CBb, 28-04-2015, nr. AWB 14/576

Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 17 juli 2014 (ECLI:NL:RBROT:2014:5820).

De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 maart 2015. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.

Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.

Appellante heeft bezwaar gemaakt tegen een regeling van de minister waarin deze een nieuwe bepaling (artikel 17a) aan de Postregeling 2009 heeft toegevoegd (Wijzigingsregeling). Deze nieuwe bepaling voorziet in een verhoging van het percentage waarmee de tarieven voor de universele postdienst in 2013 gemiddeld mogen stijgen.

Bij zijn besluit van 9 september 2013, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het volgende overwogen en beslist. De Wijzigingsregeling is een algemeen verbindend voorschrift waartegen ingevolge de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geen bezwaar kan worden gemaakt. Het bezwaar van appellante is daarom niet-ontvankelijk.

De rechtbank heeft het beroep van appellante ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen.

Volgens vaste jurisprudentie is een algemeen verbindend voorschrift een naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen bindende regel, uitgegaan van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent. Een algemeen verbindend voorschrift onderscheidt zich van andere besluiten doordat het algemene abstracte regels bevat, die zich zonder nadere normering voor herhaalde concrete toepassing lenen. Een besluit waarin nader naar plaats, tijd of object de toepassing van een in een algemeen voorschrift besloten liggende norm wordt bepaald, kan zelf geen algemeen verbindend voorschrift zijn.

De Wijzigingsregeling voldoet aan deze omschrijving. De Wijzigingsregeling richt zich tot een onbepaalde groep rechtssubjecten en zij is voor herhaalde concrete toepassing vatbaar. De Wijzigingsregeling bevat een regel over tariefstijging waaraan een ieder die de universele postdienst uitvoert moet voldoen. Daarmee is zij niet beperkt tot één of meer rechtssubjecten en geldt zij dus in principe voor iedere onderneming die met de universele postdienst is belast. Op grond van artikel 15 van de Postwet 2009 kunnen daarnaast ook meer ondernemingen worden aangewezen die belast zijn met (een gedeelte van) de universele postdienst. De Wijzigingsregeling is geschikt voor herhaalde toepassing omdat zij geldt bij elke tariefwijziging die zich in 2013 voordoet, en omdat zij niet alleen geldt voor de ondernemingen die op het moment van inwerkingtreding van de Wijzigingsregeling de universele postdienst uitvoeren, maar ook voor ondernemingen die in een later stadium mogelijk (een gedeelte van) de universele postdienst uitvoeren. Het gaat daarbij om hetgeen in theorie mogelijk is; dat achteraf is gebleken dat alleen PostNL in 2013 de universele postdienst uitvoerde, doet daarbij niet ter zake. De Wijzigingsregeling geldt dus voor een potentieel onbeperkte groep rechtssubjecten.

3.Tussen partijen is enkel in geschil of de Wijzigingsregeling een algemeen verbindend voorschrift is.

4. Appellante betoogt dat het oordeel van de rechtbank dat de Wijzigingsregeling een algemeen verbindend voorschrift is, gelet op de feiten in dit concrete geval, onjuist is. Uit de toelichting op de Wijzigingsregeling blijkt dat deze een eenmalig karakter heeft. Het gaat om een eenmalige wijziging per 1 juli 2013, met een percentage van 13, voor één rechtspersoon, te weten PostNL als ‘de’ verlener van de universele postdienst. Bij deze wijziging is niet voorzien dat de universele postdienst in 2013 nog door een ander zou worden uitgevoerd. Dit was, gelet op de daarvoor geldende termijnen, ook niet mogelijk. De Wijzigingsregeling leent zich, gelet hierop, in dit geval niet voor herhaalde toepassing, richt zich niet tot een open kring van personen en behelst slechts één tariefwijziging. Deze regeling dient daarom niet als een algemeen verbindend voorschrift, maar als een concretiserend besluit van algemene strekking te worden aangemerkt.

5. De minister sluit zich aan bij de overwegingen in de aangevallen uitspraak. Hij steunt de rechtbank in haar oordeel dat de theoretische benadering hier de doorslag geeft en verwijst hiervoor naar de uitspraak van het College van 3 juni 2009 (ECLI:NL:CBB:2009:BI7334) en enkele commentaren daarop.

6. Ingevolge artikel 25, eerste lid, van de Postwet 2009 wordt bij ministeriële regeling, gehoord ACM, bepaald met welk percentage de tarieven voor de universele postdienst jaarlijks gemiddeld ten hoogste mogen worden gewijzigd. Uit het tweede lid van deze bepaling volgt dat voor een afzonderlijk jaar – eveneens bij ministeriële regeling, gehoord ACM – een afwijkend percentage kan worden vastgesteld, als dit noodzakelijk is om te voldoen aan het vereiste dat de tarieven op de kosten zijn gebaseerd. De minister heeft dit tweede lid met de vaststelling van de Wijzigingsregeling toegepast en – door de daarin vervatte toevoeging van artikel 17a aan de Postregeling 2009 – het percentage voor het jaar 2013 afwijkend vastgesteld op 13.

7. Volgens vaste jurisprudentie van het College (zie onder meer de uitspraak van het College van 5 maart 2014; ECLI:NL:CBB:2014:80) is een algemeen verbindend voorschrift een naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen bindende regel, uitgegaan van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent. Een algemeen verbindend voorschrift onderscheidt zich van andere besluiten doordat het algemene abstracte regels bevat, die zich zonder nadere normering voor herhaalde concrete toepassing lenen. De rechtbank heeft zodoende een juist criterium gehanteerd bij de beantwoording van de vraag of de Wijzigingsregeling een algemeen verbindend voorschrift is.

Het College stelt vast dat met de Wijzigingsregeling op grond van artikel 25, tweede lid, van de Postwet 2009 een afwijkend percentage van 13 is vastgesteld waarmee de tarieven voor de universele postdienst in het jaar 2013 mogen stijgen. Dit percentage geldt voor elke tariefstijging in 2013 en voor elke verlener die in dat jaar de universele postdienst uitvoert en leent zich dus zonder nadere normering voor herhaalde concrete toepassing. De Wijzigingsregeling voldoet ook overigens aan de kenmerken van een algemeen verbindend voorschrift. De norm van het daarbij aan de Postregeling 2009 toegevoegde artikel 17a heeft betrekking op een wellicht bepaalbare, maar potentieel onbeperkte groep rechtssubjecten. Immers bestond de mogelijkheid dat een andere dienstverlener dan PostNL in 2013 de universele postdienst zou uitvoeren.

Het betoog van appellante dat de Wijzigingsregeling niet voor herhaalde toepassing vatbaar is en niet geldt voor een potentieel onbeperkte groep rechtssubjecten, omdat uit de feiten blijkt dat deze toepassing maar één keer ten behoeve van één rechtssubject zou plaatsvinden, faalt. Het bestaan van een mogelijkheid tot herhaalde concrete toepassing ten aanzien van een potentieel onbeperkte groep rechtssubjecten is in dit opzicht bepalend.De rechtbank heeft het beroep terecht ongegrond verklaard.

8. Het hoger beroep is ongegrond.

9. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.

10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.

Deze uitspraak is gedaan door mr. H.O. Kerkmeester, mr. E.R. Eggeraat en mr. J.A.M. van den Berk, in aanwezigheid van mr. O.C. Bos, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 april 2015.

w.g. H.O. Kerkmeester w.g. O.C. Bos