GiEA Aruba, 07-09-2022, nr. AUA202102867

Het verloop van de procedure tot 2 maart 2022 blijkt uit het tussenvonnis van dit Gerecht van die datum. Het verdere verloop van de procedure blijkt uit:

- de pleitaantekeningen van [Eiser],

- de comparitie van partijen, gehouden op 24 maart 2022, waarbij zijn verschenen

[Eiser], bijgestaan door voornoemde gemachtigde, en het Land,

vertegenwoordigd door voornoemde gemachtigde.

De datum voor vonnis is nader bepaald op heden.

Eiser] vordert het Gerecht om bij vonnis uitvoerbaar bij voorraad:

primair:

- het Land te bevelen om geen rechtsgevolgen te verbinden aan de brief van 4 maart 2021;

- het Land te veroordelen om uiterlijk binnen vier dagen na betekening van dit vonnis haar verplichtingen uit hoofde van de litigieuze erfpachtaanvraag met betrekking tot het erfpachtsterrein gelegen te [adres], bekend als vw. 20190087 kv.1 groot 325 m2 na te komen, waaronder te verstaan de levering en overdracht van het erfpachtrecht te bewerkstelligen middels een notaris, dan wel middels een door het Gerecht in goede justitie te verstrekken instructie aan de notaris;

subsidiair:

- voor zover het perceel niet meer beschikbaar is, het Land te veroordelen om met [Eiser] te onderhandelen over een erfpachtovereenkomst met betrekking tot een andere locatie;

meer subsidiair:

- voor zover bovengenoemde vorderingen niet voor toewijzing vatbaar zijn, het Land te veroordelen tot terugbetaling van al de door [Eiser] gemaakte kosten ad Afl. 2.500,-, alsmede tot betaling van een schadevergoeding van Afl. 10.000,- voor de door [Eiser] geleden emotionele schade;

primair, subsidiair en meer subsidiair:

- op straffe van een dwangsom van Afl. 5.000,- voor iedere dag of gedeelte daarvan dat het Land nalaat om na betekening van het vonnis aan het bevel te voldoen;

- het Land te veroordelen in de proceskosten.

Aan zijn vordering heeft [Eiser] het volgende ten grondslag gelegd.

[Eiser] heeft de gehele aanvraagprocedure correct en te goeder trouw doorlopen. Hij heeft steeds gevolg gegeven aan de verzoeken van de zijde van het Land, en ook steeds aan de gestelde voorwaarden voldaan. Dat laatste is gedurende de procedure ook telkens zijdens het Land aan [Eiser] bevestigd, in de verschillende brieven die hij van de directeur DIP en de minister heeft ontvangen. Onder deze omstandigheden mocht hij er gerechtvaardigd op vertrouwen dat het Land over zou gaan tot het nemen van de volgende stap in de procedure, te weten het tekenen van de erfpachtovereenkomst. Door dat niet te doen, heeft het Land gehandeld in strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur, en daarmee onrechtmatig jegens hem. Redenen te meer waarom het Land gehouden is om hem het FIFO-uitgangspunt niet tegen te werpen, is dat de procedure al geruime tijd heeft geduurd, hij daarvoor veel inspanningen heeft betracht en kosten heeft gemaakt, en dat zijn aanvraag dateert van voor het gronduitgiftebeleid, waarin dit uitgangspunt is opgenomen, aldus [Eiser].

Het Land heeft gemotiveerd verweer gevoerd strekkende tot afwijzing van de vordering. Het Land betwist onrechtmatig jegens [Eiser] te hebben gehandeld. Daartoe voert het Land aan dat hij gehouden is in overeenstemming met het gevoerde beleid te handelen. In dit geval heeft het Land strikt toepassing gegeven aan het gronduitgiftebeleid. Dat dat pas in de laatste fase van de procedure is gebeurd, en niet van begin af aan, is aan te merken als een fout, en volgens vaste rechtspraak komt aan een bestuursorgaan de bevoegdheid toe een gemaakte fout te herstellen, mits het daartoe strekkende besluit niet in strijd is met enige geschreven of ongeschreven rechtsregel of enig algemeen rechtsbeginsel, in het bijzonder dat van de rechtszekerheid. Van enige strijdigheid in deze zin is geen sprake, omdat het gaat om gepubliceerd en dus ook voor [Eiser] kenbaar beleid. Het algemeen belang verzet zich dan ook tegen uitgifte van het perceel in erfpacht aan [Eiser], aldus het Land.

