Rb. Rotterdam, 19-04-2021, nr. ROT 19/3165, ROT 19/1341, ROT 19/3166, ROT 19/3168 en ROT 19/3170

Bij brief van 23 januari 2018 heeft verweerder geconstateerd dat niet volgens de verleende omgevingsvergunning wordt gehandeld, dat het pand aan de [adres] niet voldoet aan de brandveiligheidseisen en dat hij voornemens is de verleende omgevingsvergunningen in te trekken. Verweerder heeft de rechtsvoorganger van eiseres, [naam bedrijf] , gelast het strijdige gebruik van het pand uiterlijk 1 februari 2018 te beëindigen.

Bij besluit van 2 februari 2018 (primair besluit I) heeft verweerder eiseres, onder aanzegging van spoedeisende bestuursdwang, tot uiterlijk 2 februari 2018 om 23:00 uur in de gelegenheid gesteld zorg te dragen voor de aanwezigheid van vijf aantoonbaar gecertificeerde beveiligingsbeambten gedurende de periode dat de overtredingen niet zijn beëindigd en de brandveiligheid niet gewaarborgd kan worden.

Bij besluit van 6 februari 2018 (primair besluit II) heeft verweerder zijn beslissing om op 5 februari 2018 spoedeisende bestuursdwang toe te passen, bestaande uit de inzet van vier gecertificeerde beveiligingsbeambten, op schrift gesteld. Daarnaast heeft verweerder eiseres bij dit besluit een last onder bestuursdwang opgelegd bestaand uit de verplichting drie aantoonbaar gecertifieerde beveiligingsbeambten in het pand aanwezig te hebben tot het moment dat de geconstateerde overtredingen zijn beëindigd.

Bij besluit van 6 maart 2018 (primair besluit III) heeft verweerder eiseres een last onder bestuursdwang opgelegd gericht op het staken en gestaakt houden van het gebruik van het pand als logies voor arbeidsmigranten.

Bij besluit van 16 april 2018 (primair besluit IV) heeft verweerder aan eiseres een kostenverhaalbeschikking opgelegd wegens het toepassen van bestuursdwang op 5 februari 2018 bestaand uit het inschakelen van vier beveiligingsbeambten.

Bij afzonderlijke besluiten van 6 februari 2019 (de bestreden besluiten I tot en met V) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen de brief van 23 januari 2018 niet-ontvankelijk, en de bezwaren tegen de primaire besluiten I tot en met IV, ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 oktober 2020. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam persoon 1] , vergezeld door [naam persoon 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A. Pol en mr. P.J. Vlcek, vergezeld door [naam persoon 3] , [naam persoon 4] en [naam persoon 5] . Ter zitting is het onderzoek geschorst.

Bij brieven van 20 oktober, 9 november en 12 november 2020 hebben partijen nadere stukken overgelegd.

De nadere zitting op 11 februari 2021 heeft in verband met corona en de Tijdelijke wet COVID-19 Justitie en Veiligheid plaatsgevonden in de vorm van een videozitting door middel van Skype for business. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam persoon 1] , vergezeld door [naam persoon 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A. Pol en mr. P.J. Vlcek, vergezeld door mr. A. Rossem, [naam persoon 3] , [naam persoon 4] , [naam persoon 5] en [naam persoon 6] .

Feiten

Bij besluit van 10 juni 2016 heeft verweerder aan [naam bedrijf] een tijdelijke omgevingsvergunning met instandhoudingstermijn van twee jaar verleend voor de activiteiten ‘bouwen’ en ‘het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan’. Aan de omgevingsvergunning zijn voorschriften verbonden. Onder meer is daarin voorgeschreven dat een gecertificeerde brandmeldinstallatie met volledige bewaking en een gecertificeerde ontruimingsinstallatie moeten worden aangebracht in het bouwwerk.

Bij besluit van 18 augustus 2016 heeft verweerder aan [naam bedrijf] een tijdelijke omgevingsvergunning brandveilig gebruik verleend met een instandhoudingstermijn van twee jaar. De vergunning is verleend voor ‘het in gebruik nemen of gebruiken van een bouwwerk met het oog op de brandveiligheid’. Aan deze vergunning zijn eveneens voorschriften verbonden. Daarin is onder meer vermeld dat het bouwwerk gebruikt wordt overeenkomstig de aanvraag. Voorts moet, kort gezegd, ten aanzien van brandgevaar worden voldaan aan de gebruikseisen die bij of krachtens het Bouwbesluit 2012 (Bouwbesluit) zijn gesteld.

Eiseres is de rechtsopvolger van [naam bedrijf] als bedoeld in artikel 2.25 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).

De omgevingsvergunningen van 10 juni 2016 en 18 augustus 2016 zijn verleend met het oog op aanvullende opvang voor asielzoekers (AVO) in het pand aan de locatie [adres] te [plaats] (het pand). Nadat de omgevingsvergunningen zijn verleend is het pand geschikt gemaakt voor een logiesfunctie voor de huisvesting van asielzoekers en ingericht met collectieve voorzieningen als groepskeukens, toiletgroepen en centrale doucheruimtes. Omdat de instroom van asielzoekers in Nederland kleiner is gebleken dan aanvankelijk gedacht, is het pand nimmer door het Centraal Orgaan Asielzoekers (COA) in gebruik genomen.

Begin januari 2018 heeft eiseres het pand in gebruik genomen voor het huisvesten van arbeidsmigranten.

