsuiting en betoging kan worden “gegijzeld” door andere burgers die het niet met een bepaalde mening eens zijn.

Verweerder had alle beschikbare lichtere middelen moeten inzetten om de betoging doorgang te laten vinden, alvorens over te gaan tot een preventief verbod. Niet is onderbouwd dat er sprake was van bestuurlijke overmacht of dat er sprake was van een situatie die naar redelijke verwachting gepaard zou gaan met wanordelijkheden op zodanige schaal, dat die niet voorkomen konden worden met voldoende politie-inzet. Een cijfermatige onderbouwing van verweerders standpunt dat er onvoldoende politie-inzet in Rotterdam beschikbaar was ontbreekt. Er was kennelijk wel voldoende politie-inzet om aan het eind van de ochtend een paar honderd mensen aan te houden.

Door “de belevingswereld van kinderen” in de beoordeling te betrekken is een onjuist toetsingskader aangelegd. De stelling van verweerder dat gelet daarop meer eisen kunnen worden gesteld aan de mate van orde en rust in de omgeving van de intocht volgt niet uit de Wom en kan ook niet zonder meer worden gevolgd.

Tot slot stellen eisers in beroep opnieuw dat verweerder in strijd met het censuurverbod van artikel 5, derde lid, van de Wom handelt door alleen demonstraties in verband met Zwarte Piet te verbieden.

Het wettelijk kader

4. De volgende wettelijke bepalingen zijn in deze zaak in het bijzonder van belang:

Artikel 9, eerste en tweede lid, van de Grondwet bepaalt dat het recht tot vergadering en betoging wordt erkend, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet. De wet kan regels stellen ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.

Artikel 2 van de Wom bepaalt dat de bij of krachtens de bepalingen uit deze paragraaf aan overheidsorganen gegeven bevoegdheden tot beperking van het recht tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging en het recht tot vergadering en betoging, slechts kunnen worden aangewend ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.

Artikel 4 van de Wom bepaalt dat de gemeenteraad bij verordening regels vaststelt met betrekking tot de gevallen waarin voor vergaderingen en betogingen op openbare plaatsen een voorafgaande kennisgeving vereist is.

Artikel 5 van de Wom bepaalt dat de burgemeester naar aanleiding van een kennisgeving voorschriften en beperkingen kan stellen of een verbod kan geven. Een verbod kan slechts worden gegeven indien de vereiste kennisgeving niet tijdig is gedaan, de vereiste gegevens niet tijdig zijn verstrekt of een van de in artikel 2 genoemde belangen dat vordert.

Een voorschrift, beperking of verbod kan geen betrekking hebben op de inhoud van hetgeen wordt beleden, onderscheidenlijk van de te openbaren gedachten of gevoelens.

Artikel 2:3, eerste lid, van de APV Rotterdam 2012 bepaalt dat degene die het voornemen heeft op een openbare plaats een betoging, vergadering of samenkomst als bedoeld in de Wet openbare manifestaties, te houden, verplicht is daarvan voor de openbare aankondiging ervan en ten minste 48 uur voordat deze zal worden gehouden, schriftelijk kennis te geven aan de burgemeester.

De beoordeling door de rechtbank

Het besluit dat aan de bestuursrechter in dit geding ter beoordeling is voorgelegd betreft het besluit van verweerder van 11 november 2016 om een demonstratieverbod af te geven voor het centrum van Rotterdam rond de intocht van Sinterklaas pro en anti Zwarte Piet op 12 november 2016.

Niet ligt ter beoordeling voor het door verweerder op 12 november 2016 aan het eind van de ochtend gegeven noodbevel en evenmin de feitelijke gebeurtenissen die in dat kader die dag op en in de buurt van de Schiekade in Rotterdam hebben plaatsgevonden rond de arrestatie door de politie van een grote groep personen, waaronder eisers.

De rechtbank stelt voorop dat het recht om te demonstreren een groot goed is en dat dit recht zoveel mogelijk moet worden gewaarborgd.

Geen grondrecht is evenwel absoluut. Ook het recht van betoging kan, ter bescherming van bij wet bepaalde belangen, worden begrensd.

De vraag die moet worden beantwoord is of de vrees van verweerder dat er wanordelijkheden zouden plaatsvinden gerechtvaardigd was en zo ja, of er zwaarwegende omstandigheden aanwezig waren op basis waarvan verweerder, ter voorkoming van deze wanordelijkheden, tot het uitvaardigen van een demonstratieverbod mocht overgaan.

De rechtbank beantwoordt die vraag bevestigend.

