Rb. Den Haag, 27-07-2016, nr. AWB 16/14512 en AWB 16/14514

Bij besluit van 30 juni 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan eisers de maatregel van bewaring op grond van artikel 59a, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw) opgelegd.

Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De beroepen strekken van rechtswege ook tot toekenning van schadevergoeding.

Verweerder heeft op 6 juli 2016 de maatregelen van bewaring opgeheven vanwege de overdracht van eisers aan Italië.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 juli 2016. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.

1. Nu de maatregelen van bewaring zijn opgeheven, beperkt de beoordeling zich in deze zaken tot de vraag of aan eisers schadevergoeding moet worden toegekend. In dit verband moet de vraag worden beantwoord of de oplegging of tenuitvoerlegging van de maatregelen van bewaring op enig moment voorafgaande aan de opheffing daarvan onrechtmatig zijn geweest. Op grond van artikel 106 van de Vw kan de rechtbank indien de bewaring al is opgeheven vóór de behandeling van het verzoek om opheffing van de bewaring aan eisers een schadevergoeding ten laste van de Staat toekennen.

2. Eisers hebben aangevoerd dat de staandehouding onrechtmatig is geweest. Verweerder heeft eisers staande gehouden op grond van het vermoeden van illegaal verblijf. Er is echter sprake van rechtmatig verblijf totdat eisers zijn overgedragen aan Italië. Verweerder heeft hiermee misbruik gemaakt van zijn bevoegdheden. Gelet hierop kan er geen belangenafweging plaatsvinden, aldus eisers. Als zo'n belangenafweging al moet plaatsvinden, moet die in het voordeel van eisers uitvallen.

3. Verweerder heeft ter zitting erkend dat eisers ten tijde van de staandehouding rechtmatig verblijf hadden, zodat artikel 50 van de Vw ten onrechte aan de staandehouding ten grondslag is gelegd. Verweerder stelt zich primair op het standpunt dat eisers staande zijn gehouden ter realisering van de overdracht aan Italië, zodat er wel een grond was voor de staandehouding. Dit volgt volgens verweerder uit hoofdstuk 6, deel 5 van de Verordening (EU) Nr. 604/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend (de Dublinverordening). Indien de rechtbank dit standpunt niet volgt, stelt verweerder zich subsidiair op het standpunt dat er in ieder geval plaats is voor een belangenafweging, omdat eisers niet wilden meewerken aan de overdracht aan Italië.

4. Uit het op ambtseed opgemaakte proces-verbaal van staandehouding/overbrenging/ophouding van 30 juni 2016 volgt – voor zover van belang – het volgende:

“De staandehouding was gebaseerd op informatie uit het vertrekdossier van de Dienst Terugkeer en Vertrek. Hieruit bleek dat betrokkene [dat wil zeggen: de moeder] in Nederland verblijft en geen of onvoldoende medewerking had verleend aan haar overdracht naar Italië. Het betreft een overdracht in het kader van de Dublinverordening. (…) Omstreeks 07.30 uur, hield ik (…) betrokkene staande ingevolge artikel 50 van de Vreemdelingenwet 2000.”

5. Uit het dossier volgt dat ten tijde van de staandehouding al duidelijk was dat eisers zouden worden overgedragen aan Italië in het kader van de Dublinverordening. Hun asielverzoek is bij besluit van 4 april 2016 op die grond niet in behandeling genomen. Op grond van artikel 8, aanhef en onder m, van de Vw hebben betrokkenen in afwachting van de overdracht dan rechtmatig verblijf. Van een redelijk vermoeden van illegaal verblijf als bedoeld in artikel 50, eerste lid, van de Vw is dan ook geen sprake. Verweerder erkent dat ook. De staandehouding heeft wel op die grondslag plaatsgevonden en dat is dus onjuist.

6. Dat betekent dat de staandehouding onrechtmatig was. Dat betekent vervolgens dat een belangenafweging moet plaatsvinden of vanwege deze onrechtmatige staandehouding ook de bewaring als onrechtmatig moet worden aangemerkt. De rechtbank oordeelt dus, anders dan eisers bepleiten, niet dat deze schending op zichzelf al zo ernstig is dat van een belangenafweging geen sprake kan zijn.