Procesbelang 2. Verweerder stelt dat eiseres geen belang meer heeft bij een beoordeling van de bestreden besluiten, omdat de verleende vergunningen, evenals de handhavingsbesluiten zijn geëxpireerd. Niet valt in te zien wat eiseres dan nog kan bereiken met de beroepen.

De rechtbank overweegt dat procesbelang kan worden aangenomen indien wordt gesteld dat ten gevolge van bestuurlijke besluitvorming schade is geleden die voor vergoeding in aanmerking zou kunnen komen en dit tot op zekere hoogte aannemelijk is gemaakt. Eiseres heeft naar voren gebracht dat zij schade heeft geleden vanwege de in geding zijnde handhavingsbesluiten van verweerder, omdat zij haar verplichtingen die voortvloeiden uit het gebruik van het pand voor de huisvesting van arbeidsmigranten niet heeft kunnen nakomen. Daarmee heeft zij naar het oordeel van de rechtbank voldoende aannemelijk gemaakt dat zij schade heeft geleden als gevolg van de handhavingsbesluiten, zodat de beroepen inhoudelijk zullen worden beoordeeld.

Ingetrokken beroepsgrond 3. Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder ten onrechte is overgegaan tot intrekking van de omgevingsvergunningen op grond van artikel 5:19, van de Wabo. Ter zitting is vastgesteld dat de omgevingsvergunningen van 10 juni en van 18 augustus 2016, ondanks aankondiging daarvan, niet door verweerder zijn ingetrokken. Eiseres heeft deze beroepsgrond ter zitting ingetrokken.

Bestuursdwang (de beroepen met zaaknummers ROT 19/1341, ROT 19/3166 en ROT 19/3168)

Bestreden besluiten II, III en IV

4. Aan zijn beslissingen om bestuursdwang toe te passen heeft verweerder ten grondslag gelegd dat het gebruik van het pand door eiseres ten behoeve van de huisvesting van arbeidsmigranten in het pand in strijd is de brandveiligheidseisen van het Bouwbesluit. Verder komt het gebruik niet overeen met de verleende omgevingsvergunningen van 10 juni en 18 augustus 2016 en heeft eiseres in strijd met de daaraan verbonden brandveiligheidsvoorschriften gehandeld. Verweerder heeft zich in dit verband gebaseerd op brieven van de Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond (hierna: de brandweer) en op bezoeknotities van de bouwinspecteurs van de gemeente, waarin onder meer verslag is gedaan van diverse controles van het pand in de periode van 12 januari tot begin maart 2018. Met de brandweer stelt verweerder zich op het standpunt dat bij gebruik van het pand voor de opvang van arbeidsmigranten anders dan bij de opvang van asielzoekers geen sprake is van groepsaccommodatie, maar van een logiesfunctie. Een groepsaccommodatiegebouw kan in zijn geheel worden aangemerkt als logiesverblijf, terwijl bij een logiesfunctie elke kamer in een apart subbrandcompartiment moet liggen. Van bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien is niet gebleken, aldus verweerder.

Gronden van beroep

Overtreding en bevoegdheid tot handhaving

Eiseres stelt zich op het standpunt dat er geen ruimtelijk en brandtechnisch relevant verschil bestaat tussen de huisvesting van arbeidsmigranten en de opvang van asielzoekers. Het Bouwbesluit maakt geen onderscheid tussen een logiesfunctie voor arbeidsmigranten of asielzoekers. De omstandigheid dat in het pand arbeidsmigranten zijn geplaatst maakt dan ook niet dat daarmee sprake is van overtreding van de brandveiligheidsvoorschriften uit het Bouwbesluit. Anders dan verweerder stelt is geen sprake van individuele kamerverhuur aan de arbeidsmigranten. In dit verband heeft eiseres gewezen op een huurovereenkomst, waaruit blijkt dat zij het pand met ingang van 15 december 2017 in zijn geheel aan [naam uitzendbureau] . ( [naam uitzendbureau] ) heeft verhuurd. Om deze redenen was verweerder niet bevoegd om handhavend op te treden, aldus eiseres.

Op grond van artikel 1.1, tweede lid, van het Bouwbesluit is een logiesfunctie een gebruiksfunctie voor het bieden van recreatief verblijf of tijdelijk onderdak aan mensen.Op grond van het derde lid van dit artikel is een logiesverblijf een voor een enkele persoon of een groep bestemd gedeelte van een logiesfunctie.

Op grond van artikel 2.98, zevende lid, van het Bouwbesluit ligt een logiesverblijf (bestaande bouw) in een beschermd subbrandcompartiment.

Op 12 januari 2018 heeft de brandweer een controle in het pand uitgevoerd. Bij deze controle is geconstateerd dat het gebruik van het pand niet overeenkomt met het gebruik zoals dat bij de verleende omgevingsvergunningen is voorzien. Daarbij is geconstateerd dat de slaapkamers niet in een beschermd subbrandcompartiment liggen en dat het ontruimingsplan uitgaat van de situatie zoals beschreven in de omgevingsvergunningen, namelijk de opvang van asielzoekers. Daarnaast is tijdens de controle gebleken dat eiseres geen geldige inspectiecertificaten voor de ontruimingsalarminstallatie en de brandmeldinstallatie heeft kunnen tonen en dat de noodverlichting, de vluchtrouteaanduiding en diverse deuren in de vluchtroute niet aan de gestelde eisen voldeden. De brandweer heeft verweerder bij brief van 16 januari 2018 verslag gedaan van de bevindingen bij de controle en geadviseerd de ontstane situatie per direct te beëindigen. Bij de brief hoort een bijlage waarin de geconstateerde punten zijn opgesomd.

