HvJ EU, 24-10-2019, nr. C-324/17

Artikel 47, eerste alinea, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie5. bepaalt:

Krachtens artikel 48, lid 2, van het Handvest wordt ‘[a]an eenieder tegen wie een vervolging is ingesteld, […] de eerbiediging van de rechten van de verdediging gegarandeerd’.

Artikel 52, lid 3, van het Handvest bepaalt:

De overwegingen 2, 11, 12, 18, 19, 22 en 39 van richtlijn 2014/41 luiden als volgt:

Artikel 1 van richtlijn 2014/41 bepaalt:

Artikel 5, lid 1, van deze richtlijn bepaalt: ‘De uitvaardigende autoriteit vult het EOB, dat in het formulier in bijlage A staat, in. De uitvaardigende autoriteit vergewist zich ervan dat de inhoud van het EOB nauwkeurig en correct is en ondertekent het.’

Artikel 6 van deze richtlijn bepaalt:

Artikel 11 van richtlijn 2014/41 bepaalt in hoofdstuk III, met als opschrift ‘Procedures en waarborgen voor de uitvoerende staat’:

Artikel 14 van deze richtlijn bepaalt:

Artikel 24 van deze richtlijn bepaalt:

Artikel 34 van richtlijn 2014/41 bepaalt in de leden 1 tot en met 3:

Artikel 36, lid 1, van deze richtlijn bepaalt dat ‘[d]e lidstaten […] de nodige maatregelen [treffen] om uiterlijk op 22 mei 2017 aan deze richtlijn te voldoen’.

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen van het Hof te vernemen of artikel 14 van richtlijn 2014/41 aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale regeling die in geen enkel rechtsmiddel voorziet waarmee de materiële gronden voor het uitvaardigen van een EOB tot doorzoeking, inbeslagneming van bepaalde voorwerpen en verhoor van een getuige kunnen worden aangevochten.

In dit verband volgt uit de voorschriften van deze richtlijn inzake rechtsmiddelen dat het de wil van de Uniewetgever was dat de lidstaten noodzakelijkerwijze in dergelijke rechtsmiddelen zouden voorzien.

Zo blijkt uit artikel 13, lid 2, van deze richtlijn, krachtens hetwelk ‘[d]e overdracht van het bewijsmateriaal kan worden opgeschort in afwachting van een beslissing op een ingesteld rechtsmiddel […]’, dat deze wetgever er zonder meer van uitgaat dat er rechtsmiddelen bestaan.

Meer nog, met het vereiste van artikel 14, lid 1, van richtlijn 2014/41, dat ‘op de in het EOB aangegeven onderzoeksmaatregelen rechtsmiddelen toepasselijk zijn die gelijkwaardig zijn met die welke in een vergelijkbare binnenlandse zaak mogelijk zijn’, is het volgens mij duidelijk dat de Uniewetgever, in tegenstelling tot wat de Tsjechische regering betoogt, ervan uitgaat dat er in het kader van binnenlandse procedures rechtsmiddelen tegen onderzoeksmaatregelen bestaan13. en hij van de lidstaten vereist dat zij voor EOB's in gelijkwaardige rechtsmiddelen voorzien.

Hoewel artikel 14, lid 1, van deze richtlijn de lidstaten niet verplicht om naast de bestaande rechtsmiddelen in het kader van een vergelijkbare binnenlandse procedure14., in aanvullende rechtsmiddelen te voorzien, zijn zij krachtens deze bepaling toch verplicht om, ten minste ‘mutatis mutandis’, tegen in een EOB aangegeven onderzoeksmaatregelen in evenwaardige rechtsmiddelen te voorzien als die welke in het kader van een vergelijkbare binnenlandse procedure openstaan.15.

Deze uitlegging van richtlijn 2014/41 is volgens mij des te meer gerechtvaardigd omdat de in het kader van een strafonderzoek door de bevoegde autoriteiten bevolen onderzoeksmaatregelen om op rechtmatige wijze bewijsmateriaal te verzamelen, ingrijpend kunnen zijn en afbreuk kunnen doen aan de met name door het Handvest erkende grondrechten van de betrokken personen. Bovendien moeten, gelet op de bijzonderheden van strafsancties, voor de hele procedure die tot dergelijke sancties leidt, specifieke waarborgen gelden, die ervoor zorgen dat de grondrechten van de bij de procedure betrokken personen in acht worden genomen.16.

