CRvB, 27-10-2022, nr. 21 / 2603 AW

Appellante was werkzaam als [functie] bij de GGD Brabant-Zuidoost . Op 8 augustus 2010 heeft appellante bij de uitoefening van haar werkzaamheden een duw gekregen van een agressieve patiënt. Daardoor is zij tegen de hoek van een kast aangekomen. Op 8 september 2010 heeft appellante samen met de chauffeur van de ambulance een zware patiënt op een brancard in de ambulance geschoven. Daarbij schoot het haar in de rug. Het bestuur heeft deze incidenten bij besluit van 19 juni 2014 aangemerkt als dienstongeval in de zin van de CAO Ambulancezorg en onder verwijzing naar een medische rapportage van 6 juni 2014 de causale relatie tussen de arbeidsongeschiktheid en het dienstongeval van 8 september 2010 aangenomen. Op grond daarvan zijn aan appellante rechtspositionele aanspraken toegekend tot een bedrag van € 69.385,20. Bij besluit van 6 september 2012 is aan appellante per 9 september 2012 eervol ontslag verleend wegens langdurige arbeidsongeschiktheid. Zij ontvangt een IVA-uitkering.

In verband met genoemde twee incidenten heeft appellante het bestuur bij brief van 8 juni 2015 aansprakelijk gesteld voor de door haar geleden en nog te lijden materiële en immateriële restschade en heeft zij verzocht om vergoeding van die schade.

Een letstelschadebehandelaar van Centraal Beheer/Achmea Schadeverzekeringen N.V. ( Centraal Beheer ), heeft de toenmalig gemachtigde van appellante bij e-mailbericht van 30 juli 2019 laten weten geen reden te zien de aansprakelijkheid te erkennen. Bij brief van 9 september 2019 heeft appellante tegen dit bericht bezwaar gemaakt bij het bestuur, omdat zij dit bericht heeft opgevat als een besluit genomen namens het bestuur. Bij brief van 18 december 2019 heeft appellante het bestuur in gebreke gesteld vanwege het uitblijven van een beslissing op bezwaar. Bij brief van 3 februari 2020 heeft het bestuur het verzoek van appellante om schadevergoeding afgewezen. Daarbij is ook vermeld dat de berichten van Centraal Beheer niet als een besluit van het bestuur kunnen worden aangemerkt en dat de afwijzing van 3 februari 2020 geldt als een primaire beslissing en niet als een beslissing op bezwaar.

2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank zich onbevoegd verklaard om van het beroep kennis te nemen. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat het e-mailbericht van Centraal Beheer niet is aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De verzekeraar is geen bestuursorgaan en niet is gebleken dat deze op grond van mandaat of delegatie bevoegd was om een besluit te nemen. Omdat de brief van het bestuur van 3 februari 2020 dateert van na de inwerkingtreding van de Ambtenarenwet 2017 (AW 2017) per 1 januari 2020, kan appellante hiertegen geen bezwaar maken of (vervolgens) beroep instellen bij de bestuursrechter. Op grond van artikel 8:71 van de Awb kan uitsluitend een vordering bij de burgerlijke rechter worden ingesteld.

3. Partijen hebben zich in hoger beroep en incidenteel hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.

4. De Raad oordeelt als volgt.

In hoger beroep is aangevoerd dat – samengevat en zakelijk weergegeven – de rechtbank zich ten onrechte onbevoegd heeft verklaard om van het beroep kennis te nemen en heeft geoordeeld dat op grond van artikel 8:71 van de Awb uitsluitend een vordering bij de burgerlijke rechter kan worden ingesteld.

Het beroep bij de rechtbank was gericht tegen de brief van 3 februari 2020, die volgens appellante is aan te merken als een beslissing op bezwaar tegen het bericht van Centraal Beheer van 30 juli 2019. Volgens appellante is daarmee sprake van een vóór 1 januari 2020 genomen primair besluit, zodat de bestuursrechter op grond van het in artikel 16 van de AW 2017 opgenomen overgangsrecht bevoegd is van het beroep kennis te nemen. De Raad volgt appellante niet in deze redenering. Zoals de Raad eerder heeft geoordeeld is een bericht van een verzekeringsmaatschappij aan een partij als hier aan de orde, niet afkomstig van een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1 van de Awb. Dit bericht kan daarom niet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb (uitspraak van 13 december 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BY6072).