Bij brief van 23 januari 2018 heeft verweerder onder verwijzing naar de hierboven geconstateerde overtredingen aan [naam bedrijf] kenbaar gemaakt dat hij voornemens is handhavend op te treden. Verweerder heeft haar tot 1 februari 2018 in de gelegenheid gesteld het strijdige gebruik van het pand te beëindigen. Om de brandveiligheid te borgen heeft verweerder hierbij de voorwaarde gesteld dat er per slaapverdieping 24 uur per dag één beveiligingsbeambte aanwezig dient te zijn en in verband met de aflossing, één extra beveiliger.

Tijdens een controle op 25 januari 2018, vastgelegd in een verslag van 26 januari 2018, is door een medewerker van de brandweer en een medewerker van verweerder geconstateerd dat de aanwezige beveiligingsbeambten niet op de slaapverdiepingen aanwezig waren terwijl het pand in gebruik was. Op 2 februari 2018 hebben twee medewerkers van de brandweer en een medewerker van verweerder opnieuw een controlebezoek afgelegd. Uit het verslag van de controle die om 11.00 uur is uitgevoerd volgt dat geconstateerd is dat het gebruik van het pand niet overeenkomt met de verleende omgevingsvergunning brandveilig gebruik en dat niet gebleken is dat eiseres een aanvraag voor een nieuwe omgevingsvergunning brandveilig gebruik heeft gedaan. Verder is vastgesteld dat geen aanpassingen hebben plaatsgevonden aan de brandcompartimentering van de slaapkamers, dat eiseres geen geldige inspectiecertificaten van de ontruimingsalarminstallatie en de brandmeldinstallatie heeft kunnen tonen, dat de noodverlichting in de trappenhuizen, de vluchtrouteaanduiding en de deuren in de vluchtroutes niet conform het Bouwbesluit zijn uitgevoerd en dat het ontruimingsplan uitgaat van de oude situatie, namelijk AVO.

Op 5 februari 2018 hebben in het pand opnieuw controles plaatsgevonden door de brandweer en de inspecteur bouwtoezicht. Op basis van de controles heeft verweerder geconcludeerd dat niet alle reeds kenbaar gemaakte overtredingen zijn hersteld en de brandveiligheid niet aantoonbaar is geborgd. Zo is geconstateerd dat er onvoldoende beveiligingsbeambten aanwezig waren in het pand. Verweerder heeft daarop een tijdelijke beheersmaatregel getroffen door van gemeentewege nog vier aantoonbaar gecertificeerde beveiligingsbeambten BHV in te huren voor het pand.

Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat begin 2016 na overleg tussen onder meer de gemeente Nissewaard (de gemeente), de brandweer, het COA, de Politie Eenheid Rotterdam, de GGD en de DCMR Milieudienst Rijnmond in verband met de (verwachte) verhoogde instroom van asielzoekers afspraken zijn gemaakt over de inrichting van de opvang van deze groep mensen. Deze afspraken zijn neergelegd in het Draaiboek Opvang Vluchtelingen van de brandweer uit februari 2016 (het draaiboek). Bij het vaststellen van het te volgen brandveiligheidsregime hebben partijen bij het draaiboek gewicht toegekend aan de omstandigheid dat het COA in het geval van AVO ter plaatse aanwezig zou zijn met begeleiders en beveiligers. Op basis van de ervaringen die het COA heeft met de opvang van asielzoekers blijkt dat asielzoekers daarnaast als samenhangende groep functioneren, waardoor de zelfredzaamheid van de groep groter is. De bij het draaiboek betrokken partijen hebben op grond hiervan vastgesteld dat voor de opvang van asielzoekers gekozen kan worden voor de vorm van de groepsaccommodatie. Het Bouwbesluit maakt geen onderscheid tussen brandveiligheidsregimes voor de opvang van asielzoekers of arbeidsmigranten, maar maakt onderscheid naar de wijze van verblijf van (groepen) personen. De omstandigheid dat er bij de opvang van asielzoekers op deze wijze kan worden volstaan met verblijf in de vorm van groepsaccommodatie, betekent niet de huisvesting van arbeidsmigranten op dezelfde wijze moet worden beoordeeld.

De omgevingsvergunningen van 10 juni en 18 augustus 2016 zijn expliciet aangevraagd en verleend voor de aanvullende opvang van asielzoekers. Voor dat gebruik en onder de voorschriften zoals die zijn verbonden aan de vergunningen heeft de brandweer positief geadviseerd over de toetsing aan het Bouwbesluit. Aan de vergunning van 18 augustus 2016 is de voorwaarde verbonden dat het bouwwerk zal worden gebruikt overeenkomstig de aanvraag. Door met ingang van januari 2018 arbeidsmigranten in het pand te huisvesten, komt het gebruik niet overeen met de omgevingsvergunningen, zodat verweerder zich al om die reden terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake was van een overtreding.

Voorts blijkt uit de verslagen van de diverse controles van de brandweer en de bouwinspecteurs in januari, februari en maart 2018 dat de aan de omgevingsvergunningen verbonden brandveiligheidsvoorschriften werden overtreden.

