HR, 13-04-2012, nr. 11/00136

[Eiser] is eigenaar van een perceel grond aan de [a-straat 1] te [plaats], kadastraal bekend [plaats, sectie [A], nr. [001] (hierna: het perceel), waarop een bollenschuur staat waarvoor in 1988 een bouwvergunning is verleend.

Bij besluit van 25 februari 2005 heeft het college van burgemeester en wethouders van de Gemeente (hierna: het college) [eiser] onder oplegging van dwangsommen gelast om twee zonder bouwvergunning op het perceel geplaatste containers en een gebouw, bestaande uit wanden en een overkapping van damwandprofielen, voor 1 juli 2005 in het geheel te verwijderen en verwijderd te houden, alsmede het gebruik van het perceel in afwijking van de agrarische bestemming voor die datum te staken en gestaakt te houden.

Bij besluit van 30 juni 2005 heeft het college het daartegen door [eiser] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, met dien verstande dat de begunstigingstermijn tot 15 juli 2005 is verlengd.

Nadat gemeenteambtenaren op 18 juli 2005 de situatie ter plaatse hadden opgenomen, heeft het college [eiser] bij brief van 20 juli 2005 medegedeeld dat was geconstateerd dat het gebouw bestaande uit damwandprofielen nog steeds aanwezig was en dat de bollenschuur nog nagenoeg vol was met opslag in strijd met het bestemmingsplan, en dat daarom de dwangsommen van € 5.000,- respectievelijk € 450.000,- waren verbeurd.

Bij dwangbevel van 15 november 2005, betekend aan [eiser] op 18 november 2005, heeft het college [eiser] bevolen het totaalbedrag aan verbeurde dwangsommen van € 455.000,-, vermeerderd met wettelijke rente en invorderingskosten, te betalen.

Bij uitspraak van 25 januari 2007 heeft de rechtbank Alkmaar het door [eiser] ingestelde beroep tegen de beslissing op bezwaar van 30 juni 2005 ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft [eiser] hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling).

Bij uitspraak van 12 december 20072. heeft de Afdeling de aangevallen uitspraak bevestigd.

[Eiser] heeft de dwangsom van € 5.000,-, verbeurd in verband met het niet verwijderen van het gebouw uit damwandprofielen, betaald.

Bij exploot van 27 december 2005 heeft [eiser] de Gemeente doen dagvaarden voor de rechtbank Alkmaar en heeft hij gevorderd dat de rechtbank het dwangbevel van 15 november 2005 buiten effect zal stellen, althans zal verklaren voor recht dat een overtreding van de last onder dwangsom niet is komen vast te staan.

Nadat bij tussenvonnis van 16 april 2008 een comparitie van partijen was bevolen, welke comparitie op 25 augustus 2008 heeft plaatsgehad, heeft de rechtbank bij vonnis van 3 december 2008 het verzet van [eiser] ongegrond verklaard3..

Bij exploot van 23 februari 2009 (hersteld bij exploot van 11 mei 2009) is [eiser] bij het hof Amsterdam van het vonnis van 3 december 2008 in hoger beroep gekomen. Bij memorie heeft hij een achttal grieven tegen dat vonnis aangevoerd. De Gemeente heeft die grieven bestreden. Bij arrest van 28 september 2010 heeft het hof het bestreden vonnis bekrachtigd.

Bij exploot van 28 december 2010 heeft [eiser] tijdig beroep in cassatie van het arrest van 28 september 2010 ingesteld. Tegen de Gemeente is verstek verleend. [Eiser] heeft zijn beroep schriftelijk toegelicht.

[Eiser] heeft één middel van cassatie (‘Middel 1: Aanspraak de gemeente’) voorgesteld. Het middel is gericht tegen de rov. 3.18–3.24 en het dictum van het bestreden arrest. De formulering van de klacht, zoals opgenomen in de laatste alinea van p. 3 van de cassatiedagvaarding, stelt centraal dat het hof ten onrechte, althans onbegrijpelijk of niet naar behoren gemotiveerd, de bewijslast bij [eiser] zou hebben gelegd4. en overtreding van de last door [eiser] bewezen zou hebben geacht.

