HR (Parket), 09-04-2024, nr. 24/00387

Deze vordering tot cassatie in het belang der wet heeft betrekking op het arrest van het gerechtshof Leeuwarden, van 28 juli 2023, ECLI:NL:GHARL:2023:6369,1.en betreft de vraag in hoeverre op grond van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (WAHV) een proceskostenvergoeding moet worden toegekend ter zake van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Meer specifiek gaat het om de vraag of er ook een vergoeding voor de proceskosten in de administratief beroepsfase moet worden toegekend indien na het opleggen van de sanctie het boetebedrag is verlaagd door de wetgever. Het hof beantwoordt die vraag in positieve zin. Verschillende kantonrechters geven op dat punt – gemotiveerd – blijk van een opvatting die lijnrecht staat tegenover die van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden. Dat maakt gelet op de belangen van rechtseenheid en rechtsontwikkeling een uitspraak hierover van de Hoge Raad mijns inziens wenselijk. Op de achtergrond speelt daarbij de discussie die al sinds jaar en dag gevoerd wordt over het optreden in (ook) WAHV-zaken van particuliere bureaus die namens betrokkenen procederen tegen opgelegde verkeersboetes en daarbij de proceskostenvergoeding incasseren.

In het navolgende geef ik eerst een korte schets van de WAHV en de regeling van de proceskostenvergoeding op grond van die wet. Vervolgens besteed ik aandacht aan de eerdere cassatie in het belang der wet, uit 2020, die mede ten grondslag heeft gelegen aan de koers die het hof Arnhem-Leeuwarden sindsdien is gaan volgen. Daarna komt de wijziging van de WAHV per 1 januari 2024 aan de orde; daarin is de vergoeding voor proceskosten voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand aanmerkelijk gekort. Hierna komt de aan de Hoge Raad voor te leggen rechtsvraag nader aan de orde, en worden de opvattingen van het hof en die van enkele kantonrechters tegenover elkaar gesteld. Daarop volgen mijn concluderende opmerkingen en ik sluit af met de formulering van een middel van cassatie.

2. De WAHV in het kort

De WAHV2.– naar haar ontwerper ook wel als de Wet Mulder aangeduid – is sinds 1 september 1992 van kracht in heel Nederland.3.Met de wet werd beoogd een vereen-voudiging aan te brengen in de wijze van afdoening van enkele veel voorkomende verkeersovertredingen van lichte aard.4.De gedragingen waarop de WAHV betrekking heeft, zijn tegenwoordig niet beperkt tot gedragingen die in strijd zijn met verkeersvoorschriften gesteld bij of krachtens de Wegenverkeerswet. Ook ter zake van gedragingen die in strijd zijn met op het verkeer betrekking hebbende voorschriften gesteld bij of krachtens de Wet aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen5., de Provinciewet of de Gemeentewet kunnen op de wijze bij de WAHV bepaald administratieve sancties worden opgelegd.6.De WAHV valt niet onder het strafrecht, maar blijkens de naamgeving onder het administratieve recht.7.Minister Sorgdrager (Justitie) merkte op over het karakter van de Wet Mulder dat “het een soort bestuursstrafrecht is (…) een wet sui generis. Het is niet helemaal bestuursrecht, het is ook niet helemaal strafrecht”.8.

Als eenmaal een administratieve sanctie wordt opgelegd zijn voorzieningen van strafrechtelijke of strafvorderlijke aard uitgesloten (art. 2 lid 1 WAHV). Een administratieve sanctie wordt opgelegd bij beschikking (art. 4 WAHV), waartegen administratief beroep kan worden ingesteld bij de officier van justitie (art. 6 WAHV). Tegen de beslissing van de officier van justitie kan beroep bij de kantonrechter worden ingesteld (art. 9 WAHV). Daarvoor geldt echter de verplichting voor de betrokkene om zekerheid te stellen – grof gezegd als de opgelegde boete tenminste € 225 bedraagt (art. 11 lid 2 WAHV). Op grond van art. 14 WAHV is tenslotte hoger beroep mogelijk bij het hof Arnhem-Leeuwarden, als de sanctie meer dan € 110 bedraagt.

Regulier beroep in cassatie tegen de beslissing is ingevolge art. 78 lid 3 Wet RO niet mogelijk, maar met dien verstande, aldus het slot van het genoemde artikellid, dat de Hoge Raad wel kennis neemt van de eis tot cassatie in het belang der wet door de procureur-generaal.

3. De proceskostenregeling in de WAHV en de Awb

De Awb was bij de invoering van de WAHV nog niet in werking getreden, en dus ook niet Hoofdstuk 8 van die wet, waarin een bestuursrechtelijke regeling voor de toekenning van proceskosten voorkomt. Evenmin was daaromtrent een bepaling in de WAHV voorzien, maar de regering meende in 1994, met de Awb in aantocht,

“(…) dat de kantonrechter en de Hoge Raad reeds thans de mogelijkheid dienen te hebben om aan een betrokkene, indien zijn beroep gegrond is verklaard, een vergoeding toe te kennen voor kosten die redelijkerwijs gemaakt zijn”.9.