De rechtbank is met verweerder van oordeel dat het huisvesten van arbeidsmigranten niet kan worden aangemerkt als gebruik voor een groep, omdat dat gebruik er niet op is gericht om als een groep gasten in het pand te verblijven. De werknemers werkten weliswaar voor hetzelfde uitzendbureau, maar hun verblijf was niet gericht op een gezamenlijk verblijf. Dat eiseres het pand in zijn geheel heeft verhuurd aan [naam uitzendbureau] maakt dat niet anders. Daarbij heeft verweerder mede in aanmerking kunnen nemen dat bij een controle op 19 februari 2018 door de bouwinspecteur is geconstateerd dat kamersleutels per persoon of stel worden uitgegeven, die de sleutel bij zich houden gedurende de huurperiode. Daaruit is geconcludeerd dat de kamers individueel worden verhuurd aan personen of stellen. In het verslag van de brandweer van een controle van 2 februari 2018 omstreeks 11:15 uur wordt eveneens geconstateerd dat geen sprake is van groepslogies. Blijkens de nota van toelichting bij het Bouwbesluit is een logiesfunctie een gebruiksfunctie voor het bieden van recreatief verblijf of tijdelijk onderdak aan personen. Die personen hebben elders hun hoofdverblijf. Elke hotelkamer is een logiesverblijf in een logiesfunctie. Naar het oordeel van de rechtbank moeten de individuele slaapkamers waar de arbeidsmigranten verbleven ieder afzonderlijk worden aangemerkt als een logiesverblijf. Op grond van artikel 2.98, zevende lid, van het Bouwbesluit moesten alle slaapkamers dan ook individueel uitgevoerd zijn als beschermd subbrandcompartiment. Voor zover eiseres heeft aangevoerd dat uit de huurovereenkomst met [naam uitzendbureau] blijkt dat zij geen betrokkenheid heeft bij de arbeidsmigranten, overweegt de rechtbank dat de omstandigheid dat eiseres het pand heeft verhuurd en afspraken heeft gemaakt met de huurder niet tot gevolg heeft dat eiseres niet als overtreder kan worden aangemerkt. Deze huurovereenkomst raakt de hoedanigheid van eiseres als vergunninghoudster immers niet.

Uit de verslagen van de controles van het brandweer en de bouwinspecteur blijkt dat het pand niet in overeenstemming was met de in het Bouwbesluit genoemde brandveiligheidsvoorschriften, waaronder de voorschriften over subbrandcompartimentering van de kamers. Ook tijdens vervolgcontroles op 5 en 19 februari en op 2 maart 2018 zijn overtredingen van de vergunningvoorschriften en het Bouwbesluit geconstateerd. Met de tijdens de controles geconstateerde situatie (waaronder het niet voldoen aan de voorschriften voor subbrandcompartimentering) was de brandveiligheid ten tijde van het nemen van de primaire besluiten I, II en III niet geborgd.

Verweerder was gelet op het voorgaande bevoegd om tot handhavend optreden over te gaan.

Spoedeisende bestuursdwang (bestreden besluiten II en III) 6.1 Eiseres stelt dat op 2 en 5 februari 2018 geen sprake was van een spoedeisende situatie die het toepassen van spoedeisende bestuursdwang rechtvaardigde.

Op grond van artikel 5:31, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan een bestuursorgaan dat bevoegd is om een last onder bestuursdwang op te leggen, in spoedeisende gevallen besluiten dat bestuursdwang zal worden toegepast zonder voorafgaande last.

Op grond van het tweede lid kan, indien de situatie zo spoedeisend is dat een besluit niet kan worden afgewacht, terstond bestuursdwang worden toegepast, maar wordt zo spoedig mogelijk nadien alsnog een besluit als bedoeld in het eerste lid bekendgemaakt.

Zoals hiervoor is overwogen is door de brandweer bij diverse controles in de periode van 12 januari 2018 tot en met 5 februari 2018 geconstateerd dat in het pand in strijd met het Bouwbesluit en de vergunningvoorschriften onder meer een brandmeldinstallatie en een ontruimingsinstallatie ontbraken. Voorts was geen subbrandcompartimentering aanwezig. Het ontbreken van de subbrandcompartimentering kon een acuut gevaar opleveren, omdat een eventuele brand zich snel kan uitbreiden. Gelet op deze bevindingen van de brandweer heeft verweerder zich op het standpunt mogen stellen dat, nu het pand niet voldeed aan de brandveiligheidseisen van het Bouwbesluit en de aan de omgevingsvergunningen verbonden brandveiligheidsvoorschriften, een concreet risico voor de veiligheid en de gezondheid van de in dat pand verblijvende personen bij een eventuele uitbraak van brand bestond en daarmee sprake was van een spoedeisende situatie die het toepassen van spoedeisende bestuursdwang rechtvaardigde. Anders dan eiseres aanvoert, behoefde haar onder die omstandigheden geen begunstigingstermijn te worden gegund om de gestelde overtredingen zelf te verhelpen. Overigens heeft eiseres aan de in het bestreden besluit II opgenomen last gevolg gegeven door zorg te dragen voor de aanwezigheid van vijf gecertificeerde beveiligingsbeambten in het pand voor 23:00 uur op 2 februari 2018, zodat de last is uitgewerkt en geen spoedeisende bestuursdwang is toegepast. De beroepsgrond slaagt niet.

Bijzondere omstandigheden

7. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. Vergelijk in dit verband de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 5 juni 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1831).

Eiseres betoogt dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder in dit geval had moeten afzien van handhaving. Volgens haar is handhaving in dit geval onevenredig aan de met handhaving te dienen doelen. De geconstateerde overtredingen zijn immers van geringe ernst en er bevonden zich maar 130 arbeidsmigranten in het pand, terwijl eiseres 280 asielzoekers in het pand mocht opvangen. Verder voert eiseres aan dat sprake was van een concreet zich op legalisatie.