Bijgevolg is, zoals vaak benadrukt17., de noodzaak van een effectieve rechterlijke toetsing om de naleving van de grondrechten door de nationale rechters te verzekeren18., des te groter in het kader van de justitiële samenwerking in strafzaken en is de mogelijkheid om de materiële gronden van een EOB aan te vechten, dan ook uiterst belangrijk.

Ten slotte wordt deze uitlegging niet opnieuw aan de orde gesteld door het feit dat de maatregelen van bewijsverkrijging betrekking hebben op een derde die als getuige optreedt.

Het is immers duidelijk dat de Uniewetgever de verplichting van artikel 1, lid 4, van richtlijn 2014/41 om de grondrechten in acht te nemen, niet heeft beperkt tot het recht op verdediging van personen tegen wie een strafprocedure loopt.

Sommige bepalingen van deze richtlijn, zoals artikel 6, lid 1, onder a), hebben het trouwens over de rechten van de ‘verdachte of beschuldigde persoon’, terwijl andere artikelen, zoals, met name, artikel 5, lid 1, onder c), artikel 13, lid 2, en de artikelen 14 en 22, het begrip ‘betrokkene(n)’ hanteren.

Bovendien bepalen artikel 11, lid 1, onder f), van richtlijn 2014/41, juncto overweging 19 hiervan, en artikel 14 van dezelfde richtlijn, dat de waarborgen die de Uniewetgever verleent in de vorm van rechtsmiddelen of gronden tot weigering van tenuitvoerlegging of niet-erkenning, voor de ‘betrokkene’ maar niet voor de ‘verdachte’ of de ‘beschuldigde persoon’ bedoeld zijn.

De verschillende begrippen die worden gebruikt, zijn volgens mij allesbehalve lukraak gekozen, zeker omdat in de context van richtlijn 2014/41 de in een EOB aangegeven onderzoeksmaatregelen zowel op de ‘verdachte’ of de ‘beschuldigde persoon’ als op derden betrekking kunnen hebben en dus afbreuk kunnen doen aan hun rechten.

In het onderzoek in het hoofdgeding tegen Gavanozov is Y een getuige, maar hij is betrokken bij de geplande onderzoeksmaatregelen om bewijsmateriaal tegen Gavanozov te verzamelen. De doorzoeking en inbeslagneming zouden dan ook in zijn woning plaatsvinden en hij zou worden verhoord.

Het begrip ‘betrokkene’ in de zin van richtlijn 2014/41 slaat bijgevolg ook op een getuige zoals Y, tegen wie in een EOB onderzoeksmaatregelen worden gevorderd.

Blijkens de in de verwijzingsbeslissing opgenomen uiteenzetting van het nationale recht en de herhaalde veroordelingen van de Republiek Bulgarije door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens19., voorziet het Bulgaarse recht echter niet in een rechtsmiddel dat een getuige in staat stelt om in binnenlandse procedures op te komen tegen de materiële gronden van onderzoeksmaatregelen, zoals doorzoeking en inbeslagneming, noch om in het kader van een beroep tot schadevergoeding daadwerkelijk enige vergoeding te verkrijgen20..

Bovendien is volgens de door de verwijzende rechter verstrekte gegevens21., met de omzetting van richtlijn 2014/41 in Bulgaars recht niet de mogelijkheid ingevoerd voor een getuige zoals Y, ten aanzien van wie een doorzoeking en inbeslagneming is bevolen en die wordt verhoord, om de materiële gronden van deze onderzoeksmaatregelen aan te vechten.

Mijns inziens moeten uit al deze overwegingen twee conclusies worden getrokken.

In de eerste plaats leid ik hieruit af dat de Bulgaarse regeling niet in overeenstemming is met artikel 14 van richtlijn 2014/41.

In de tweede plaats staat deze bepaling, gelezen in het licht van de grondrechten, eraan in de weg dat een — in casu Bulgaarse — autoriteit een EOB kan uitvaardigen.

Aangezien richtlijn 2014/41 voorziet in waarborgen22., zoals een rechtsmiddel om de materiële gronden van de in een EOB aangegeven onderzoeksmaatregelen te kunnen aanvechten, kan het mechanisme van het EOB immers niet worden geactiveerd indien dergelijke waarborgen niet voorhanden zijn.

Dit volgt in de eerste plaats uit de uitlegging van deel J.