Met de brief van 3 februari 2020 heeft het bestuur dus voor de eerste keer op de aansprakelijkstelling van 8 juni 2015 beslist. Die datum ligt na de datum van inwerkingtreding van de AW 2017, 1 januari 2020. Daarmee is echter niet gezegd dat de rechtbank zich terecht onbevoegd heeft verklaard om van het geschil kennis te nemen. In deze zaak is aan de orde de vraag welke grenzen precies hebben te gelden voor het overgangsrecht met betrekking tot de mogelijkheid van bezwaar en beroep zoals dat in de op 1 januari 2020 in werking getreden AW 2017 is opgenomen. Daarover wordt het volgende overwogen.

Het bedoelde overgangsrecht is beperkt in omvang. Op grond van artikel 16 van de AW 2017 blijft ten aanzien van de mogelijkheid van bezwaar en beroep alsmede ten aanzien van de behandeling van dat bezwaar en beroep, op (primaire) besluiten die zijn bekendgemaakt vóór 1 januari 2020, het voor die datum geldende recht van toepassing. De rechtsgang ten aanzien van besluiten, genomen onder de werking van de Ambtenarenwet (oud), blijft daarmee de onder die wet geldende bestuursrechtelijke rechtsgang, ook voor zover deze rechtsgang zich in tijd uitstrekt tot na de inwerkingtreding op 1 januari 2020 van de AW 2017. Uit het systeem van de AW 2017 vloeit verder voort dat de arbeidsverhouding met ambtenaren als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van die wet, vanaf de genoemde datum van inwerkingtreding wordt beheerst door het civiele arbeidsovereenkomstenrecht. De aanstellingen van deze ambtenaren zijn op grond van artikel 14, eerste lid, van de AW 2017 immers per die datum van rechtswege omgezet in een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht. De rechtsgang ten aanzien van wat op of ná 1 januari 2020 jegens of met deze ambtenaren in het kader van hun arbeidsverhouding is besloten of afgesproken, is daarmee civielrechtelijk en dus voorbehouden aan de burgerlijke rechter. De bestuursrechtelijke rechtsgang blijft wel aan de orde voor zover het ambtenaren als bedoeld in artikel 3 van de AW 2017 betreft.

Op deze wijze is een op het eerste gezicht overzichtelijk stelsel gecreëerd. Maar vastgesteld moet worden dat een aantal specifieke situaties daarmee een uitdrukkelijke wettelijke overgangsregeling ontbeert. De Raad zal in deze uitspraak nader uiteenzetten wat als overgangsrecht met betrekking tot de mogelijkheid van bezwaar en beroep in die situaties heeft te gelden.