Het betoog van eiseres dat handhaving in dit geval onevenredig is omdat er maar 130 personen in het pand aanwezig waren en omdat de overtredingen van geringe ernst waren, slaagt niet. Het staat immers vast dat de brandveiligheid van de in het pand aanwezige personen niet geborgd was.

Voor zover eiseres zich op het standpunt heeft gesteld dat verweerder in dit geval had moeten afzien van handhaving omdat sprake was van concreet zicht op legalisatie, volgt de rechtbank haar evenmin. Reeds nu geen aanvraag voor een omgevingsvergunning voor deze activiteit was ingediend en bovendien strijd bestond met het Bouwbesluit, was geen sprake van concreet zicht op legalisering. Wel heeft eiseres op 10 augustus 2017 een principeverzoek gedaan, maar dit verzoek is door verweerder met de brief van 17 oktober 2017 afgewezen.

Vertrouwensbeginsel

Eiseres stelt dat zij erop heeft mogen vertrouwen dat zij in het pand arbeidsmigranten heeft mogen huisvesten. Door over te gaan tot handhaving handelt verweerder volgens eiseres dan ook in strijd met het vertrouwensbeginsel.

In een uitspraak van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1694) heeft de Afdeling een stappenplan uiteengezet dat gevolgd moet worden bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel. Het gaat om de volgende drie vragen: (1) Is er sprake van een toezegging? (2) Kan deze toezegging aan het college worden toegerekend? (3) Moet het gerechtvaardigd gewekt vertrouwen worden gehonoreerd?

Van een toezegging is sprake als uitlatingen of gedragingen van een ambtenaar redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend.

Bij brief van 10 augustus 2017, verzonden als bijlage bij een e-mailbericht van dezelfde datum, heeft eiseres verweerder gevraagd een principe-uitspraak te doen en mee te werken aan het mogelijk maken van de opvang van spoedzoekers in het pand, waaronder arbeidsmigranten, voor een periode van tien jaar. Dit verzoek zag op de periode na expiratie van de omgevingsvergunningen van 10 juni en 18 augustus 2016.

Op een verzoek van eiseres om informatie over de stand van zaken met betrekking tot het principeverzoek heeft [naam persoon 7] ( [naam persoon 7] ), jurist omgevingsrecht bij de gemeente Nissewaard, bij e-mailbericht van 12 oktober 2017 gereageerd. In het bericht schrijft [naam persoon 7] dat eiseres op korte termijn een reactie op het principeverzoek zal ontvangen, maar dat hij alvast kan melden dat verweerder geen medewerking zal verlenen aan het opvangen van spoedzoekers en arbeidsmigranten voor een periode van tien jaar. [naam persoon 7] sluit het e-mailbericht als volgt af: “Voor de doelgroep arbeidsmigranten - dus niet de doelgroep spoedzoekers - kunnen de huidige verleende omgevingsvergunningen tot en met 10 juni 2018 nog benut worden voor huisvesting. Voor het overige verwijs ik naar de motivering in de brief die u deze week, uiterlijk begin volgende week zult ontvangen.”

Bij brief van 17 oktober 2017, verzonden op 19 oktober 2017, heeft verweerder het principeverzoek afgewezen. Onder het kopje ‘overwegingen principeverzoek’ staat vervolgens (voor zover hier van belang): “Bij de gevraagde vorm van wonen voor de doelgroepen spoedzoekers en arbeidsmigranten, past enkel de huisvesting van arbeidsmigranten binnen de twee verleende omgevingsvergunningen, welke geldig zijn tot en met 10 juni 2018. Na deze periode zullen nieuwe (tijdelijke) vergunningaanvragen ten behoeve van het strijdige gebruik brandveilig gebruik van het pand [adres] ingediend moeten worden met een instandhoudingtermijn van acht jaar waartegen rechtsmiddelen open staan.”

Naar het oordeel van de rechtbank bevatten het e-mailbericht van 12 oktober 2017 en de brief van 17 oktober 2017 een aan verweerder toe te rekenen toezegging waaruit eiseres heeft mogen afleiden dat verweerder in beginsel akkoord was met het benutten van de geldende omgevingsvergunningen voor de opvang van asielzoekers in het pand gedurende de looptijd van die vergunningen. De rechtbank kent daarbij gewicht toe aan de omstandigheid dat op 23 november 2017 tussen partijen nader overleg heeft plaatsgevonden, waarna eiseres op 24 november 2017 een memorandum naar verweerder heeft verstuurd met daarin een weergave van de besproken onderdelen. In het memorandum staat onder meer: “Wij gaan de komende periode t/m 10 juni 2018 maximaal 130 arbeidsmigranten huisvesten bij [adres] .” Daarnaast blijkt dat eiseres in verband met de ingebruikname van het pand op 28 december 2017 per-email aanvullende informatie naar verweerder heeft gestuurd. Hierop is door [naam persoon 3] gereageerd, onder meer met een succeswens voor de start op 2 januari. Uit het dossier volgt dat [naam persoon 7] eiseres er eerst bij e-mailbericht van 9 januari 2018 op heeft gewezen dat voor de opvang van arbeidsmigranten een ander brandveiligheidsregime geldt. De rechtbank merkt daarbij op dat ook in dit bericht [naam persoon 7] niet meldt dat de opvang van arbeidsmigranten strijdig is met aan de omgevingsvergunningen verbonden voorwaarden. Dit is eerst bij brief van 23 januari 2018 gebeurd (het beroep met zaaknummer ROT 19/3165).