Ondanks de verschillen tussen de respectieve taalversies van deel J23., ben ik van mening dat dit deel, volgens een uitlegging die rekening houdt met de algemene opzet en de doelstelling van richtlijn 2014/4124., krachtens lid 1 hiervan vereist dat de uitvaardigende autoriteit aan haar collega in de uitvoerende staat meedeelt of er tegen de uitvaardiging van het in het formulier in bijlage A bij deze richtlijn aangegeven EOB een rechtsmiddel is ingesteld, en krachtens lid 2, dat zij informatie over de in de uitvoerende staat bestaande rechtsmiddelen en vormen van bijstand verstrekt.

In dit verband is het mij lang niet duidelijk in hoeverre de mededeling dat er in de uitvaardigende staat tegen een EOB, in welke zin ook, al een rechtsmiddel zou zijn ingesteld, voor de uitvoerende staat enig nut kan hebben.

Ingeval een onderzoeksmaatregel geen vertrouwelijkheid vereist25., is het feit dat tegen een EOB een rechtsmiddel zou zijn ingesteld, voor de uitvoerende staat daarentegen belangrijke informatie, omdat bij welslagen van een dergelijk rechtsmiddel die onderzoeksmaatregel opnieuw aan de orde zou kunnen worden gesteld.

Voorts impliceert deel J, punt 2, juncto artikel 14, lid 2, van richtlijn 2014/41, dat de bevoegde autoriteiten van de uitvoerende staat de persoon op wie de onderzoeksmaatregelen betrekking hebben, kunnen informeren over de mogelijkheid om de materiële gronden voor het uitvaardigen van een EOB in de uitvaardigende staat aan te vechten en, in voorkomend geval, informatie verstrekken over de juridische of taalkundige bijstand waarop hij in die lidstaat aanspraak kan maken.26.

Het feit dat ingevolge deel J, punt 2, informatie over de rechtsmiddelen in de uitvaardigende staat moet worden verstrekt, is bovendien een waarborg voor de doeltreffendheid van de gronden voor niet-erkenning of niet-tenuitvoerlegging van EOB's en, met name, van de in artikel 11, lid 1, onder f), van deze richtlijn bedoelde gronden.

Indien er echter in de uitvaardigende staat niet in rechtsmiddelen is voorzien, kan het formulier in bijlage A bij die richtlijn niet worden ingevuld, kan de volledige context van het EOB niet worden verstrekt27., kan het EOB niet worden opgesteld en heeft dit, a fortiori, geen kans op slagen.

Ten tweede staan de Bulgaarse regeling en de daaruit voortvloeiende gebrekkige bescherming van de grondrechten in de weg aan de toepassing van het mechanisme van wederzijdse erkenning dat de kern vormt van een EOB.

Wederzijdse erkenning berust op de premisse dat er tussen de lidstaten wederzijds vertrouwen bestaat, dat moet worden begrepen als ‘de zekerheid dat alle Europese burgers toegang hebben tot een justitieel stelsel dat voldoet aan de hoogste kwaliteitsnormen’28.. Zij vereist derhalve dat de lidstaten, behoudens in uitzonderlijke omstandigheden, ervan uitgaan dat alle andere lidstaten de door het Unierecht erkende grondrechten in acht nemen29. en zij houdt in dat ‘[…] [de lidstaten] dus […] kunnen gehouden zijn om aan te nemen dat de andere lidstaten de grondrechten eerbiedigen’30..

Opgemerkt zij echter dat het gebruik van het werkwoord ‘kunnen’ door het Hof geen verplichting inhoudt en dat overweging 19 van richtlijn 2014/41 verwijst naar de weerlegbaarheid van een dergelijk vermoeden.31.

Gelet op het feit dat in casu herhaaldelijk schending van de artikelen 3, 8 en 13, EVRM, door de Republiek Bulgarije is vastgesteld, dat het wetboek van strafvordering niet is gewijzigd, dat de verwijzende rechter zelf twijfels heeft of de grondrechten door de Bulgaarse regeling worden nageleefd en dat er bij de omzetting van richtlijn 2014/41 niet is voorzien in een rechtsmiddel, is het mijns inziens duidelijk dat het vermoeden van eerbiediging van de grondrechten door deze lidstaat in casu niet kan worden vastgesteld.

Het feit dat het in Bulgarije voor een derde tegen wie onderzoeksmaatregelen, zoals doorzoekingen of inbeslagnemingen, worden genomen, welke in wezen het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer schenden, onmogelijk is om de materiële gronden van deze maatregelen aan te vechten, vormt inderdaad, zoals het EHRM herhaaldelijk heeft geoordeeld, een kennelijk gebrek aan doeltreffende bescherming van het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.32.