Onder 7 klaagt het middel dat het hof ten onrechte heeft geoordeeld dat hier voor een uitzondering op het beginsel van formele rechtsklacht geen plaats is.

In de bestreden rov. 3.18–3.24 heeft het hof niet beslist over een al dan niet op het beginsel van formele rechtskracht te maken uitzondering. Een dergelijke beslissing lees ik wel in de rov. 3.15–3.16, waartegen het middel niet mede is gericht. In die rechtsoverwegingen overwoog het hof:

Het middel verduidelijkt niet dat en waar [eiser] zich wél heeft beroepen op bijzondere omstandigheden die een uitzondering op het beginsel van formele rechtskracht rechtvaardigen. Daarbij komt dat [eiser] de tegen de opgelegde last openstaande bestuursrechtelijke rechtsmiddelen niet onbenut heeft gelaten, maar juist ten volle, zij het zonder succes, heeft benut. Bij die stand van zaken is de burgerlijke rechter gebonden aan de uitspraak van de Afdeling waarin de bestuursrechtelijke procedure is uitgemond5. en waarvan de bindende kracht slechts ter discussie kan worden gesteld indien sprake is van een zodanige veronachtzaming van fundamentele rechtsbeginselen dat niet meer van een eerlijke en onpartijdige behandeling kan worden gesproken6.. Dat van dit laatste sprake zou zijn, lees ik niet in middel, óók niet in de onder 4 en 5 gereleveerde, in het hoger beroep betrokken stellingen en in de toelichting onder 15–22. Aangenomen al dat het middel mede tegen de rov. 3.15–3.16 is gericht, kan de klacht onder 7 daarom niet tot cassatie leiden.

Onder 8 klaagt het middel dat het hof ten onrechte heeft miskend dat uitleg van de aanzegging dient plaats te vinden overeenkomstig de CAO-norm, althans niet overeenkomstig de Haviltexnorm, althans dat een wel of niet aan [eiser] bekende voorgeschiedenis niet van belang is. Volgens de klacht komt het bij die uitleg aan op de bedoeling van de opsteller van het besluit zoals deze blijkt uit het besluit zelf en uit de bij het besluit behorende toelichting en op de betekenis die een geadresseerde redelijkerwijs daaraan dient toe te kennen.

De klacht lijkt te zijn gericht tegen de rov 3.18–3.21:

De CAO-norm en de Haviltexnorm7., zoals door het middel bedoeld, hebben betrekking op de uitleg van schriftelijke overeenkomsten en niet op de uitleg van bestuursrechtelijke besluiten. Om die reden kan het middel het hof niet (primair) verwijten van een onjuiste rechtsopvatting te hebben blijk gegeven door bij de uitleg van het dwangsombesluit de CAO-norm niet te hebben toegepast.

Voor zover het middel (subsidiair) beoogt te klagen dat het hof ten onrechte de Haviltexnorm heeft toegepast, mist het feitelijke grondslag. Uit de bestreden rechtsoverwegingen blijkt niet dat het hof bij de uitleg van het dwangsombesluit de Haviltexnorm (al is het maar per analogiam) heeft toegepast. Blijkens rov. 3.20 heeft het hof de tekst van last beslissend geacht (‘Uit de tekst van de last volgt (…)’); in rov. 3.21 heeft het hof vervolgens ten overvloede op de in de overwegingen van het dwangsombesluit gegeven toelichting en op de eigen interpretatie van de last door [eiser] zoals die uit het bezwaarschrift blijkt, gewezen.