Het Gerecht begrijpt de vorderingen van [Eiser] zo, dat gevorderd wordt om het Land te bevelen om aan [Eiser] aan te bieden een overeenkomst tot vestiging van erfpacht op het perceel, onder de voorwaarden zoals gebruikelijk door het Land gehanteerd. Dit ligt immers besloten in de primaire vordering, de onderdelen daarvan in samenhang bezien.

Ingevolge artikel 1 van de Landsverordening uitgifte eigendommen is de minister van Publieke Werken en Volksgezondheid bevoegd tot uitgifte van gronden in erfpacht volgens de bepalingen van de navolgende artikelen. Volgens vaste rechtspraak (onder meer GHvJ 28 mei 2012, ECLI:NL:OGHACMB:2012:BX5453) is een beslissing over de uitgifte van gronden in erfpacht geen beschikking in de zin van artikel 2, eerste lid, van de Landsverordening administratieve rechtspraak, omdat de daaraan ten grondslag liggende aanvraag ertoe strekt dat een overeenkomst tot vestiging van erfpacht wordt gesloten en uitgevoerd. Onder deze omstandigheden moet zodanige beslissing geacht worden zich op te lossen in een rechtshandeling naar burgerlijk recht. Ingevolge artikel 3:14 van het Burgerlijk Wetboek mag een bevoegdheid die iemand krachtens het burgerlijk recht toekomt, niet worden uitgeoefend in strijd met geschreven of ongeschreven regels van publiekrecht. Dit betekent dat bij het uitoefenen van de bevoegdheid om al dan niet overeenkomsten tot vestiging van erfpacht aan te gaan, het Land geschreven en ongeschreven regels van publiekrecht in acht moet nemen.

Als regel van publiekrecht heeft volgens vaste rechtspraak (vergelijk onder meer GHvJ 22 november 2016, ECLI:NL:OGHACMB:2016:191) te gelden dat het bestuursorgaan handelt overeenkomstig het gevoerde beleid. Voor afwijking van beleidsregels is alleen plaats, indien de toepassing daarvan voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Het bestuursorgaan dient alle omstandigheden van het geval te betrekken in zijn beoordeling en dient te bezien of deze op zichzelf dan wel tezamen met andere omstandigheden, moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden die maken dat het handelen overeenkomstig de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.

Ook als regels van bestuursrecht hebben te gelden de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het vertrouwens-, gelijkheids- en rechtszekerheidsbeginsel. Dit betekent dat bij het uitoefenen van de bevoegdheid om al dan niet overeenkomsten tot vestiging van erfpacht aan te gaan, het Land deze beginselen in acht moet nemen (vergelijk HR 26 november 2021, ECLI:NL:HR:2021:1778).

Vast staat dat de minister met ingang van februari 2018 het beleid voert, zoals neergelegd in het gronduitgiftebeleid (zie 2.2). Volgens het gronduitgiftebeleid heeft de minister aanleiding gezien tot het vaststellen en voeren van dit beleid, om het proces van gronduitgifte en terreintoekenning transparant, integer, efficiënter en effectiever te laten verlopen en misbruik te voorkomen en tegen te gaan.

Het in het gronduitgiftebeleid neergelegde FIFO-uitgangpunt, op basis waarvan schaarse publieke gronden worden verdeeld, is op zichzelf niet kennelijk onredelijk, en bovendien objectief en toetsbaar.

Gelet op het hiervoor weergegeven kader en de stellingen van partijen over en weer, wordt de kern van dit geschil samengebracht tot de vraag of het Land onder de omstandigheden van dit geval gehouden is om vast te houden aan het gronduitgiftebeleid, meer specifiek: het daarin opgenomen FIFO-uitgangspunt, of juist om daarvan af te wijken.

Het Land heeft onweersproken gesteld, dat met toepassing van het FIFOuitgangspunt, de aanvraag van [Eiser] ten tijde van de beslissing van 4 maart 2021 om deze niet in te willigen, niet voor toewijzing in aanmerking kwam. Vast staat anderzijds ook dat [Eiser] voor het overige aan alle volgens het gronduitgiftebeleid geldende vereisten voldoet. Volgens het beleid (3.1.4) wordt een erfpachtovereenkomst opgesteld en wordt de aanvrager het woningbouwperceel in erfpacht aangeboden, indien deze in aanmerking komt voor een woningbouwperceel en heeft voldaan aan de voorwaarden uit de reservering. Dat betekent dat – los van het FIFO-uitgangspunt – het in deze stand van de procedure voldoen aan de gestelde vereisten en voorwaarden, er volgens het gronduitgiftebeleid toe dient te leiden dat met de desbetreffende aanvrager een overeenkomst tot uitgifte van een perceel in erfpacht wordt aangegaan. Het Land is daar evenwel niet toe overgegaan, omdat het alsnog wenst vast te houden aan het FIFO-uitgangspunt. Dit spitst de te beantwoorden vraag toe, op die of het in dit stadium van de procedure vasthouden aan het FIFO-uitgangspunt gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn jegens [Eiser] in verhouding tot de met dat beleid te dienen belangen.