Indien niet kan worden uitgegaan van het vermoeden dat een lidstaat de grondrechten eerbiedigt, dan mag van de andere lidstaten geen wederzijds vertrouwen worden verlangd, zodat de wederzijdse erkenning niet kan worden ingeroepen door die lidstaat en haar geen voordeel kan opleveren.

Meer nog, de mogelijkheid voor de uitvoerende staat om zich in een dergelijke situatie op artikel 11 van richtlijn 2014/41 te beroepen, waarnaar de Hongaarse regering verwijst, volstaat niet.

Naast het feit dat de gronden voor niet-tenuitvoerlegging of niet-erkenning een strikt te interpreteren uitzondering33. vormen op het uit artikel 1, lid 2, van richtlijn 2014/41 voortvloeiende beginsel dat een EOB moet worden uitgevoerd, vereist de toepassing van artikel 11, lid 1, onder f), van deze richtlijn, volgens overweging 19 van die richtlijn, een beoordeling per geval om het vermoeden van eerbiediging van de grondrechten te weerleggen.

Volgens mij kan, naargelang van het geval, toepassing van artikel 11, lid 1, onder f), van richtlijn 2014/41 voor de beoordeling van de doeltreffendheid van de rechtsmiddelen misschien verantwoord zijn, maar indien er geen enkele mogelijkheid bestaat om beroep in te stellen, dan bestaat de kans, zoals de Oostenrijkse regering terecht opmerkt, dat systematisch naar deze bepaling wordt teruggegrepen, waardoor het praktische belang van een EOB op de helling komt te staan.

In omstandigheden zoals in de Republiek Bulgarije houdt de toepassing van artikel 11, lid 1, onder f), van richtlijn 2014/41 bovendien een aanzienlijk risico van niet-erkenning of niet-uitvoering in, dat varieert van de ene lidstaat tot de andere en uiteindelijk een erg zware verantwoordelijkheid bij de uitvoerende autoriteiten legt, die hierdoor de bepalingen van het EVRM dreigen te schenden.34.

Ten slotte is de door mij voorgestelde uitlegging van richtlijn 2014/41 verenigbaar met de noodzakelijke doeltreffendheid van het mechanisme van een EOB.

De Uniewetgever heeft aan de uitvoering van een EOB immers waarborgen gekoppeld om de rechten van personen op wie onderzoeksmaatregelen van toepassing zijn, te beschermen. Indien een lidstaat ervoor kiest richtlijn 2014/41 op dit punt niet om te zetten, niet in deze waarborgen te voorzien en bijgevolg het door deze richtlijn bereikte evenwicht tussen het ingrijpende effect van onderzoeksmaatregelen en de mogelijkheid om die aan te vechten, niet in acht te nemen, kan die derhalve niet voor het mechanisme van een EOB in aanmerking komen.

Gelet op al deze overwegingen ben ik van mening dat artikel 14 van richtlijn 2014/41 in de weg staat aan de Bulgaarse regeling en dat dit artikel, gelezen in het licht van de grondrechten, voorts eraan in de weg staat dat een Bulgaarse autoriteit een EOB uitvaardigt.

Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen van het Hof te vernemen of een particulier artikel 14, lid 2, van richtlijn 2014/41 voor een nationale rechter kan inroepen om de materiële gronden voor het uitvaardigen van een EOB aan te vechten, ingeval het nationale recht daartoe niet in rechtsmiddelen voorziet.

Uitgaande van de premisse dat er in de lidstaten rechtsmiddelen bestaan waarmee de materiële gronden voor de uitvaardiging van een EOB kunnen worden aangevochten, wenst de Uniewetgever volgens mij via artikel 14, lid 2, van deze richtlijn, te voorkomen dat die gronden in de uitvoerende staat worden aangevochten en door een rechterlijke instantie van die staat worden getoetst.35.

Artikel 14, lid 2, van deze richtlijn stelt bijgevolg als zodanig noch in de uitvaardigende staat noch, a fortiori, in de uitvoerende staat, een rechtsmiddel in waarmee de materiële gronden voor het uitvaardigen van een EOB kunnen worden aangevochten.

Dit neemt niet weg dat krachtens artikel 14, lid 1, juncto lid 2, van richtlijn 2014/41, de lidstaten in het stelsel van het EOB verplicht zijn in een dergelijk rechtsmiddel te voorzien.

De omstandigheid dat deze richtlijn niet correct is omgezet, kan echter geen reden zijn om van deze verplichting een dode letter te maken.