Volgens het middel komt het bij de uitleg van een besluit (meer subsidiair) aan op de bedoeling van de opsteller van het besluit zoals deze blijkt uit het besluit zelf en de officiële daarbij behorende toelichting, alsmede op de betekenis die een geadresseerde daaraan redelijkerwijs dient toe te kennen. Die (meer subsidiair verdedigde) opvatting acht ik in beginsel weliswaar juist8., maar het middel verduidelijkt niet in welk(e) opzicht(en) het hof daarvan zou zijn afgeweken: het hof heeft immers de tekst van de last beslissend geacht en (ten overvloede) op de (daarmee overeenstemmende) in het besluit vervatte toelichting en de (daarmee eveneens overeenstemmende) eigen interpretatie van het besluit door [eiser] als geadresseerde van het besluit in diens bezwaarschrift gewezen. Ook voor zover het middel, dat van ‘een’ geadresseerde van het besluit spreekt, heeft willen betogen dat het niet erop aan komt welke betekenis [eiser] redelijkerwijs aan het besluit had moeten toekennen, maar op de betekenis die elke willekeurige (andere) geadresseerde daaraan had moeten toekennen, kan de klacht niet tot cassatie leiden. Voor een zodanige verdere objectivering van de uitleg van het dwangsombesluit is geen enkele grond, nu dat besluit niet een besluit van algemene strekking is, maar specifiek tot [eiser] is gericht, zodat het wel degelijk erop aankomt welke betekenis [eiser] als geadresseerde onder de omstandigheden van het geval redelijkerwijs aan het besluit had moeten toekennen.

Voor zover in de toelichting op het middel onder 17, slot, wordt beoogd te klagen dat het hof ook in verband met de uitleg van de last de regels van bewijs en tegenbewijs zou hebben geschonden, faalt die klacht, reeds omdat het middel niet verduidelijkt waarom van een dergelijke schending sprake zou zijn.

De klacht kan daarom niet slagen.

Onder 9 klaagt het middel dat het hof ten onrechte heeft miskend dat het grondrecht van bescherming van eigendom en het recht op een behoorlijke rechtsgang aan [eiser] de mogelijkheid verzekeren zich ten overstaan van een onafhankelijke rechter te verweren ter bescherming van zijn eigendom en zijn stellingen te bewijzen respectievelijk tegenbewijs te leveren.

Het middel verduidelijkt niet in welk(e) opzicht(en) de bedoelde rechten van [eiser] zouden zijn geschonden. Om die reden kan ook de klacht onder 9 niet tot cassatie leiden. Voor zover de klacht betrekking heeft op de bewijsrechtelijke positie van [eiser], geldt dat die positie bij de bespreking van de navolgende klachten aan de orde komt.

Onder 10 klaagt het middel dat het hof ten onrechte heeft miskend dat de bewijslast ter zake van het niet voldoen aan de last rust op de Gemeente als de partij die op het rechtsgevolg daarvan een beroep doet. Onder 11 voegt het middel daaraan toe dat het hof ten onrechte als vaststaand heeft aangenomen dat [eiser] niet aan de last onder dwangsom heeft voldaan, althans ten onrechte [eiser] niet tot tegenbewijs heeft toegelaten of zich door een ontoelaatbare prognose omtrent de uitkomst van het te leveren bewijs heeft laten leiden.

Het middel kiest op zichzelf terecht als uitgangspunt dat stelplicht en bewijslast met betrekking tot het niet voldoen door [eiser] aan de hem opgelegde last rusten op de Gemeente, en dat het aan [eiser] is om in voorkomend geval tegenbewijs te leveren. Zonder nadere toelichting, die ontbreekt, valt echter niet in te zien waarom het hof zulks zou hebben miskend.