In de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2 van de Wom (Kamerstukken II 1985/86, 19 427, nr. 3, blz. 17) is vermeld dat de betekenis van de beperkingsgrond "bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden" tot op zekere hoogte wordt beïnvloed door de context waarbinnen de grond wordt ingeroepen. De beoordeling of een samenstel van (verwachte) ongewenste gedragingen zo ernstig is dat van wanordelijkheden kan worden gesproken, hangt niet uitsluitend af van de aard van die gedragingen. Ook de plaats waar de manifestatie wordt gehouden kan hier van betekenis zijn. De mate van orde en rust die naar algemeen inzicht op een bepaalde plaats behoort te heersen bepaalt mede wanneer de grens van wanordelijkheden wordt overschreden, aldus de geschiedenis (zie de uitspraak van de Afdeling van 21 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2521).

Bij het nemen van een besluit als hier voorligt is altijd sprake van een inschatting door het bevoegde orgaan op basis van de hem op het moment van het nemen van dat besluit ter beschikking staande informatie.

Op grond van de zich in het dossier bevindende stukken (waaronder de vertrouwelijke stukken) is de rechtbank allereerst van oordeel dat verweerder in de avond van 11 november 2016 heeft kunnen oordelen dat er een gerechtvaardigde vrees was voor wanordelijkheden voor, tijdens en na de Sinterklaasintocht.

Uit het dossier blijkt genoegzaam dat in aanloop naar de landelijke intocht op

12 november 2016 in Maassluis sprake was van een verhoogd dreigingsbeeld. Gelet op dat dreigingsbeeld heeft de politie in de voorbereidingen op de landelijke intocht in Maassluis proactief contact gezocht met diverse organisaties, waaronder KOZP (middels eisers 1 als diens vertegenwoordiger), van wie men verwachtte dat zij wilden demonstreren. Dit met als doel om ervoor te zorgen dat zowel recht zou kunnen worden gedaan aan de mogelijkheid voor vóór- en tegenstanders van de figuur van Zwarte Piet om op 12 november 2016 in Maassluis te demonstreren als aan het belang van een Sinterklaasintocht zonder wanordelijkheden en/of gevaar voor de gezondheid en veiligheid van het in Maassluis op die dag aanwezige publiek.

Eisers hebben er, zoals ter zitting duidelijk is gebleken, bewust voor gekozen geen kennisgeving te doen van hun voorgenomen demonstratie in Maassluis op 12 november 2016.

De rechtbank volgt eisers in hun stelling dat het enkele ontbreken van een dergelijke kennisgeving onvoldoende basis biedt om een voorgenomen demonstratie te verbieden.

In deze zaak is het enkele ontbreken van een dergelijke kennisgeving echter niet de basis geweest voor het verbod, maar vormt het één van de omstandigheden die verweerder heeft meegenomen in zijn inschatting van het gevaar voor het ontstaan van wanordelijkheden in het centrum van Rotterdam.

Dat, zoals eisers stellen, het logisch is dat zij geen kennisgeving in Rotterdam hebben gedaan, omdat zij voornemens waren om in Maassluis en niet in Rotterdam te demonstreren kan hen niet baten. Eiseres hebben immers ook geen kennisgeving gedaan in Maassluis. Toen verweerder in de avond van 11 november 2016 signalen kreeg dat een grote groep personen mogelijk van plan was om op 12 november 2016 in Rotterdam te demonstreren, heeft verweerder dit dan ook als een reële mogelijkheid in zijn afweging kunnen betrekken.

Eiser 1 heeft ter zitting desgevraagd aangegeven dat bewust geen kennisgeving is gedaan in Maassluis omdat zij niet ‘in een vak geplaatst willen worden’ en vrij willen zijn in hun keuze op welke plek en op welk moment zij van hun recht op vrije meningsuiting gebruik willen maken.

De rechtbank is van oordeel dat eisers een mogelijke beslissing van een burgemeester om ‘in een demonstratievak ver van de route te worden geparkeerd’ niet zouden moeten omzeilen door dan maar geen kennisgeving te doen en, zoals ze ook in dit geval hebben gezegd ‘te zien hoever ze kunnen komen’. Eisers hebben in dat geval immers de mogelijkheid om een dergelijk besluit van de burgemeester ter toetsing voor te leggen aan de (voorzieningen)rechter, die een oordeel kan geven over de vraag of het besluit en de daarbij gegeven aanwijzingen in rechte stand kunnen houden.

En weliswaar hebben eisers terecht gesteld dat van de bevoegde autoriteiten een extra inspanning mag worden verwacht als de vrijheid van betoging van een - zoals eisers zichzelf noemen - peaceful assembly door tegendemonstranten “gegijzeld” wordt, maar dat hebben zij in dit geval deels over zichzelf afgeroepen door tot op de dag van de sinterklaasintocht onduidelijkheid over hun plannen te laten bestaan.

Nu door eisers geen kennisgeving is gedaan en voor verweerder in het geheel niet duidelijk was wat de plannen van eisers waren op 12 november 2016, is de rechtbank van oordeel dat verweerder dit in de afweging heeft mogen betrekken.