In dit verband breng ik in herinnering dat particulieren zich volgens vaste rechtspraak van het Hof in alle gevallen waarin de bepalingen van een richtlijn vanuit inhoudelijk oogpunt onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn, zich tegenover de staat voor de nationale rechter terecht op die bepalingen kunnen beroepen, wanneer deze hetzij heeft verzuimd de richtlijn binnen de vastgestelde termijn in nationaal recht om te zetten, hetzij dit op onjuiste wijze heeft gedaan.36.

Indien de uitvaardigende staat niet in een rechtsmiddel heeft voorzien om de materiële gronden voor het uitvaardigen van een EOB aan te vechten, maar wel in rechtsmiddelen om de materiële gronden in vergelijkbare binnenlandse procedures aan te vechten, is het dus niet uitgesloten dat de persoon op wie onderzoeksmaatregelen van toepassing zijn, zich beroept op de in artikel 14, lid 1, van richtlijn 2014/41 vastgelegde gelijkwaardigheid.

Indien echter het nationale recht niet voorziet in een rechtsmiddel in het kader van vergelijkbare binnenlandse onderzoeksprocedures, kan de rechtstreekse werking van deze bepaling niet als rechtvaardigingsgrond worden aangevoerd om ex nihilo een rechtsmiddel tegen een Europese onderzoeksmaatregel in te stellen.

Deze omstandigheid rechtvaardigt weliswaar des te meer dat een Bulgaarse autoriteit, bij gebreke van enige mogelijkheid van beroep, geen EOB mag uitvaardigen, doch de Commissie zou een niet-nakomingsprocedure wegens onjuiste omzetting van de richtlijn moeten inleiden.

Derhalve meen ik dat een particulier artikel 14 van richtlijn 2014/41 niet voor een nationale rechter kan inroepen om de materiële gronden voor het uitvaardigen van een EOB aan te vechten, wanneer het nationale recht in vergelijkbare binnenlandse procedures niet in rechtsmiddelen heeft voorzien.

Met zijn derde en zijn vierde prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen van het Hof te vernemen of de beklaagde ‘een betrokken persoon’ in de zin van richtlijn 2014/41 is, indien de maatregelen van bewijsverkrijging tegen een derde zijn gericht en indien die derde, in casu de bewoner of gebruiker van het gebouw waarin de doorzoeking en de inbeslagneming worden uitgevoerd, respectievelijk de persoon die als getuige zal worden gehoord, eveneens ‘een betrokken persoon’ in de zin van deze richtlijn is.

Aangezien de verwijzende rechter eveneens heeft verklaard dat, indien het antwoord op de tweede vraag bevestigend is, artikel 14, lid 2, van richtlijn 2014/41 als rechtsgrondslag kan dienen om de betrokken personen een rechtsmiddel te verschaffen, lijkt het, gelet op mijn voorstel van antwoord op de tweede prejudiciële vraag, a priori niet noodzakelijk op deze prejudiciële vragen te antwoorden.

De uitlegging van het begrip ‘betrokken persoon’ in de zin van richtlijn 2014/41 is mijns inziens voor de verwijzende rechter nuttig om te kunnen vaststellen welke vereisten die tekst oplegt.

Zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, heeft deze richtlijn geen harmonisatie van het rechtskader van de onderzoeksmaatregelen en de desbetreffende rechtsmiddelen in de lidstaten tot doel noch tot gevolg. Welke vorm aan deze rechtsmiddelen moet worden gegeven, valt bijgevolg binnen de procedurele autonomie van de lidstaten.

In dit verband blijkt evenwel dat, aangezien deze richtlijn ten behoeve van de personen op wie onderzoeksmaatregelen van toepassing zijn, in waarborgen voorziet, het begrip ‘betrokken persoon’ op grond van richtlijn 2014/41 autonoom moet worden uitgelegd.

Wat de persoon betreft op wie onderzoeksmaatregelen van toepassing zijn, maar die in het kader van de strafprocedure een derde is, volstaat het erop te wijzen dat uit de punten 58 tot en met 64 van deze conclusie blijkt dat die onder het begrip ‘betrokken persoon’ in de zin van artikel 14 van richtlijn 2014/41 valt.

De persoon tegen wie de vervolging is gericht, maar niet de in het EOB aangegeven bewijsgaringsmaatregelen, is eveneens een ‘betrokken persoon’ in de zin van deze richtlijn, omdat deze maatregelen zijn belangen in het kader van de procedure in kwestie kunnen schaden, doordat bijvoorbeeld de verzamelde gegevens als bewijs tegen hem kunnen dienen.