Nu sprake is van door verweerder bij eiseres opgewekt vertrouwen, is de volgende vraag, gelet op het onder 8.2 weergegeven kader, of dat vertrouwen ook moet worden gehonoreerd. De rechtbank beantwoordt deze vraag ontkennend. Voor het antwoord op deze vraag dient een afweging van de betrokken belangen plaats te vinden, waaronder het belang van eiseres bij honorering van het gewekte vertrouwen, het publieke belang en de eventuele belangen van derden. Uit de overwegingen 5.2 tot en met 5.10 volgt dat vast staat dat de situatie ter plekke niet in overeenstemming was met de geldende brandveiligheidsvoorschriften. Niet in geschil is dat het pand steeds in gebruik is geweest en dat zich ten tijde van het nemen van de bestuursdwangbesluiten (ongeveer) 130 arbeidsmigranten in het pand bevonden. In dit geval dient het zwaarwegende algemeen belang van brandveiligheid en de veiligheid van de in het pand aanwezige personen zwaarder te wegen dan het belang van eiseres bij honorering van het gewekte vertrouwen. Van vergunningverlening in strijd met de brandveiligheid kan ook geen sprake zijn. Hoewel eiseres er dus gedurende enige tijd gerechtvaardigd op heeft mogen vertrouwen dat zij arbeidsmigranten in het pand mocht huisvesten, levert schending van het vertrouwensbeginsel in dit geval geen bijzondere omstandigheid op die aan handhaving in de weg staat. De rechtbank zal hierna onder 10.2 en verder bespreken wat de gevolgen zijn van het bij eiseres gewekte vertrouwen.

Begunstigingstermijn (bestreden besluit IV)

Eiseres stelt dat de in primair besluit III, gehandhaafd bij bestreden besluit IV, opgenomen begunstigingstermijn van twee dagen te kort was om aan de last te voldoen. De last is op 6 maart 2018 om 17.30 uur uitgereikt en al op 9 maart 2018 om 9.00 uur moest het pand ontruimd zijn.

Deze beroepsgrond slaagt niet. Uit het voorgaande volgt dat eiseres (althans haar rechtsvoorganger) in ieder geval vanaf het ontvangen van de brief van 23 januari 2018 wist dat het huisvesten van arbeidsmigranten op grond van de omgevingsvergunningen niet was toegestaan. Vanaf dat moment wist eiseres ook, mede gelet op primair besluit II, dat de brandveiligheid in het pand niet geborgd was. Voorts heeft eiseres zich ook niet onverkort aan de beheersmaatregel gehouden. Gelet daarop ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder niet kon volstaan met een begunstigingstermijn van twee dagen bij het opleggen van de last tot staking van het gebruik van het pand.

Conclusie

Concluderend overweegt de rechtbank dat eiseres, door vanaf januari 2018 arbeidsmigranten in het pand te huisvesten heeft gehandeld in strijd met de omgevingsvergunningen van 10 juni en 18 augustus 2016 en de aan die vergunningen verbonden brandveiligheidsvoorschriften heeft overtreden. Voorts is tijdens verschillende controles gebleken dat niet werd voldaan aan op grond van het Bouwbesluit voorgeschreven brandveiligheidseisen voor een logiesfunctie. Niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder had moeten afzien van handhaving.

Uit het voorgaande volgt echter ook dat verweerder met het e-mailbericht van [naam persoon 7] van 12 oktober 2017 en de brief van 17 oktober 2017 bij eiseres een gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt dat de opvang van arbeidsmigranten in het pand op grond van de vigerende omgevingsvergunningen mogelijk was. De stelling van eiseres dat zij op grond van dit gewekte vertrouwen op 5 december 2017 een huurovereenkomst met [naam uitzendbureau] heeft gesloten waarin zij overeen zijn gekomen dat eiseres het pand met ingang van 15 december 2017 aan [naam uitzendbureau] zou verhuren ten behoeve van de huisvesting van arbeidsmigranten, is niet onaannemelijk. De rechtbank acht dan ook aannemelijk dat eiseres door het gewekte vertrouwen (enige) schade heeft geleden. Nu in de bestreden besluiten geen rekening is gehouden met het bij eiseres gewekte vertrouwen en evenmin stil is gestaan bij de vraag of sprake had moeten zijn van compensatie voor mogelijk door eiseres als gevolg van dit vertrouwen geleden schade, zijn de nadelige gevolgen voor eiseres van de bestreden besluiten II, III en IV onevenredig in verhouding met de met die besluiten te dienen doelen. Deze besluiten zijn daarmee in strijd met het bepaalde in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. De beroepen zijn gegrond en de bestreden besluiten II, III en IV komen voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank bepaalt dat de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten in stand zullen blijven, nu de overige bij dit geval betrokken belangen tot handhaving noopten zoals hiervoor is besproken.

Nu vast staat dat de bestreden besluiten II, III en IV in zoverre onrechtmatig zijn jegens eiseres kan zij, om vergoeding van de door haar als gevolg van het gewekte vertrouwen mogelijk geleden schade te verkrijgen, middels de procedure beschreven in titel 8.4 van de Awb en met inachtneming van de daarvoor geldende voorwaarden de bestuursrechter in een afzonderlijke procedure vragen verweerder te veroordelen in die schade. De bestuursrechter zal in het kader van die procedure toetsen of eiseres als gevolg van het gewekte vertrouwen daadwerkelijk schade heeft geleden, en zo ja, hoe groot deze schade is. De rechtbank merkt daarbij op dat als het verzoek een hoger bedrag dan € 25.000,00 betreft, toepassing van artikel 8:88 Awb met zich brengt dat in dat geval de burgerlijke rechter exclusief bevoegd is om van een dergelijk verzoek kennis te nemen.