Daarom werd art. 13a WAHV ingevoerd,10.op grond waarvan de kantonrechter bevoegd is een partij te veroordelen in de proceskosten. Art. 20d lid 4 WAHV verklaart art. 13a (en art. 13b WAHV, met uitzondering van de laatste volzin van het eerste lid) van overeenkomstige toepassing op het geding in hoger beroep, dat ingevolge art. 14 WAHV kan worden ingesteld bij het hof Arnhem-Leeuwarden.

De tekst van art. 13a WAHV luidde tot 1 januari 2024 als volgt:

“1 De kantonrechter is bij uitsluiting bevoegd een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank, en van het bezwaar of van het administratief beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. De artikelen 7:15, tweede tot en met vierde lid, en 7:28, tweede, vierde en vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht zijn van toepassing. Een natuurlijke persoon kan slechts in de kosten worden veroordeeld in geval van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht. Het Besluit proceskosten bestuursrecht is van overeenkomstige toepassing.

2 In geval van een veroordeling in de kosten ten behoeve van een partij aan wie ter zake van het beroep bij de kantonrechter, het bezwaar of het administratief beroep een toevoeging is verleend krachtens de Wet op de rechtsbijstand, wordt het bedrag van de kosten betaald aan de rechtsbijstandverlener. De rechtsbijstandverlener stelt de belanghebbende zoveel mogelijk schadeloos voor de door deze voldane eigen bijdrage. De rechtsbijstandverlener doet aan de Raad voor rechtsbijstand opgave van een kostenvergoeding door het bestuursorgaan.

3 In geval van een veroordeling in de kosten ten behoeve van de indiener van het beroepschrift worden de kosten door de Staat der Nederlanden vergoed.”

Zoals blijkt uit art. 13a lid 1 WAHV is op de proceskostenvergoeding het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) van toepassing.

Het Bpb luidt voor zover in deze vordering van belang als volgt:

“Artikel 1

Een veroordeling in de kosten als bedoeld in artikel 8:75 onderscheidenlijk een vergoeding van de kosten als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, of 7:28, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan uitsluitend betrekking hebben op:

a. kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand,

(….)

Artikel 2

1 Het bedrag van de kosten wordt bij de uitspraak, onderscheidenlijk de beslissing op het bezwaar of het administratief beroep als volgt vastgesteld:

a. ten aanzien van de kosten, bedoeld in artikel 1, onderdeel a: overeenkomstig het in de bijlage opgenomen tarief;

(…)

2 Indien een partij of een belanghebbende gedeeltelijk in het gelijk is gesteld, kan het op grond van het eerste lid vastgestelde bedrag worden verminderd. Het op grond van het eerste lid vastgestelde bedrag kan eveneens worden verminderd indien het beroep bij de bestuursrechter is ingetrokken omdat gedeeltelijk aan de indiener van het beroepschrift is tegemoetgekomen.

3 In bijzondere omstandigheden kan van het eerste lid worden afgeweken.

Artikel 3

1 Samenhangende zaken worden voor de toepassing van artikel 2, eerste lid, onder a, beschouwd als één zaak.

2 Samenhangende zaken zijn: door een of meer belanghebbenden gemaakte bezwaren of ingestelde beroepen, die door het bestuursorgaan of de bestuursrechter gelijktijdig of nagenoeg gelijktijdig zijn behandeld, waarin rechtsbijstand als bedoeld in artikel 1, onder a, is verleend door dezelfde persoon dan wel door een of meer personen die deel uitmaken van hetzelfde samenwerkingsverband en van wie de werkzaamheden in elk van de zaken nagenoeg identiek konden zijn.”

De Bijlage bij het Bpb hanteert voor de toekenning van proceskosten een puntensysteem. Daartoe is onder A. in de Bijlage een opsomming van een aantal proceshandelingen opgenomen, waarvoor al naar gelang 1, soms 2 en soms 0,5 punt wordt toegekend. Dergelijke proceshandelingen zijn bijvoorbeeld het indienen van een beroepschrift en het verschijnen ter zitting. De waarde per punt is te vinden onder B. van de Bijlage en die bedraagt – voor WAHV-zaken – per 1 januari 2024 € 875 voor het beroep en hoger beroep en € 624 voor het bezwaar en het administratief beroep.