Op grond van artikel 1, vierde lid, van de Ambtenarenwet (oud) waren, tenzij het tegendeel blijkt, in deze wet onder ambtenaren gewezen ambtenaren begrepen. De bestuursrechter oordeelde – en oordeelt ook nu nog voor zover het gaat om ambtenaren in de zin van artikel 3 van de AW 2017 – over besluiten, genomen jegens gewezen ambtenaren. Ambtenaren in de zin van de Ambtenarenwet (oud) die hun hoedanigheid van ambtenaar hebben verloren vóór 1 januari 2020, hebben nooit de in artikel 14, eerste lid, van de AW 2017 geregelde overstap naar een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht gemaakt. Ook op en ná 1 januari 2020 kunnen incidenteel nog geschillen ontstaan die voortvloeien uit de voormalige (bestuursrechtelijke) arbeidsverhouding tussen deze gewezen ambtenaren en hun ex-werkgever. Beslechting van deze geschillen door de burgerlijke rechter ligt dan, gelet op enerzijds het ontbreken van een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht, en anderzijds de bestuursrechtelijke achtergrond van deze geschillen, niet voor de hand. De Raad ziet daarom aanleiding om de bedoelde geschillen te blijven kwalificeren als bestuursrechtelijke geschillen, ten aanzien waarvan de bestuursrechter, en in hoger beroep de Centrale Raad van Beroep, de bevoegde rechter is en blijft. De Raad vindt steun voor deze gedachtegang in de strekking van het genoemde artikel 16 van de AW 2017, dat kennelijk een onderscheid wil maken tussen enerzijds geschillen met een bestuursrechtelijke oorsprong, ten aanzien waarvan de bestuursrechter de bevoegde rechter blijft, en anderzijds geschillen die zijn terug te voeren op een op of na 1 januari 2020 tot stand gekomen arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht, die thuishoren bij de burgerlijke rechter. Steun voor deze beoordelingswijze vindt de Raad ook in artikel 17, tweede lid, van de AW 2017, waarin is bepaald dat ten aanzien van te verstrekken uitkeringen aan ambtenaren wier dienstverband op 1 januari 2020 reeds is beëindigd, de voorheen geldende (bestuursrechtelijke) regelgeving van kracht blijft. Daaruit spreekt immers de gedachte dat rechtsvragen die nog voortvloeien uit een onder het bestuursrecht beëindigde arbeidsverhouding waarop het civiele arbeidsovereenkomstenrecht nooit van toepassing is geworden, ook vanaf 1 januari 2020 nog binnen dat bestuursrecht dienen te worden beantwoord.

Samengevat betekent het voorgaande dat op en na 1 januari 2020 genomen beslissingen jegens gewezen ambtenaren, wier hoedanigheid van ambtenaar al vóór die datum is geëindigd, als voor bezwaar en beroep vatbare bestuursrechtelijke besluiten zijn te kwalificeren, ook voor zover het ex-ambtenaren betreft wier aanstelling, als zij ambtenaar waren gebleven, per 1 januari 2020 zou zijn omgezet in een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht. Te denken valt bijvoorbeeld aan besluiten op verzoeken om met (overeenkomstige) toepassing van artikel 4:6 van de Awb, terug te komen van een eerder genomen besluit, maar ook aan besluiten op verzoeken om schadevergoeding waarbij de gestelde schadeoorzaak dateert van vóór 1 juli 2013. Op grond van artikel IV, eerste lid, van de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten is op deze schade nog het recht van toepassing zoals dat gold voor inwerkingtreding van genoemde wet. In zoverre kan dus nog sprake zijn van schadebesluiten die vatbaar zijn voor bezwaar en beroep.

Bij dit alles moet wel een uitdrukkelijke grens worden getrokken bij het einde van het ambtelijk dienstverband voorafgaand aan de inwerkingtreding van de AW 2017. Het is denkbaar dat ambtenaren wier ambtelijke aanstelling op 1 januari 2020 is omgezet in een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht, na die datum nog een verzoek doen om terug te komen van vóór 1 januari 2020 onder bestuursrechtelijke vlag tot stand gekomen besluitvorming, dan wel vragen om schadevergoeding naar aanleiding van een schadeoorzaak die dateert van vóór 1 juli 2013. In zoverre is er naar het oordeel van de Raad geen plaats meer voor een bestuursrechtelijke bezwaar- en beroepsprocedure en is enkel nog de burgerlijke rechter aan zet. Als gezegd wordt immers de arbeidsverhouding met deze ambtenaren vanaf 1 januari 2020 beheerst door het civiele arbeidsovereenkomstenrecht. Op grond van artikel 14, eerste lid, van de AW 2017 maken van de arbeidsovereenkomst bovendien deel uit de op het tijdstip van de omzetting ten aanzien van de ambtenaar bestaande beslissingen, afspraken en toezeggingen inzake zijn arbeidsvoorwaarden, waaronder in ieder geval zijn begrepen: duur van het dienstverband, bezoldiging, werktijden, rooster, verlof, faciliteiten voor de uitoefening van de functie en studiefaciliteiten. Al met al is de Raad van oordeel dat het systeem en de bedoeling van de AW 2017 zich niet verdragen met inmenging door de bestuursrechter in de arbeidsverhouding met de per 1 januari 2020 genormaliseerde ambtenaar – ook niet over de band van artikel 4:6 van de Awb of van een schadevergoedingsverzoek.