De omstandigheid waarop [Eiser] zich in het bijzonder beroept, is dat hem een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel toekomt. Het Gerecht overweegt ter zake als volgt.

Volgens vaste rechtspraak (onder meer GHvJ 17 januari 2018, ECLI:NL:OGHACMB:2018:16) kan een beroep op het vertrouwensbeginsel slagen als van de kant van het tot beslissen bevoegde orgaan een concrete, ondubbelzinnige aan dat orgaan toe te rekenen toezegging is gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Hiervan kan ook sprake zijn indien deze toezegging is gedaan door een persoon waarvan de betrokkene op goede gronden mocht veronderstellen dat deze de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte. Als toezegging worden aangemerkt gedragingen en/of uitlatingen van overheidsfunctionarissen die bij de justitiabele redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend, na kennisneming van de voor dat geval relevante gegevens, die niet zozeer strijdt met de regels dat redelijkerwijs niet op nakoming kan worden gerekend.

Naar het oordeel van het Gerecht komt aan [Eiser] een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel toe. Nadat hij gedurende de procedure steeds aan alle gestelde vereisten en voorwaarden heeft voldaan, heeft [Eiser] een brief van de ter zake bevoegde minister ontvangen, waarbij deze hem de toezegging doet dat, indien hij aan de bij de toezegging gestelde voorwaarden voldoet, de minister met hem een overeenkomst tot uitgifte van het perceel in erfpacht aan gaat. Aldus is aan [Eiser] door het tot beslissen bevoegde orgaan een concrete toezegging gedaan. Zoals hiervoor is overwogen (2.7 en 4.6), staat vast dat [Eiser] vervolgens ook aan de bij de toezegging gestelde voorwaarden heeft voldaan, op welk standpunt de directeur DIP zich blijkens de brief van 27 januari 2020 (zie 2.9) ook jegens de minister heeft gesteld. Dit is in zoverre ook in overeenstemming met het gronduitgiftebeleid. Onder deze omstandigheden, heeft [Eiser] uit de toezegging in de brief van de minister, in samenhang bezien met de doorlopen procedure en het gronduitgiftebeleid, het gerechtvaardigd vertrouwen mogen ontlenen dat de minister met hem een overeenkomst tot uitgifte van het perceel in erfpacht zou aangaan.

Anders dan het Land heeft betoogd, is in dit geval de toezegging niet zodanig in strijd met de regels dat [Eiser] redelijkerwijs niet op nakoming kon rekenen. Weliswaar mocht bij hem bekend worden verondersteld dat gronduitgifte in erfpacht geschiedt op basis van het FIFO-uitgangspunt, maar de periode tussen het indienen van de aanvraag van [Eiser] in 2015 en het vervolg van de procedure in de periode 2019-2020 is niet dusdanig kort, dat [Eiser] niet anders kon dan begrijpen dat de toezegging dat aan hem – na het voldoen aan de voorwaarden – het perceel in erfpacht wordt aangeboden en daartoe een overeenkomst wordt opgesteld, in strijd is met het gevoerde beleid.

In het verlengde hiervan, faalt ook het verweer van het Land dat de toezegging op een fout berust, en dat het Land een gemaakte fout moet kunnen herstellen. Zoals het Land ook heeft aangevoerd, vindt de mogelijkheid om een gemaakte fout te herstellen, volgens vaste rechtspraak (onder meer GHvJ 4 juni 2007, ECLI:NL:OGHNAA:2007:BG2073) zijn begrenzing in de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. In dit geval wordt, gelet op hetgeen hiervoor onder 4.9 en 4.10 is overwogen, met het zonder meer herstellen van de gemaakte fout, de door het vertrouwensbeginsel getrokken grens overschreden.

Nu [Eiser] een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel heeft gedaan, dient de vraag te worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is voor de uitoefening van de desbetreffende bevoegdheid (vergelijk onder meer ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694). Gewekt vertrouwen behoeft niet onder alle omstandigheden te worden nagekomen. Daartoe is vereist dat bij afweging van de betrokken belangen, waarbij het belang van degene bij wie de gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt zwaar weegt, geen zwaarder wegende belangen aan het honoreren van de verwachtingen in de weg staan. Die zwaarder wegende belangen kunnen zijn gelegen in strijd met de wet, het algemeen belang en meer specifiek, belangen van derden. Indien er zwaarder wegende belangen in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de schade die er zonder het vertrouwen niet geweest zou zijn te vergoeden als onderdeel van diezelfde besluitvorming.