De rechtbank acht het in dit kader van belang het volgende op te merken ten aanzien van de omvang van het opgewekte vertrouwen. Het e-mailbericht van 12 oktober 2017 is het eerste moment waarop aan eiseres is medegedeeld dat zij onder gebruikmaking van de geldende omgevingsvergunningen arbeidsmigranten in het pand mocht huisvesten. Eiseres wist op dat moment echter al dat verweerder niet bereid was mee te werken aan het huisvesten van arbeidsmigranten na expiratie van de geldende omgevingsvergunningen. De rechtbank acht daarnaast van belang dat eiseres in ieder geval vanaf de ontvangst van de brief van 23 januari 2018 wist dat verweerder zich niet langer op het standpunt stelde dat de huisvesting van arbeidsmigranten op grond van de geldende omgevingsvergunningen mogelijk was. Voorts is met het e-mailbericht van 12 oktober 2017 en de brief van verweerder van 17 oktober 2017 niet gezegd dat in strijd met de aan de vergunningen verbonden en in het Bouwbesluit opgenomen brandveiligheidsvoorschriften zou mogen worden gehandeld. Dit brengt met zich dat slechts de mogelijk door eiseres geleden schade die als gevolg van het door verweerder gewekte vertrouwen in de periode van 12 oktober 2017 tot 23 januari 2018 is ontstaan en uitsluitend voor zover het gaat om het standpunt van verweerder dat de huisvesting van arbeidsmigranten op grond van de geldende omgevingsvergunningen mogelijk was, voor vergoeding in aanmerking komt.

11. De beroepen zijn gegrond.

De brief van 23 januari 2018 (het beroep met zaaknummer ROT 19/3165)

Bestreden besluit I

12. Met het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen de brief van 23 januari 2018 niet-ontvankelijk verklaard.

Tegen het bestreden besluit heeft eiseres in grote lijnen dezelfde beroepsgronden aangevoerd als in de hiervoor behandelde beroepen (zaaknummers ROT 19/1341, ROT 19/3166 en ROT 19/3168).

De rechtbank stelt vast dat verweerder de brief van 23 januari 2018 bij brief van 7 februari 2018 heeft ingetrokken en heeft vervangen door een nieuw voornemen. Beide brieven bevatten slechts een voornemen tot het nemen van een besluit. De brieven brengen geen wijziging in de rechtspositie van eiseres teweeg en bevatten daarom geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit I dan ook terecht op het standpunt gesteld dat eiseres niet-ontvankelijk was in haar bezwaar.

13. Het beroep is ongegrond.

Kostenverhaal (het beroep met zaaknummer ROT 19/3170)

Bestreden besluit V

14. Met het bestreden besluit heeft verweerder de kosten van de spoedeisende bestuursdwang, bestaand uit de inzet van vier beveiligingsbeambten, ter hoogte van € 7.807,49 op eiseres verhaald.

Eiseres voert aan dat geen kostenaanzegging heeft plaatsgevonden van het tweede deel van de last, vervat in het primaire besluit II, zoals gehandhaafd in bestreden besluit III. In het tweede deel van de last is het aantal in te zetten beveiligers teruggebracht naar drie. Dit betekent dat alleen voor de periode van 6 februari 2018 00:00 uur tot 7 februari 2018 18:00 uur geldt dat de kosten van de inzet van vier beveiligers op haar kunnen worden verhaald, aldus eiseres.

Met primair besluit II heeft verweerder de op 5 februari 2018 toegepaste beheersmaatregel op schrift gesteld, bestaand uit de inzet van vier beveiligingsbeambten vanaf 6 februari 2018 om 00:00 uur. Daarnaast heeft verweerder eiseres bij hetzelfde besluit een nieuwe last opgelegd, namelijk de verplichting om drie gecertificeerde beveiligingsbeambten in het pand aanwezig te hebben. Volgens het besluit geldt deze last vanaf “[…] vóór heden 00:00 uur tot het moment dat alle voornoemde overtredingen zijn beëindigd [...]”. Namens eiseres is gedurende de gehele periode waar primair besluit II op ziet steeds iemand aanwezig geweest die zelf ook gold als beveiligingsbeambte.

Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting volgt dat de verplichting om in totaal vijf beveiligingsbeambten in het pand aanwezig te hebben voor een deel het gevolg was van de omstandigheid dat eiseres tijdens verschillende controles geen inspectiecertificaten van de brandmeldinstallatie en de ontruimingsalarminstallatie heeft kunnen tonen. Deze verplichting is ingegaan op 2 februari 2018. De rechtbank stelt vast dat op enig moment tussen het toepassen van de beheersmaatregel op 5 februari 2018 en het opleggen van het tweede deel van de in het primaire besluit II vervatte last, afschaling heeft plaatsgevonden van het aantal beveiligers dat in het pand aanwezig moest zijn. Uit primair besluit II kan niet worden opgemaakt wanneer deze afschaling precies heeft plaatsgevonden. De rechtbank stelt vast dat de brandweer verweerder bij brief van 6 februari 2018 heeft bericht dat de werking van de brandmeldinstallatie en de ontruimingsalarminstallatie zijn aangetoond. Op basis daarvan zijn niet langer vijf, maar drie beveiligingsbeambten nodig in verband met de brandpreventie. Primair besluit II is gedateerd 6 februari 2018, maar bij de ondertekening staat de datum 7 februari 2018. Hiermee is niet duidelijk wat verweerder heeft bedoeld met “vóór heden 00:00 uur”.