Voor de definitieve berekening van de proceskostenvergoeding moet echter ook het gewicht van de zaak worden bepaald. Het bedrag per punt moet nog met een wegingsfactor worden vermenigvuldigd. Deze wegingsfactoren staan vermeld onder C. in de Bijlage van het Bpb en zijn op zaaksgebied als volgt:

4. De eerdere cassatie in het belang der wet in 2020

De kwestie van de proceskosten op grond van de WAHV is al eens eerder voorwerp geweest van cassatie in het belang der wet. In zijn arrest van 7 april 2020, ECLI:NL:HR:2020:563 besliste de HR in het kader van dat buitengewone rechtsmiddel dat de beslissing van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden om voortaan uitsluitend een proceskostenvergoeding toe te kennen indien de inleidende beschikking als bedoeld in art. 13a WAHV wordt vernietigd niet juist was. Die door het hof gehanteerde maatstaf bracht mee dat nog slechts in een zeer beperkt aantal gevallen een proceskostenvergoeding zou worden toegekend. Dat het hof daartoe was overgegaan bracht ik, in mijn vordering voorafgaand aan de genoemde uitspraak van de Hoge Raad,11.in verband met de toen ook al groeiende praktijk van ‘no cure no pay’-bureaus waartegen het hof kennelijk een dam wilde opwerpen. De stap die het hof zette was echter al te rigoreus en niet in overeenstemming met het wettelijk stelsel, zo oordeelde de Hoge Raad:

“4.3.1 Ten aanzien van een proceskostenvergoeding op de voet van artikel 13a Wahv komen alleen die kosten voor vergoeding in aanmerking die de andere partij redelijkerwijs heeft moeten maken. Daarbij wordt als uitgangspunt gehanteerd dat dit het geval is als de betrokkene geheel of gedeeltelijk in het gelijk is gesteld. Bij het bepalen van het antwoord op de vraag wanneer daarvan sprake is, komt het hof een grote mate van beoordelingsvrijheid toe, mede gelet op het eigenstandige karakter van de Wahv.

Het hof heeft in de bestreden uitspraak als criterium geformuleerd - waarbij het aansluiting heeft gezocht bij de regeling van de vergoeding van kosten op grond van artikel 591a van het Wetboek van Strafvordering - dat de vraag of een betrokkene in het gelijk is gesteld alleen bevestigend is te beantwoorden als de inleidende beschikking is vernietigd. Deze maatstaf is in zijn algemeenheid niet juist, omdat daaronder ook situaties kunnen worden gebracht waarin de betrokkene materieel wel geheel of gedeeltelijk in het gelijk is gesteld en de kosten dus in zoverre als regel redelijkerwijs voor vergoeding in aanmerking zouden moeten komen, ook zonder dat de inleidende beschikking is vernietigd. In dit verband zij opgemerkt dat voor proceskostenvergoeding ook aanleiding kan bestaan indien bijvoorbeeld het sanctiebedrag lager of op nihil wordt vastgesteld of indien de inleidende beschikking wordt gewijzigd wat betreft de omschrijving van de gedraging en de feitcode.

Voor gevallen waarin weliswaar de beslissing van de kantonrechter of de officier van justitie wegens het niet of onvoldoende nageleefd zijn van procedurele voorschriften wordt vernietigd, doch de onderliggende (boete)beschikking niet, en de betrokkene te dien aanzien inhoudelijk in het geheel niet in het gelijk is gesteld, kan - bijvoorbeeld vanwege het ontbreken van voldoende rechtens te respecteren belang van de betrokkene - aanleiding bestaan vergoeding redelijkerwijs achterwege te laten, zoals het hof heeft gedaan in de onderhavige zaak, waarin het beroep tegen de inleidende beschikking ongegrond is verklaard en de rechtmatig opgelegde administratieve sanctie in stand is gebleven. Denkbaar is ook dat het hof in de aard en ernst van de verzuimen of gebreken die tot vernietiging van de beslissing van de kantonrechter of de officier van justitie nopen aanleiding vindt om voor door de betrokkene daadwerkelijk gemaakte proceskosten redelijkerwijs enig bedrag ter zake van (een deel van) die kosten toe te kennen. Daarbij zij aangetekend dat het hof in deze situaties uit een oogpunt van eenvoud en voorspelbaarheid zou kunnen bepalen voor gelijksoortige gevallen waarin de betrokkene daadwerkelijk proceskosten heeft gemaakt (voortaan) een bepaald (of op bepaalde wijze te berekenen) bedrag aan vergoeding van die kosten toe te kennen.

Het vorenstaande brengt mee dat het cassatiemiddel gegrond is, nu het hof een onjuiste maatstaf heeft gehanteerd.”

Het hof Arnhem-Leeuwarden heeft vervolgens in het arrest van 28 april 2020 (ECLI:NL:GHARL:2020:3336) zijn koers bijgesteld. Daarbij heeft het als volgt overwogen:

“12. Met betrekking tot het verzoek om toekenning van een proceskostenvergoeding overweegt het hof het volgende.

13. Ingevolge artikel 20d, vierde lid, van de Wahv juncto artikel 13a, eerste lid, van deze wet, is het hof bij uitsluiting bevoegd een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij in verband met de behandeling van het hoger beroep, het beroep bij de rechtbank en het administratief beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Artikel 7:28, tweede, vierde en vijfde lid, van de Awb en het Besluit proceskosten bestuursrecht zijn van overeenkomstige toepassing.