In het kader van deze belangenafweging, neemt het Gerecht het volgende in aanmerking. In de eerste plaats wordt vastgesteld dat het belang van [Eiser] volgens voormeld toetsingskader als zodanig al zwaar weegt. Daar komt nog bij dat [Eiser] al sinds 2015 – derhalve overigens ook ruim voor het thans gevoerde gronduitgiftebeleid – in afwachting is van verkrijging van een perceel in erfpacht om daar een woonhuis voor hem en zijn gezin op te bouwen. Gedurende deze periode, in elk geval vanaf 2019, heeft [Eiser] de nodige tijd, moeite en kosten geïnvesteerd teneinde zijn aanvraag uit 2015 ingewilligd te krijgen, daarbij bovendien steeds gevolg gevend aan daartoe van de zijde van het Land gegeven opdrachten. Hier neemt het Gerecht mede in aanmerking dat vast staat dat [Eiser] gedurende de procedure steeds te goeder trouw heeft gehandeld. Verder heeft het Land te kennen gegeven dat de aanvraag van [Eiser] weer terug op de stapel is beland en dat niet valt te zeggen wanneer [Eiser] met toepassing van het FIFO-uitgangspunt wel aan de beurt zou zijn. Dit leidt tot verder uitstel en tot onduidelijkheid en onzekerheid bij [Eiser]. In dit verband is mede van belang, dat [Eiser] ook de bouwvergunningprocedure succesvol doorlopen heeft, en dat de bouwvergunning eerst zal worden afgegeven op het moment dat het perceel aan hem in erfpacht is geleverd (zie 2.8). Het belang van [Eiser] bij nakoming van de toezeggingen weegt al met al dan ook zeer zwaar.

Daartegenover staan de belangen die volgens het Land het honoreren van de gewekte verwachtingen in de weg staan. Voorop wordt gesteld dat met het gestand doen van de toezegging de minister niet in strijd met de wet handelt. Gesteld noch gebleken is dat uitgifte van het perceel in erfpacht aan [Eiser] in strijd is met de Landsverordening uitgifte eigendommen of enige andere wettelijke bepaling. Overigens overweegt het Gerecht ter zake, dat niet uitgesloten is dat geoordeeld moet worden dat niet onder alle omstandigheden strijd met de wet in de weg staat aan het honoreren van gerechtvaardigd vertrouwen.

Het belang, waarop het Land zich in het bijzonder beroept, het vasthouden aan het gevoerde beleid, schaart het Gerecht onder het algemeen belang. Dat het bestuur goed functioneert, volgens het door hem gevoerde en voor burgers kenbare beleid, dient immers het algemeen belang. Dat geldt in het geval van domeingronden te meer. In een kleinschalige samenleving als die van Aruba, met toenemende bevolkingsaantallen, zijn domeingronden daadwerkelijk een schaars goed. Daar komt bij dat onder deze omstandigheden de uitgifte van domeingronden in erfpacht vatbaar kan zijn voor beïnvloeding door patronage, corruptie en vriendjespolitiek. Ter zake duidelijk en transparant beleid voeren, en daaraan consequent vasthouden, is dan ook van uitermate groot belang. In dit specifieke geval, valt hierop evenwel het volgende van af te dingen. Het nakomen van de toezegging zou met slechts één beleidsuitgangspunt in strijd zijn, voor het overige is steeds volledig overeenkomstig het gronduitgiftebeleid gehandeld, in het bijzonder het eerst zetten van vervolgstappen in de procedure, nadat betrokkene aan alle gestelde voorwaarden heeft voldaan. Verder staat vast dat het handelen in strijd met het FIFO-uitgangspunt volledig is toe te rekenen aan de desbetreffende ambtenaar, die het dossier van [Eiser] kennelijk te vroeg van de stapel heeft gepakt. Ter zitting heeft het Land in dit verband bevestigd dat dit niet op voorspraak van [Eiser] is gedaan, en dat het dossier van [Eiser] dan ook geen deel uitmaakt van enig (strafrechtelijk) onderzoek naar onregelmatigheden binnen de DIP, een omstandigheid waar het Gerecht zwaar gewicht aan toekent. Ten slotte is domeingrond, zoals hiervoor overwogen, in Aruba weliswaar een schaars goed, maar het perceel is een perceel van bescheiden omvang, in een doorsnee woonomgeving, zonder voor het overige zodanig bijzondere kenmerken die het buitengewoon gewild en daarmee bijzonder schaars maken.