Uit de factuur van Securitas Beveiliging B.V. (Securitas) blijkt dat verweerder van 6 februari 2018 00:00 uur, tot 7 februari 2018 18:00 uur steeds vier beveiligingsbeambten in het pand heeft ingezet. Vanaf 7 februari 2018 18:00 uur tot 23:00 uur bestond de inzet uit twee beveiligers, tussen 23:00 uur en 8 februari 2018 00:00 uur waren er drie door verweerder ingezette beveiligers aanwezig en vanaf 8 februari om 00:00 is er één beveiliger ingezet. Uit de factuur van Securitas kan worden afgeleid dat verweerder in ieder geval tot 7 februari 18:00 uur uit is gegaan van de verplichting voor eiseres om (in totaal) vijf beveiligingsbeambten in het pand aanwezig te hebben.

Gelet op de hiervoor genoemde brief van de brandweer van 6 februari 2018 is dat uitgangspunt niet juist. Nu de brandmeldinstallatie en de ontruimingsalarminstallatie op 6 februari 2018 zijn goedgekeurd en het aantal beveiligers daarmee kon worden afgeschaald van vijf naar drie, bestond er (in ieder geval) met ingang van 7 februari 00:00 uur geen grond meer voor de verplichte aanwezigheid van vijf beveiligers. Om die reden acht de rechtbank het onredelijk om deze kosten in rekening te brengen bij eiseres. Dat betekent dat verweerder, nu niet in geding is dat er namens eiseres ook steeds één beveiliger aanwezig was, met ingang van 7 februari 2018 om 0:00 uur, slechts de kosten van de inzet van twee beveiligers op eiseres kan verhalen. De omstandigheid dat eiseres eerst op 7 februari 2018 omstreeks 18:00 uur met primaire besluit II en daarmee de afschaling bekend is geraakt, maakt dit niet anders. De afschaling van het aantal in te zetten beveiligers is een voor eiseres begunstigende omstandigheid. De rechtbank acht het niet juist eiseres tegen te werpen dat zij buiten haar schuld om eerst op een later moment bekend is geraakt met deze omstandigheid.

Voor zover eiseres heeft aangevoerd dat geen aanzegging van het kostenverhaal heeft plaatsgevonden over het tweede deel van de last (inhoudende de last om drie gecertificeerde beveiligers in het pand te hebben), volgt de rechtbank haar niet. In primair besluit II is vermeld dat de kosten van de bestuursdwang op eiseres zullen worden verhaald. Hiermee is voldaan aan het bepaalde in artikel 5:25, tweede lid, van de Awb.

Het voorgaande betekent dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt. Ter zitting is met partijen besproken dat gelet op de factuur van Securitas en gezien het voorgaande in totaal 36 uur te veel in rekening is gebracht. Partijen konden zich daarin vinden. De rechtbank zal met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak voorzien en deze 36 uur in mindering brengen op het totaalbedrag van € 7.807,49. Uitgaande van een gemiddeld uurtarief van € 35,27 leidt dit tot een vermindering van het bedrag van € 1.269,72 (36 uur x € 35,27). Met inbegrip van de gefactureerde BTW (21% van € 1.269,72 = € 266,64) leidt dat tot een totaalbedrag van € 6.271,13 (€ 7.807,49 - € 1.536,36) aan door eiseres aan verweerder verschuldigde kosten van de toepassing van spoedeisende bestuursdwang.

Slotoverwegingen

Griffierecht

15. Omdat de rechtbank de beroepen tegen de besluiten II, III, IV en V gegrond verklaart, bepaalt zij dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht vergoedt. De rechtbank merkt hierbij op dat, omdat in de in deze uitspraak behandelde beroepen sprake is van samenhangende besluiten als bedoeld in artikel 8:41, derde lid, van de Awb, alleen in het beroep met zaaknummer ROT 19/1341 griffierecht had moeten worden geheven. De rechtbank heeft dat niet onderkend en zal het in de overige genoemde zaken geheven griffierecht terugstorten.

Proceskosten

Ten aanzien van het beroep met zaaknummer ROT 19/3165 bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling. Ten aanzien van de beroepen met zaaknummers ROT 19/1341, ROT 19/3166, ROT 19/3168 en ROT 19/3170 veroordeelt de rechtbank verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. De rechtbank is van oordeel dat in dit geval sprake is van samenhangende zaken zoals bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb). In artikel 3, eerste lid, van het Bpb is bepaald dat samenhangende zaken worden beschouwd als één zaak. Samenhangende zaken zijn, zo blijkt uit het tweede lid van dit artikel, door een of meer belanghebbenden gemaakte bezwaren of ingestelde beroepen, die door het bestuursorgaan of de bestuursrechter gelijktijdig of nagenoeg gelijktijdig zijn behandeld, waarin rechtsbijstand als bedoeld in artikel 1, onder a, is verleend door dezelfde persoon dan wel door een of meer personen die deel uitmaken van hetzelfde samenwerkingsverband en van wie de werkzaamheden in elk van de zaken nagenoeg identiek konden zijn.

De rechtbank stelt de kosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.403,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift voor de zaken ROT 19/1341, ROT 19/3166, ROT 19/3168 en ROT 19/3170 en 1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting voor de zaak ROT 19/3170, met een waarde per punt van € 534,- en wegingsfactor 1,5 wegens vier of meer samenhangende zaken).

De rechtbank:

Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Fransen, rechter, in aanwezigheid van mr. N.C. Correa, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 19 april 2021.

griffier rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.