14. De Hoge Raad heeft in zijn arrest van 7 april 2020, gepubliceerd op rechtspraak.nl met vindplaats ECLI:NL:HR:2020:563, onder meer het volgende overwogen:

(…)

15. De Hoge Raad heeft geoordeeld dat aan het hof, mede gelet op het eigenstandige karakter van de Wahv, een grote mate van beoordelingsvrijheid toekomt bij de beantwoording van de vraag of een betrokkene geheel of gedeeltelijk in het gelijk is gesteld. Te beperkt is echter het criterium dat het hof heeft geformuleerd in het door de Hoge Raad in het belang der wet vernietigde arrest van 1 mei 2019 (vindplaats ECLI:NL:GHARL:2019:3197), nu er zich naast gevallen waarin de inleidende beschikking wordt vernietigd ook andere situaties kunnen voordoen waarin een betrokkene materieel geheel of gedeeltelijk in het gelijk wordt gesteld. Het hof zal naar aanleiding van het arrest van de Hoge Raad zijn maatstaf ter vaststelling wanneer een betrokkene geheel of gedeeltelijk in het gelijk is gesteld in navolgende zin herzien.

16. Het aanwenden van rechtsmiddelen tegen een op basis van de Wahv opgelegde sanctie dient er in het algemeen op te zijn gericht die sanctie ongedaan te maken dan wel het te betalen bedrag te verlagen. Een ander doel kan zijn het aankaarten van vermeende fouten in de sanctiebeschikking om te bewerkstelligen dat de beschikking op grond daarvan wordt vernietigd of gewijzigd. Het voorgaande brengt naar het oordeel van het hof mee dat een betrokkene geheel of gedeeltelijk in het gelijk is gesteld wanneer de inleidende beschikking wordt vernietigd of wordt gewijzigd voor wat betreft het sanctiebedrag, de omschrijving van de gedraging en/of de feitcode. In dergelijke gevallen zijn door de betrokkene terecht rechtsmiddelen aangewend in de procedure waaraan de sanctiebeschikking ten grondslag ligt zodat in de regel een rechtens te respecteren belang bestaat bij vergoeding van de redelijkerwijs gemaakte proceskosten.

17. Wordt de beslissing van de kantonrechter en/of de beslissing van de officier van justitie vernietigd wegens het niet of onvoldoende nageleefd zijn van procedurele voorschriften zonder dat sprake is van een situatie als aangegeven in overweging 16, dan is de betrokkene niet geheel of gedeeltelijk in het gelijk gesteld. Dat betekent dat in zo'n geval in de regel toekenning van een proceskostenvergoeding achterwege blijft.”

5. Naar ingrijpen door de wetgever

De nieuwe koers van het hof bracht mee dat (weer) voldoende ruimte bleef bestaan voor ‘no cure no pay’ bureaus om namens gesanctioneerde betrokkenen te blijven procederen teneinde een proceskostenvergoeding te kunnen incasseren, waaraan het steeds toenemend aantal beroepen in Mulder-zaken kon worden toegeschreven. Bij kantonrechters leidde dat tot uitspraken, waarin meer of minder expliciet tegen de lijn van het hof werd ingegaan, bijvoorbeeld door de op grond van het Bpb-puntenstelsel te berekenen proceskostenvergoeding te verminderen. Het hof is daarin in een aantal gevallen niet (zonder meer) meegegaan, maar heeft de beslissing tot vermindering van die vergoeding vooral aan de wetgever willen laten, zoals blijkt uit zijn arrest van 17 april 2023:12.

“7. De door de kantonrechter gebezigde argumenten dat het op grond van artikel 2, eerste lid, van het Bpb vastgestelde bedrag niet in verhouding zou staan tot de matiging van het sanctiebedrag met € 90,- en dat het bij de matiging van het sanctiebedrag zou gaan om een punt van ondergeschikt belang, zijn niet redengevend nu deze niet inzichtelijk maken of proceshandelingen (en zo ja welke) achterwege hadden kunnen blijven en/of voor de noodzakelijk te achten proceshandelingen een lagere wegingsfactor zou kunnen worden gehanteerd. Daarbij merkt het hof op dat de in Wahv-zaken gehanteerde wegingsfactor van 0,5 (gewicht van de zaak = licht) niet alleen geldt in zaken waarin de gedraging niet kan worden vastgesteld of geoordeeld wordt dat oplegging van de sanctie niet billijk is, maar ook in zaken waar het sanctiebedrag wordt gematigd.

8. Voor zover de kantonrechter met de door hem gebezigde motivering tot uitdrukking heeft willen brengen dat de matiging van het sanctiebedrag met € 90,- niet een op grond van het eerste lid vastgesteld bedrag rechtvaardigt, overweegt het hof dat in veel Wahv-zaken de toegekende proceskostenvergoedingen vele malen hoger zijn dan het bedrag van de bij de beschikking opgelegde sanctie. De vraag of en zo ja in hoeverre beroepsmatig verleende rechtsbijstand, in het bijzonder op basis van no-cure-no-pay verleende rechtsbijstand, in deze zaken moet worden vergoed is principieel van aard. Het ligt op de weg van de regelgever om die vraag te beantwoorden. Beantwoording van deze vraag gaat de rechtsvormende taak van de rechter te buiten.”