7. Verweerder bepleit in het kader van de belangenafweging vooral dat tegenover elkaar moet worden gesteld het belang om eisers in bewaring te stellen ("uit de gesprekken blijkt dat ze niet voornemens was mee te werken [aan de overdracht naar Italië]") enerzijds en de onrechtmatigheid van de staandehouding, waarbij het gewicht dat aan die onrechtmatigheid moet worden toegekend in zijn ogen een soort gegeven lijkt te zijn. De rechtbank oordeelt dat daar wel de beantwoording van een andere vraag aan voorafgaat. Om tot een juiste belangenafweging te komen, moet eerst worden bezien hoe de geconstateerde onrechtmatige situatie zich verhoudt tot de mogelijke rechtmatige situatie. Dat bepaalt namelijk hoe ernstig deze onrechtmatigheid is. Als namelijk in dit geval eisers ook rechtmatig staande hadden kunnen worden gehouden, pakt de daaropvolgende belangenafweging over het belang van de bewaring ter zekerstelling van de overdracht naar Italië eerder gunstig voor verweerder uit dan in de situatie waarin eisers geheel niet op rechtmatige wijze staande hadden kunnen worden gehouden.

8. Ook tot verbazing van de rechtbank blijkt er in een situatie als die van eisers geen wettelijke grondslag te bestaan voor de staandehouding. Zoals partijen beiden zeggen, biedt artikel 50, eerste lid, van de Vw geen basis voor de staandehouding in dit geval. Men wist of had moeten weten dat eisers rechtmatig verblijf hadden. Ook verder is in de Vw geen basis voor een staandehouding als in dit geval te vinden. Van een vorm van staandehouding buiten redelijk vermoeden van illegaal verblijf als bedoel in artikel 4.17a en verder van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb) is hier geen sprake. Verder regelt de Dublinverordening alleen de bewaring zelf van Dublinclaimanten, niet de staandehouding. Dat is, anders dan verweerder bepleit, onvoldoende basis om te redeneren dat hier ook staandehouding kan plaatsvinden van personen die rechtmatig verblijf hebben. Het criterium dat verweerder ter zitting noemt, "significant risico op onderduiken" gaat in de Dublinverordening ook alleen over het in bewaring stellen of houden.

9. Natuurlijk is het vreemd dat de Nederlandse wet een expliciete basis heeft voor inbewaringstelling van Dublinclaimanten, ter zekerstelling van de overdracht (artikel 59a van de Vw), terwijl iemand dan niet staande zou kunnen worden gehouden om die bewaring te bewerkstelligen. In de eerste plaats overweegt de rechtbank hierover dat met regelmaat mensen wel degelijk met een redelijk vermoeden van illegaal verblijf worden staande gehouden, terwijl pas daarna, uit bijvoorbeeld Eurodac-treffers blijkt dat betrokkene een (mogelijke) Dublinclaimant is. Dan is er geen probleem met de staandehouding omdat die werd uitgevoerd met de kennis die op dat moment voor handen was. Ook kan het zijn dat mensen in Nederland geen asiel aanvragen, maar anderszins in beeld komen bij de Nederlandse autoriteiten, waarna blijkt dat zij moeten worden overgedragen naar een ander land in het kader van de Dublinverordening. Die mensen vallen niet onder het bereik van artikel 8, aanhef en onder m, van de Vw en hebben dus geen rechtmatig verblijf. Het gaat in deze zaak dus alleen om de groep mensen, zoals eisers, van wie al vóór de staandehouding en inbewaringstelling duidelijk is dat zij moeten worden overgedragen in het kader van de Dublinverordening, van wie de asielaanvraag om die reden buiten behandeling is gelaten en die dus op grond van artikel 8, aanhef en onder m, van de Vw rechtmatig verblijf hebben. In de tweede plaats oordeelt de rechtbank dat een staandehouding door de politie niet kan plaatsvinden zonder wettelijke grondslag. Anders dan verweerder lijkt te bepleiten, is het onaanvaardbaar dat bij mensen die niet rechtmatig in Nederland verblijven (althans bij wie een redelijk vermoeden van illegaal verblijf bestaat) wel een wettelijke basis bestaat voor de staandehouding, namelijk in artikel 50 van de Vw, terwijl bij mensen die wel rechtmatig verblijf hebben de grondslag voor de staandehouding zou moeten zijn gelegen in de logica en strekking van de Nederlandse wet dan wel de EU-regelgeving.

Het lijkt erop dat de wetgever niet voldoende heeft onderkend dat er een probleem is om ook die laatste groep mensen staande te houden met als bedoeling ze in bewaring te stellen. Wat dus overblijft is dat er geen wettelijke basis is, niet in de Vw of het Vb en niet in de Dublinverordening.

