Rb. Utrecht, 20-07-2012, nr. SBR 11/4230

Een ministeriële regeling, zoals de Regeling in kwestie is, bevat doorgaans algemeen verbindende voorschriften. Dit hoeft echter niet; zij kan ook concretiserende besluiten van algemene strekking bevatten, zoals in deze situatie door partijen is aangenomen. Toch is het feit dat het hier om een ministeriële regeling gaat in die zin van belang dat daarin al een sterke indicatie schuilt dat het om een algemeen verbindend voorschrift gaat. De rechtbank zal echter de materiële kenmerken van de Regeling moeten beoordelen om de Regeling (of een deel daarvan) te kunnen kwalificeren als concretiserend besluit van algemene strekking of als algemeen verbindend voorschrift.

Om te kunnen vaststellen wat het rechtskarakter van de Regeling is, zijn in de jurisprudentie (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 6 juni 2007 van het College van Beroep voor het bedrijfsleven, LJN: BA7163) criteria ontwikkeld waaraan de Regeling moet worden getoetst. Ten eerste is van belang of de Regeling een zelfstandige normstelling inhoudt. De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend. Artikel 1 van de Regeling bepaalt wat als bewijsstuk wordt aangemerkt waaruit blijkt dat een leidinggevende beschikt over voldoende kennis en inzicht over sociale hygiëne. Iedere leidinggevende, die een vergunning op grond van de DHW wil aanvragen, zal door middel van een door de examencommissie van Svh Onderwijscentrum te Zoetermeer afgegeven verklaring moeten aantonen dat hij of zij over de vereiste kennis over sociale hygiëne beschikt. In de DHW, noch in andere wetgeving, is deze normstelling opgenomen. Artikel 1, van de Regeling, geeft dus ter uitvoering van artikel 8, vierde lid, van de DHW zelfstandige regels over de manier waarop een aanvrager kan bewijzen over de vereiste kennis te beschikken.

Ten tweede is van belang of de Regeling externe werking heeft. Ook daarvan is naar het oordeel van de rechtbank in dit geval sprake. De Regeling heeft immers externe werking, omdat zij de rechtspositie raakt van anderen dan de minister, zijn ambtenaren of andere medewerkers van het ministerie. Zoals hiervoor is uiteengezet, moet iedere aanvrager van een vergunning op grond van de DHW voor een positieve uitkomst van zijn aanvraag beschikken over het door Svh Onderwijscentrum te Zoetermeer afgegeven verklaring. Dit betekent dat een potentieel onbeperkte groep rechtssubjecten met de gestelde norm te maken kan krijgen. Het gaat hier bovendien om een Regeling die niet alleen nu geldt, maar - indien zij niet wordt gewijzigd - ook in de toekomst.

Ten derde is van belang of de Regeling bevoegd is vastgesteld. Daarvan is naar het oordeel van de rechtbank eveneens sprake. In artikel 8, vijfde lid, van de DHW is de bevoegdheid van de minister om bij regeling bewijsstukken aan te wijzen neergelegd. De minister heeft daaraan gevolg gegeven in de Regeling.

Tot slot acht de rechtbank van belang dat de Regeling algemene, abstracte regels bevat die zich voor herhaalde toepassing lenen. De regel is immers, zoals hiervoor al is overwogen, van toepassing op iedere aanvraag van een leidinggevende om een vergunning op grond van de DHW. Eiseres heeft ter zitting gesteld dat de aanwijzing van Svh Onderwijscentrum als instantie die de examens mag afnemen zich niet leent voor herhaalde toepassing. Hiermee heeft eiseres echter miskend dat de norm niet is de aanwijzing van de Svh Onderwijscentrum als examenbevoegde instantie, maar dat het hier gaat om de norm dat iedere aanvrager ten bewijze van de vereiste kennis over sociale hygiëne moet beschikken over een verklaring die is afgegeven door Svh Onderwijscentrum.

Eiseres heeft ter onderbouwing van de stelling dat het deel van de Regeling dat ziet op de aanwijzing van Svh Onderwijscentrum als examenbevoegde instantie toch een concretiserend besluit van algemene strekking is, onder meer verwezen naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 1 juni 1999, LJN: AH6757. In die uitspraak betrof het een regeling houdende onder meer bekwaamheidseisen voor functies aan boord van zeilschepen, waarbij ook een instantie was aangewezen om de examens ter verkrijging van de in de regeling voorziene diploma's af te nemen. Dit laatste onderdeel van de regeling moest volgens de ABRvS als een beschikking worden gezien, omdat het onverlet laat de bevoegdheid van de minister om voor het afnemen van de examens andere examencommissies aan te wijzen, aldus eiseres. Verweerder heeft eiseres hierin gevolgd, blijkens het bestreden besluit.

De rechtbank volgt partijen hierin niet. In de overigens relatief oude uitspraak van de ABRvS waarnaar wordt verwezen, schuilt in die zin gelijkenis met deze situatie dat het ook daar gaat om een betrokkene die een examenbevoegdheid wil verkrijgen. Echter die overeenkomst is niet voldoende om van een gelijke situatie te kunnen spreken. Sinds die uitspraak zijn er veel uitspraken gedaan over de wijze waarop moet worden beoordeeld of sprake is van een concretiserend besluit van algemene strekking of van een algemeen verbindend voorschrift. Die jurisprudentie laat een grote variëteit aan te beoordelen regelgeving zien, gebaseerd op weer een grote variëteit aan hogere wet- en regelgeving. Om tot een beoordeling te komen wat het rechtskarakter van de ter toetsing voorliggende regelgeving is, moet de rechtbank deze dus op eigen merites beoordelen aan de hand van in de jurisprudentie ontwikkelde criteria. Dat heeft de rechtbank hiervoor in de overwegingen 6 tot en met 9 ook gedaan. De rechtbank komt op basis van die beoordeling tot de conclusie dat de Regeling een algemeen verbindend voorschrift is.

De aanvraag van eiseres moet worden gezien als een verzoek om wijziging van een algemeen verbindend voorschrift. Tegen de afwijzing van het verzoek om wijziging van een algemeen verbindend voorschrift staat ingevolge artikel 7:1, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Awb geen bezwaar open. Verweerder had het bezwaar dan ook niet-ontvankelijk moeten verklaren.

Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank zal op de voet van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak voorzien en bepalen dat het bezwaar van eiseres alsnog niet-ontvankelijk wordt verklaard.

Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 874,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 437,- en een wegingsfactor 1).