In het kader van het algemeen belang heeft het Land voorts ook het belang van het voorkomen van precedentwerking aangevoerd. Ter zitting heeft het Land in dit verband te kennen gegeven dat is gebleken dat in ongeveer twintig gevallen ten onrechte het FIFO-uitgangspunt niet is toegepast. Op het gehele proces van gronduitgifte, is dit aantal naar het oordeel van het Gerecht evenwel overzichtelijk. Bovendien is gesteld noch gebleken dat in al deze gevallen zich de specifieke omstandigheden van deze zaak voordoen, te weten de goede trouw van de aanvrager, het steeds en tijdig voldoen aan alle gestelde voorwaarden, en in het verlengde hiervan een geslaagd beroep op vertrouwensbeginsel. Dat brengt met zich dat het nakomen van de toezegging in dit geval er niet zonder meer toe zal leiden dat in alle overige twintig gevallen in strijd met het FIFO-uitgangspunt gronden in erfpacht dienen te worden uitgegeven.

Ten aanzien van eventuele belangen van derden, neemt het Gerecht ten slotte in aanmerking dat het Land ter zitting desgevraagd heeft bevestigd dat het perceel in afwachting van het verloop van deze procedure gereserveerd is gebleven en niet aan een derde is uitgegeven of toegekend. Dat een concreet belang van een specifieke derde wordt geschaad door nakoming van de toezegging is gesteld noch gebleken.

Gelet op het hiervoor onder 4.13 en 4.14 overwogene, wegen de belangen van [Eiser] bij nakoming van toezegging in dit geval zwaarder dan de belangen die daaraan in de weg staan. Aldus doet zich de bijzondere omstandigheid voor dat het vasthouden aan het FIFO-uitgangspunt in dit geval gevolgen heeft die jegens [Eiser] onevenredig zijn, in verhouding tot de met dat uitgangspunt te dienen belangen. Dit leidt dan ook tot de conclusie dat het Land zijn toezegging gestand dient te doen, en daarmee in dit specifieke geval gehouden is in zoverre af te wijken van het gronduitgiftebeleid, althans het daarin opgenomen FIFO-uitgangspunt. Dat brengt met zich dat het Land een overeenkomst tot uitgifte van het perceel in erfpacht dient op te stellen en aan te bieden aan [Eiser]. De vordering daartoe zal dan ook worden toegewezen. De tevens gevorderde levering van het perceel in erfpacht komt thans niet voor toewijzing in aanmerking, omdat tussen partijen nog geen overeenkomst tot uitgifte van het perceel in erfpacht tot stand is gekomen. Voorts bestaat, met toewijzing van de vordering die voor het overige besloten ligt in de primaire vordering, de onderdelen daarvan in samenhang bezien, geen aanleiding tot bespreking van de (meer) subsidiaire vorderingen.

Dwangsommen zullen gematigd en gemaximeerd worden opgelegd, op na te melden wijze.

Als de in het ongelijk gestelde partij wordt het Land veroordeeld in de proceskosten, die tot aan deze uitspraak aan de zijde van [Eiser] worden vastgesteld op Afl. 450,- aan griffierecht, Afl. 192,14 aan oproepingskosten en Afl. 2.500,- (2 punten in tarief 5) aan salaris voor de gemachtigde.

5. DE UITSPRAAK

Het Gerecht:

beveelt het Land om binnen veertien dagen na betekening van dit vonnis aan

[Eiser] aan te bieden een overeenkomst tot vestiging van erfpacht ter zake

van het perceel te San Barbola, bekend als vw. 20190087 kv. 1, ter grootte van

325 m², onder de voorwaarden zoals gebruikelijk door het Land gehanteerd;

bepaalt dat het Land voor iedere dag, vanaf veertien dagen na betekening van dit

vonnis, dat het nalaat te voldoen aan de veroordeling onder 5.1 van dit vonnis een

dwangsom verbeurt van Afl. 1.000,- per dag, met een maximum van Afl. 100.000,-;

veroordeelt het Land in de proceskosten gevallen aan de zijde van [Eiser], tot aan deze uitspraak begroot op Afl. 450,- aan griffierecht, Afl. 192,14 aan oproepingskosten en Afl. 2.500,- (2 punten in tarief 5) aan salaris voor de gemachtigde;

verklaart dit vonnis tot zover uitvoerbaar bij voorraad;

wijst af het meer of anders gevorderde.

Dit vonnis is gewezen door mr. M.E.B. de Haseth, rechter, en is uitgesproken ter openbare terechtzitting van woensdag 7 september 2022 in tegenwoordigheid van de griffier.