Anders dan eisers betogen heeft verweerder de aanwezigheid en de belevingswereld van kinderen bij zijn afweging om een demonstratieverbod af te geven mogen betrekken. In het verweerschrift is gewezen op het feit dat verweerder een belangrijke verantwoordelijkheid heeft ten aanzien van het beschermen van de veiligheid van bezoekers en bewoners van Rotterdam en dat hij ervoor dient te zorgen dat geen wanordelijkheden plaatsvinden. Aan deze verantwoordelijkheid komt eens temeer gewicht toe als het gaat om een evenement zoals de Sinterklaasintocht, waarbij in een op zaterdagmiddag toch al drukke binnenstad zich veel ouders en kinderen verzamelen.

Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank terecht overwogen dat moet worden voorkomen dat kinderen die op de intocht afkomen, terecht komen in een confrontatie tussen demonstranten en tegengroeperingen. Zoals hiervoor onder randnummer 5.3 is overwogen mag verweerder de context van de manifestatie in zijn afweging betrekken. Die context kan met zich brengen dat het risico op wanordelijkheden in het ene geval tot andere maatregelen leidt dan in het andere geval.

De rechtbank ziet daarnaast geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de stelling van verweerder dat op 12 november 2016 onvoldoende politiecapaciteit in Rotterdam beschikbaar was om een ‘ad hoc’ betoging van KOZP in goede banen te kunnen leiden, nu als gevolg van het verhoogde dreigingsbeeld in Maassluis een substantieel gedeelte van de Politie Eenheid Rotterdam ten behoeve van de landelijke intocht in die stad was gestationeerd en daarnaast ook al extra politiecapaciteit was ingezet voor de Sinterklaasintocht in Rotterdam op diezelfde dag. Verweerder heeft deze stelling voldoende toegelicht en aannemelijk gemaakt. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding om verweerder op te dragen, als door eisers is verzocht, om zijn standpunt over de omvang van de beschikbare politie-inzet in Rotterdam, cijfermatig nader te onderbouwen.

Eisers hebben in dit verband nog betoogd dat het standpunt van verweerder niet kan kloppen, omdat gebleken is dat er op 12 november 2016 in ieder geval voldoende agenten aanwezig waren om rond het middaguur ongeveer tweehonderd demonstranten, waaronder eisers, aan te houden op en rond de Schiekade.

Uit het dossier blijkt echter dat de politie aan het eind van de ochtend informatie ontving dat op enig moment een groep Feyenoord hooligans die zich, zoals eerder al was verwacht, naar de landelijke intocht in Maassluis had begeven, via sociale media had vernomen dat KOZP juist naar de plaatselijke intocht in Rotterdam was gekomen. In een poging de politie te ontlopen probeerden deze hooligans via de pont bij Rozenburg terug te gaan naar het centrum van Rotterdam om daar de confrontatie met aanhangers van KOZP op te zoeken. Rotterdamse politiecapaciteit, die aanvankelijk was ingezet in Maassluis is teruggeroepen naar Rotterdam, omdat op dat moment de situatie in Rotterdam meer dreiging bevatte en een confrontatie en verdere escalatie in het centrum van Rotterdam moest worden voorkomen.

Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen over de aard, omvang en de ernst van de wanordelijkheden waarvoor gevreesd kon worden, alsmede op de beperkte politiecapaciteit op dat moment ter plaatse, kan het betoog van eisers dat verweerder had kunnen volstaan met een lichter middel dan een preventief demonstratieverbod, bijvoorbeeld door slechts voor een gedeelte van het centrum een demonstratieverbod uit te vaardigen, niet slagen. Daar komt bij dat eisers of andere woordvoerders van KOZP in de aanloop naar de sinterklaasintochten de betrokken instanties steeds in het ongewisse hebben gelaten over hun plannen, zodat ook geen goede inschatting gemaakt kon worden of zij zich aan eventuele afspraken of aanwijzingen zouden houden.

Dat verweerder zich, in strijd met artikel 5, derde lid, van de Wom, zou hebben gemengd in de inhoud van de demonstratie door alleen demonstraties in verband met Zwarte Piet te verbieden, volgt de rechtbank evenmin. Verweerder heeft in het primaire besluit uitsluitend de mogelijke demonstraties waar het besluit betrekking op had, zo goed mogelijk omschreven. Van een stellingname door verweerder over de figuur van Zwarte Piet is geen sprake geweest.

De conclusie

Gelet op al hetgeen hiervoor is overwogen komt de rechtbank tot het oordeel dat verweerder, met een zorgvuldige afweging van belangen, in de avond van 11 november 2016 het bestreden demonstratieverbod heeft mogen nemen. De beroepen van eisers daartegen zijn ongegrond.

6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.I. van Strien, voorzitter, en mr. J. de Gans en

mr. M. de Rijke, leden, in aanwezigheid van mr. M.I. Hiemstra - Wijnands, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 oktober 2018.

griffier voorzitter

de voorzitter is verhinderd om deze uitspraak mede te ondertekenen

Afschrift verzonden aan partijen op:

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.