Om haar standpunt hierover te bepalen heeft de rechtbank gezocht in recente en toekomende wetgeving en wetgevingsgeschiedenis op dit vlak. Over het algemeen valt weinig te vinden over de staandehouding van degene die rechtmatig verblijf houdt. Het valt de rechtbank op dat in het concept voor de memorie van toelichting bij het concept-wetsvoorstel voor de Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring, zoals dat in internetconsultatie is gegaan, over dit onderwerp bij onderdeel C de volgende tekst is opgenomen: "In die gevallen waarin een vreemdeling moet worden opgehouden die rechtmatig verblijf geniet in afwachting van een beslissing op zijn aanvraag, is in de regel geen staandehouding noodzakelijk, omdat de identiteit van de vreemdeling al bekend is. Hij kan worden aangesproken en een aanvullende titel om hem in de macht van de overheid te brengen is dan niet noodzakelijk." Dit gaat niet over de situatie van eisers, want het gaat hier om een situatie dat iemand in afwachting is van een beslissing op zijn aanvraag, maar de overeenkomst is wel dat het gaat om staandehouding bij rechtmatig verblijf. Een aanvullende titel om hem in de macht van de overheid te brengen wordt hier "niet noodzakelijk" geacht. Onduidelijk blijft daarbij waarom dat niet noodzakelijk is. In de uiteindelijke memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring (Kamerstukken II, 34 309, 2015/16, nr. 3) keert deze passage niet terug, maar evenmin wordt een regeling getroffen voor de staandehouding van mensen die rechtmatig verblijf hebben; kennelijk heeft de wetgever vastgehouden aan zijn standpunt, maar het niet langer nodig gevonden dat toe te lichten.

Het kan zich voordoen dat iemand al in de macht van de overheid is en zijn identiteit al vaststaat op het moment dat hij vervolgens wordt overgebracht en in bewaring gesteld. Dan is een staandehouding niet nodig. Dat deed zich voor in de situatie waarover de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State oordeelde in haar uitspraak van 20 juli 2001 (JV 2001/236). Daar ging betrokkene echter van strafrechtelijke detentie naar vreemdelingrechtelijke detentie. Dat is een situatie die niet vergelijkbaar is met de situatie van eisers. Eisers verbleven in het asielzoekerscentrum. Weliswaar herkenden de verbalisanten eisers van de foto’s, maar zoals uit het proces-verbaal blijkt, was het nog wel nodig de identiteit van de moeder vast te stellen en is zij met het oog daarop ook staande gehouden.

Wat hiervoor is overwogen, met name de omstandigheid dat de Dublinverordening niets regelt over de staandehouding, betekent dat het de Nederlandse wetgever vrij staat een bepaling in de Vw op te nemen die regelt dat iemand ook in een situatie als deze kan worden staande gehouden. Dat kan echter geen gevolgen hebben voor deze zaak. De rechtbank gaat uit van de wetgeving zoals die nu geldt. Zoals verweerder ter zitting heeft erkend is de staandehouding ten behoeve van de Dublinbewaring “in de wet nog niet zo goed […] aangepast”.

10. In dit geval heeft de politie eisers staande gehouden op een onrechtmatige basis, terwijl er ook niet een rechtmatige basis in de Nederlandse of EU-regelgeving kan worden gevonden.

11. Onder die omstandigheden moet worden geoordeeld dat alle gevolgen van de onrechtmatige staandehouding ook onrechtmatig zijn. De bewaring van eisers is daarom van het begin af aan onrechtmatig.

12. Het beroep is gegrond. Het verzoek om schadevergoeding wordt toegewezen.

13. Op grond van artikel 106 van de Vw kan de rechtbank indien de vrijheidsontneming al voor de behandeling van het verzoek om opheffing van die maatregel wordt opgeheven, aan de vreemdeling een vergoeding ten laste van de Staat toekennen. De rechtbank acht gronden aanwezig om een schadevergoeding toe te kennen voor zes dagen onrechtmatige tenuitvoerlegging van de bewaring ten bedrage van 6 x € 80,- x 2 (verblijf detentiecentrum) = € 960,-.

13. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1). De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat sprake is van samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van het Bpb, in die zin dat bij de vaststelling van de proceskosten wordt uitgegaan van één zaak.

De rechtbank:

Deze uitspraak is gedaan door mr. D.A. Verburg, rechter, in aanwezigheid van mr. J. Habermann, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 juli 2016.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Tegen deze uitspraak kan binnen één week na de dag van verzending daarvan uitspraak hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.