Zonder gevolg zijn de protesten van de kantonrechters – alsmede de reactie van het hof daarop – echter niet gebleven. Per 1 januari 2024 is het stelsel om de proceskostenvergoeding te bepalen in WAHV-zaken danig op de helling gezet. Toen trad in werking de Wet herwaardering proceskostenvergoedingen WOZ en bpm.13.Hoewel die wet blijkens de naamgeving betrekking heeft op de herwaardering van de toe te kennen proceskostenvergoeding bij procedures met betrekking tot een tweetal belastingsoorten is, in het voetspoor daarvan, bij amendement van het Kamerlid Inge Van Dijk c.s. ook het systeem voor de proceskostenvergoeding op de schop genomen. Als gevolg van dit amendement is art. 13a WAHV per 1 januari 2024 als volgt gewijzigd:

“In artikel 13a worden, onder vernummering van het tweede en derde lid tot vijfde en zesde lid, drie leden ingevoegd, luidende:

2. Het bedrag dat strekt tot vergoeding van de kosten, bedoeld in het eerste lid, na toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht, wordt, voor zover die kosten betrekking hebben op door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en geen sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in dat besluit, vermenigvuldigd met:

a. 0,25 indien de kosten zijn gemaakt in verband met de behandeling van het administratief beroep dan wel het beroep bij de rechtbank waarbij

de bestreden administratieve sanctie wordt vernietigd of het sanctiebedrag wordt gewijzigd;

b. 0,1 in alle overige gevallen.

3. Onverminderd het vijfde lid vinden uitbetalingen ingevolge een beslissing op het administratief beroep of uitspraak op beroep op grond van deze wet uitsluitend plaats op een bankrekening die op naam staat van degene tot wie de beschikking waarbij de administratieve sanctie is opgelegd, is gericht.

4. Vorderingen tot uitbetaling als bedoeld in het derde lid zijn niet vatbaar voor vervreemding of verpanding.”

Het gevolg van de gewijzigde tekst van art. 13a WAHV is dat de op basis van het Bpb berekende bedrag (waarde per punt x wegingsfactor zaak) behoudens bijzondere omstandigheden nogmaals met een factor 0,25 resp. 0,1 wordt vermenigvuldigd (oftewel: wordt teruggebracht tot een kwart dan wel een tiende van het originele bedrag) voor zover die kosten betrekking hebben op door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.

Uit de toelichting bij het amendement blijkt duidelijk waar de pijn volgens de indieners zit:

“Toelichting

(…)

Toelichting Algemeen Mulderzaken

De «no cure no pay»-problematiek doet zich voor in het bestuursrecht en is niet alleen heel prominent aanwezig bij procedures tegen WOZ-beschikkingen, bpm-aangiften of bpm-naheffingsaanslagen, maar ook bij procedures tegen sancties die zijn opgelegd op grond van de Wahv, ook wel de Wet Mulder genoemd. Sinds dit jaar is duidelijk dat het aantal beroepen en de hoogte van de proceskostenvergoedingen ten aanzien van de Wahv sterk stijgt. Het aantal Mulder-zaken (over verkeersboetes) waarin een proceskostenvergoeding is uitbetaald, is gestegen van ongeveer 2.350 in 2020 naar bijna 12.000 te verwachten zaken in 2023. Dat betekent dat ook de uitgaven voor proceskostenvergoedingen in deze zaken zijn toegenomen, namelijk van ongeveer € 1,1 miljoen in 2020 naar bijna € 7,9 miljoen te verwachten in 2023. Deze sterke toename van het aantal Mulderzaken zorgt voor urgente problematiek bij het Parket CVOM, het CJIB en de rechtspraak. De indiener heeft signalen ontvangen dat in de procedures die door «no cure no pay»-bureaus worden ingesteld tegen opgelegde verkeersboetes op grond van de Wahv, de inspanning die een «no cure no pay»-bureau moet leveren onvoldoende in verhouding staat tot de hoogte van de proceskostenvergoeding, aangezien hoofdzakelijk gebruik wordt gemaakt van standaard geformuleerde beroepsgronden. Deze standaardgronden worden zowel schriftelijk in het beroepschrift, als mondeling tijdens hoorzittingen aangevoerd. Doordat standaard geformuleerde beroepsgronden worden aangevoerd, vraagt het opstellen van beroepschriften relatief weinig inspanning. In deze gevallen gaat de toegekende proceskostenvergoeding de redelijke tegemoetkoming te boven. De rechtbank Den Haag heeft op 17 maart jl. een principiële uitspraak gedaan over te hoge proceskostenvergoedingen in Mulderzaken (Rb Den Haag, 17 maart 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:3370). De rechter wijkt hier af van jurisprudentie van de Hoge Raad en het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden over de proceskostenvergoeding en concludeert dat de hoge proceskostenvergoeding in Mulderzaken tot verkeerde prikkels leidt. De kantonrechter benoemt dat er grote hoeveelheden Mulderberoepen worden ingesteld waarin het in voorkomende gevallen enkel en alleen om de proceskostenvergoeding lijkt te gaan. Hij benoemt daarbij dat het aan de wetgever is om op structurele wijze een einde te maken aan de te hoge proceskostenvergoedingen in Mulderzaken. Op 21 september jl. heeft de rechtbank Den Haag een nieuwe lijn aangekondigd voor wat betreft de wegingsfactor die wordt toegepast bij de berekening van de proceskostenvergoeding in Mulderzaken (Rb. Den Haag 21 september 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:14204). Het gewicht van Mulderzaken wordt voortaan op «zeer licht» gesteld, hetgeen tot uitdrukking komt in een wegingsfactor van 0,25. De kantonrechter heeft daarbij gekeken naar het onderhavige wetsvoorstel Wet herwaardering proceskostenvergoedingen WOZ en bpm. Dat gewicht komt volgens de rechtbank Den Haag ook tot uitdrukking in de bestaande zittingsplanning. Op een dagdeel staan namelijk ongeveer 35 zaken gepland met elk een behandelduur van vijf minuten. Na vermenigvuldiging met een factor 0,25 is de proceskostenvergoeding volgens de rechtbank aanzienlijk evenrediger, maar nog steeds te hoog. Door in lijn met het wetsvoorstel een factor over de proceskostenvergoeding op grond van het Bpb toe te passen, behoudt de rechter de vrijheid om een hogere vergoeding toe te kennen bij (zeer) zware zaken of te verlagen bij (zeer) lichte zaken.”