De Gemeente heeft gesteld en met het door haar overgelegde proces-verbaal onderbouwd dat [eiser] de hem opgelegde last heeft overtreden. Aan dat proces-verbaal, meer in het bijzonder aan de bij dat proces-verbaal behorende foto's, heeft het hof in rov. 3.23 de conclusie verbonden dat een substantieel deel van de bollenschuur anders dan agrarisch in gebruik was en dat de op deze foto's zichtbare opslag van zaken voldoende is om invordering van de dwangsom te rechtvaardigen. Het hof heeft vervolgens gereleveerd dat ‘[eiser] (…) nog (stelt) dat op iedere boerderij sprake is van opslag van zaken die niet agrarisch zijn’, maar heeft die stelling kennelijk als een onvoldoende betwisting van de door de Gemeente gestelde overtreding van de last beschouwd. Weliswaar heeft het hof in dat verband overwogen ‘dat onvoldoende is komen vast te staan dat de bij [eiser] aangetroffen zaken behoren tot de niet-agrarische zaken die doorgaans op een boerderij kunnen worden aangetroffen’, maar kennelijk heeft het hof bedoeld dat [eiser] onvoldoende heeft gesteld over de aard, de omvang, de herkomst en de redenen van de op 18 juli 2005 in de bollenschuur geconstateerde opslag om tot verenigbaarheid van die opslag met de agrarische bestemming van het perceel (en de bollenschuur) te kunnen concluderen9. en om [eiser] tot (tegen)bewijs te kunnen toelaten. Aldus heeft het hof niet van een onjuiste rechtsopvatting van stelplicht, bewijslast en in voorkomend geval te leveren tegenbewijs met betrekking tot de door de Gemeente gestelde overtreding door [eiser] van de aan hem opgelegde last blijk gegeven. Waar de door het hof voorshands aangenomen overtreding van de aan [eiser] opgelegde last naar het oordeel van het hof niet voldoende door [eiser] was weersproken, kwam door [eiser] te leveren tegenbewijs niet aan de orde10.. Evenmin was bij die stand van zaken sprake van een ontoelaatbare prognose omtrent de uitkomsten van nog te leveren (tegen)bewijs.

Onder 12 klaagt het middel dat het hof ten onrechte heeft miskend dat ook tegen het proces-verbaal van bevindingen tegenbewijs is toegelaten, nu tegenbewijs niet is uitgesloten, alsmede dat voor het leveren van tegenbewijs ontzenuwen voldoende is.

De klacht kan niet tot cassatie leiden. Uit het bestreden arrest blijkt niet dat het hof tegenbewijs tegen het uit het proces-verbaal af te leiden bewijs(vermoeden) uitgesloten heeft geacht en zich niet bewust zou zijn geweest dat voor geslaagd tegenbewijs voldoende is dat het voorhanden bewijs wordt ontzenuwd.

Onder 13 klaagt het middel dat, zo het hof het een en ander niet heeft miskend, zijn oordeel niet zodanig is gemotiveerd dat dit inzichtelijk is voor de hogere rechter en partijen, althans onbegrijpelijk is in het licht van de weren, stellingen en bewijsaanbiedingen van [eiser] en de stellingen van de Gemeente ‘aangehaald hierboven’ (waarmee kennelijk in het bijzonder de onder 4 en 5 aangehaalde stellingen en het onder 6 bedoelde bewijsaanbod van [eiser] zijn bedoeld).

Zoals hiervóór (onder 2.10) reeds aan de orde kwam, is de door het hof gevolgde gedachtegang voldoende inzichtelijk en niet onbegrijpelijk. Overigens laat het middel na te verduidelijken om welke redenen en in het licht van welke van de onder 4 en 5 aangehaalde stellingen het bestreden oordeel onbegrijpelijk zou zijn.

Onder 14 klaagt het onderdeel dat, zo [eiser] het voorgaande onvoldoende naar voren heeft gebracht, het hof ten onrechte heeft nagelaten dit aan te vullen.

De klacht kan niet tot cassatie leiden. Het stond het hof niet vrij te treden buiten de door [eiser] voorgestelde grieven en evenmin om de grondslagen van het verzet van [eiser] aan te vullen (art. 24 Rv).

De conclusie strekt tot verwerping.

De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden,

Advocaat-Generaal