De Raad maakt in dit verband tot slot nog een enkele opmerking over titel 8:4 van de Awb. Voor zover het een schadeoorzaak van na 1 juli 2013 betreft, is deze titel van toepassing en zijn voor bezwaar en beroep vatbare zelfstandige schadebesluiten niet meer aan de orde. Ook op dit punt is geen overgangsrecht in de AW 2017 opgenomen. In lijn met wat hiervoor is overwogen over de gewezen ambtenaar wiens voormalige arbeidsverhouding is geëindigd vóór 1 januari 2020 en dus nooit is omgezet in een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht, heeft te gelden dat deze gewezen ambtenaar ook na 1 januari 2020 nog een schadevergoedingsverzoek als bedoeld in artikel 8:90 van de Awb bij de bestuursrechter kan indienen dat betrekking heeft op zijn hoedanigheid van voormalig ambtenaar. Ambtenaren met een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht dienen zich vanaf 1 januari 2020 ook met een eventuele schadeclaim te wenden tot de burgerlijke rechter. Dat geldt ook voor zover het een schadeoorzaak van vóór die datum zou betreffen. Ook hier geldt immers dat inmenging door de bestuursrechter in de per 1 januari 2020 tot stand gekomen arbeidsverhouding naar burgerlijk recht te zeer in strijd zou komen met het systeem en de bedoeling van de AW 2017.

Appellante is een gewezen ambtenaar wier arbeidsverhouding is geëindigd vóór 1 januari 2020. Met haar is nimmer een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht tot stand gekomen. In geschil is een beslissing betreffende vergoeding van gestelde schade die dateert van vóór 1 juli 2013. Zoals vastgesteld onder 4.3 is met de brief van 3 februari 2020, en dus na inwerkingtreding van de AW 2017, voor de eerste keer over de schadeclaim van appellante beslist. Overeenkomstig het overwogene onder 4.3.3 en 4.3.4 moet daarom worden geoordeeld dat sprake is van een bestuursrechtelijk geschil ten aanzien waarvan de bestuursrechter de bevoegde rechter is.

Uit wat in 4.1 tot en met 4.4 is overwogen volgt dat het hoger beroep slaagt en dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Het incidenteel beroep behoeft gelet op dit oordeel geen bespreking. De Raad ziet aanleiding de zaak met toepassing van artikel 8:115, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb terug te verwijzen naar de rechtbank. Daartoe wordt overwogen dat op grond van artikel 7:1, eerste lid, van de Awb, voorafgaand aan het instellen van beroep bezwaar dient te worden gemaakt. Tegen de beslissing op bezwaar kan vervolgens beroep worden ingesteld, zo bepaalt artikel 7:1, tweede lid, van de Awb. In deze procedure is geen beslissing op bezwaar genomen. De brief van 3 februari 2020 is immers de eerste beslissing van het bestuur op de aansprakelijkstelling door appellante van 8 juni 2015 en dient daarom te worden aangemerkt als (primair) besluit (in de zin van artikel 1:3 van de Awb). De rechtbank zal moeten nagaan of een rechtstreeks beroep als bedoeld in artikel 7:1a van de Awb tot de mogelijkheden behoort, of dat het beroepschrift met toepassing van artikel 6:15 van de Awb als bezwaarschrift moet worden doorgestuurd naar het bestuur.

5. Aanleiding bestaat om het bestuur te veroordelen in de kosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 1.518,- in beroep en € 1.518,- in hoger beroep, in totaal € 3.036,- voor verleende rechtsbijstand.