De redelijke verwachting kan bestaan dat voor toekomstige gevallen14.de nadelige effecten van de volgens velen te ruime vergoeding van proceskosten voor door een derde verleende rechtsbijstand zich niet meer in de mate als voorheen voor zullen doen, met name op het punt van de ‘aanzuigende werking’ daarvan op ingevolge de Wet Mulder ingestelde rechtsmiddelen. Intussen liggen uiteraard nog wel een groot aantal zaken bij de kantonrechters op de plank, die volgens het oude recht afgedaan zullen moeten worden. De vraag of en in hoeverre daarin anders met de proceskostenvergoeding zou moeten worden omgegaan lijkt mij echter niet meer zo prangend – de toe te kennen proceskostenvergoeding heeft immers geen invloed meer op dat aantal zaken.

6. De voor te leggen rechtsvraag

Niettemin staat op een enkel punt nog wel een rechtsvraag open, waarop ik in de onderhavige vordering tot cassatie in het belang der wet de aandacht vestig en waar de Hoge Raad een antwoord op zou kunnen geven. Dat betreft de vraag in welke gevallen bij toekenning van een vergoeding voor de proceskosten wegens door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand door de rechter ook een vergoeding voor die kosten in de (administratief-) beroepsfase bij de officier van justitie moet worden toegekend. Die vraag is bij de vorige cassatie in het belang der wet niet expliciet aan de orde geweest.

Het arrest van het hof Arnhem-Leeuwarden, van 28 juli 2023, ECLI:NL:GHARL:2023:6369, waarop de vordering betrekking heeft, houdt – voor zover van belang – het volgende in:

“(..)

10. De door de gemachtigde geschetste omstandigheden waaronder de gedraging is verricht zijn voor de kantonrechter aanleiding geweest het bedrag van de sanctie te matigen tot een bedrag van € 190,-. Het hof acht deze matiging niet onredelijk. Voor een verdergaande matiging van het sanctiebedrag geven de aangevoerde omstandigheden waaronder de gedraging is verricht geen aanleiding.

11. De gemachtigde heeft er verder op gewezen dat de betrokkene al geruime tijd in onzekerheid verkeert over de matiging van het sanctiebedrag. Het hof begrijpt dat de gemachtigde verzoekt om (een verdergaande) matiging van het bedrag van de sanctie in verband met schending van het rechtop berechting binnen een redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).

12. In (inmiddels bestendige) jurisprudentie is bepaald dat de redelijke termijn van berechting in eerste aanleg ten hoogste twee jaar bedraagt, waarbij de termijn aanvangt op het moment dat vanwege het bestuursorgaan jegens de beboete persoon een handeling is verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een boete zal worden opgelegd. De procedure in administratief beroep is in deze termijn begrepen; de termijn eindigt met de uitspraak van de rechtbank. De redelijke termijn in hoger beroep bedraagt eveneens ten hoogste twee jaren vanaf het moment dat het rechtsmiddel is ingesteld (zie onder meer het arrest van het hof van 3 maart 2017, vindplaats op rechtspraak.nl: ECLI:NL:GHARL:2017:1777). De redelijke termijn van berechting kan langer zijn indien de duur van de procedure in overwegende mate aan de betrokkene of diens gemachtigde is toe te rekenen.

13. Het hof stelt vast dat de redelijke termijn van berechting in de fase van het administratief beroep en het beroep bij de kantonrechter niet is overschreden. Dat is anders in de fase van het hoger beroep. De gemachtigde heeft op 8 oktober 2019 hoger beroep ingesteld. Eerst bij arrest van heden wordt op dit hoger beroep beslist. De lange duur van de procedure in hoger beroep is niet aan de (gemachtigde van de) betrokkene toe te rekenen. Dit brengt mee dat de redelijke termijn van berechting als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM in hoger beroep is overschreden met bijna 22 maanden.

14. Tot op heden heeft het hof in geval van overschrijding van de redelijke termijn van berechting, voor het antwoord op de vraag op welke wijze compensatie dient plaats te vinden, aansluiting gezocht bij de jurisprudentie van de Hoge Raad in strafzaken en, gelet op de hoogte van het sanctiebedrag in zaken als deze, volstaan met de enkele vaststelling dat bedoelde termijn is overschreden en dus inbreuk is gemaakt op artikel 6. eerste lid, van het EVRM (vergelijk het hierboven genoemde arrest van het hof van 3 maart 2017 en het arrest van het hof van 26 november 2019, ECLI:NL:GHARL:2019:10121).

15. Het hof ziet aanleiding om deze jurisprudentie te herzien. Daartoe wordt overwogen dat ook in zaken als deze mag worden verondersteld dat rechtzoekenden gevoelens van onbehagen, irritatie en frustratie ondervinden bij de overschrijding van de redelijke termijn van berechting. Van de rechtzoekende wordt bijvoorbeeld (wel) verlangd dat hij zekerheid stelt voor de betaling van de sanctie en zich houdt aan de voor hem geldende termijnen, bedoeld om de voortgang van de procedure te garanderen. Indien hij dat niet doet, worden daaraan (grote) gevolgen verbonden. Een compensatie die slechts bestaat uit de enkele vaststelling dat de redelijke termijn van berechting is overschreden, doet naar het oordeel van het hof inmiddels in het algemeen aan deze gevoelens onvoldoende recht.

16. Het hof zal in het vervolg als uitgangspunt hanteren dat indien de redelijke termijn van berechting is overschreden, hetzij in de procedure in eerste aanleg, hetzij in de procedure in hoger beroep, het sanctiebedrag zoals dat in die procedure is of had moeten worden vastgesteld in beginsel wordt gematigd met 25%. Indien zowel in de procedure in eerste aanleg als in de procedure in hoger beroep de redelijke termijn van berechting is overschreden, wordt, indien de kantonrechter dat niet of niet juist heeft gedaan, eerst op het sanctiebedrag zoals dat in de procedure in eerste aanleg is of had moeten worden vastgesteld, een matiging met (in beginsel) 25% toegepast, waarna op dat gematigde bedrag in hoger beroep nog een matiging met (in beginsel) 25% wordt toegepast. De omstandigheden waarin de betrokkene verkeert als bedoeld in artikel 9, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wahv vormen daarvoor de grondslag. Indien de redelijke termijn van berechting slechts in hoger beroep is overschreden, maar de totale duur van de procedure overschrijdt niet een periode van vier jaar, zal het hof volstaan met de vaststelling dat de redelijke termijn van berechting in hoger beroep is overschreden en dus inbreuk is gemaakt op artikel 6, eerste lid, van het EVRM (vergelijk het arrest van de Hoge Raad van 9 februari 2021, ECLI:NL:HR:2021:197).

17. Een en ander brengt mee dat het hof in deze zaak het -door de kantonrechter vastgestelde- bedrag van de sanctie zal matigen met 25%.

18. Met betrekking tot het verzoek om een proceskostenvergoeding overweegt het hof het volgende.

19. De kantonrechter heeft het verzoek om een proceskostenvergoeding afgewezen omdat de inleidende beschikking niet wordt vernietigd. De kantonrechter heeft daartoe gewezen op het arrest van het hof van 1 mei 2019 (ECLI:NL:GHARL:2019:3 197).

20. Bij arrest van 28 april 2020 (ECLI:NL:GHARL:2020:3336) heeft het hof, naar aanleiding van het arrest van de Hoge Raad van 7 april 2020 (ECLI:NL:HR:2020:563), de maatstaf ter vaststelling wanneer een betrokkene geheel of gedeeltelijk in het gelijk is hersteld herzien. Daartoe heeft het hof het volgende overwogen:

'Het aanwenden van rechtsmiddelen tegen een op basis van de Wahv opgelegde sanctie dient er in het algemeen op te zijn gericht die sanctie ongedaan te maken dan wel het te betalen bedrag te verlagen. Een ander doel kan zijn het aankaarten van vermeende fouten in de sanctiebeschikking om te bewerkstelligen dat de beschikking op grond daarvan wordt vernietigd of gewijzigd. Het voorgaande brengt naar het oordeel van het hof mee dat een betrokkene geheel of gedeeltelijk in het gelijk is gesteld wanneer de inleidende beschikking wordt vernietigd of wordt gewijzigd voor wat betreft het sanctiebedrag, de omschrijving van de gedraging en/of de feitcode. In dergelijke gevallen zijn door de betrokkene terecht rechtsmiddelen aangewend in de procedure waaraan de sanctiebeschikking ten grondslag ligt zodat in de regel een rechtens te respecteren belang bestaat bij vergoeding van de redelijkerwijs gemaakte proceskosten.'

21. De betrokkene is met de matiging van het sanctiebedrag in beroep bij de kantonrechter en in hoger beroep in het gelijk gesteld. Dat betekent dat aanleiding bestaat voor toekenning van een proceskostenvergoeding.

22. Met betrekking tot de hoogte van de toe te kennen proceskostenvergoeding, in het bijzonder de vraag of de in administratief beroep gemaakte proceskosten (ook) voor vergoeding in aanmerking komen, overweegt het hof het volgende. Ingevolge artikel 20d, vierde lid, van de Wahv junctis de artikelen 13a van de Wahv en 7:28, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) worden de kosten die de belanghebbende in verband met de behandeling van het (administratief) beroep redelijkerwijs heeft moeten maken uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.

23. Vastgesteld kan worden dat sprake is van herroeping van het bestreden besluit, nu -voor zover hier van belang- het bedrag van de bij inleidende beschikking opgelegde sanctie wordt gematigd.

24. Met betrekking tot de vraag of sprake is van een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid overweegt het hof dat in de Wahv de ambtenaar die de sanctie oplegt veelal een betrokkene niet hoeft te horen voordat hij een sanctie oplegt en daarnaast niet de bevoegdheid heeft om de hoogte van het bedrag van de sanctie af te stemmen op de omstandigheden waaronder de gedraging is verricht en/of de omstandigheden waarin de betrokkene verkeert. De ambtenaar dient toepassing te geven aan de door de regelgever vastgestelde tarieven. Eerst in administratief beroep kan de officier van justitie op de voet van artikel 9, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wahv beoordelen of oplegging van een sanctie wel billijk is en overgaan tot bedoelde afstemming. Daartoe dient een betrokkene derhalve rechtsmiddelen aan te wenden.

25. Een strikte uitleg van het begrip "aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid" zou aldus meebrengen dat in veel gevallen een rechtzoekende de kosten die hij heeft gemaakt voor de noodzakelijkerwijs in te stellen rechtsmiddelen om in het gelijk te worden gesteld, niet vergoed kan krijgen. Het hof acht dit, in aanmerking genomen dat het hier de oplegging van punitieve sancties betreft, niet juist en zal daarom aan dit begrip een uitleg geven die past bij de wijze waarop de wetgever vorm heeft gegeven aan de oplegging van sancties op grond van de Wahv. Daarbij neemt het hof tevens in aanmerking dat bij de toepassing van de Wahv behoefte bestaat aan een eenvoudige en voorspelbare regeling met betrekking tot het vergoeden van proceskosten.

26. De uitleg die het hof geeft aan het begrip "aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid" in de zin van artikel 20d, vierde lid. van de Wahv junctis de artikelen 13a van de Wahv en 7:28, tweede lid, van de Awb komt erop neer dat indien de betrokkene in het gelijk wordt gesteld doordat in administratief beroep, in beroep bij de kantonrechter of in hoger beroep, wordt bepaald dat oplegging van de sanctie niet billijk is of het bedrag van de sanctie wordt gewijzigd, dit voor de toekenning van de proceskostenvergoeding aan de ambtenaar die de sanctie heeft opgelegd wordt toegerekend. Dit betreft niet alleen de situatie dat de omstandigheden waaronder de gedraging is verricht of de omstandigheden waarin de persoon van de betrokkene verkeert nopen tot de conclusie dat oplegging van de sanctie niet billijk is of het bedrag van de sanctie moet worden gematigd, maar ook de situatie dat de regelgever hangende de beroepsprocedure de -door de ambtenaar toe te passen- sanctiebedragen heeft gewijzigd, welke wijziging, gelet op de regelgeving en jurisprudentie, genoemd in het arrest van het hof van 28 maart 2022 (ECLI:NL:GHARL:2022:2330) met terugwerkende kracht dient te worden toegepast. Tot een dergelijke toerekening komt het hof niet indien de matiging van het sanctiebedrag (uitsluitend) zijn grondslag vindt in de overschrijding van de redelijke termijn van berechting. In een dergelijke situatie komen alleen de proceskosten gemaakt in de fase waarin de redelijke termijn van berechting is overschreden, voor vergoeding in aanmerking.

27. Het hof komt aldus tot de volgende proceskostenvergoeding in deze zaak. Aan het indienen van het administratief beroepschrift, het beroepschrift bij de kantonrechter, het hoger beroepschrift, de nadere toelichting en de reactie op de ingebrachte informatie van de advocaat-generaal moeten vier punten worden toegekend. Voor het telefonisch horen in administratief beroep zal het hof met toepassing van artikel 2, derde lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht een half punt toekennen. De waarde per punt bedraagt voor het administratief beroep € 597,- en voor het (hoger) beroep € 837,-. Gelet op de aard van de zaak wordt de wegingsfactor 0,5 (gewicht van de zaak = licht) toegepast. Aldus zal het hof de advocaat-generaal veroordelen in de kosten tot een bedrag van in totaal € 1.703,25 (= (1,5 x € 597,- x 0,5) + (3 x € 837,- x 0,5)).

Het arrest van het hof is in ieder geval belangwekkend, omdat daarin een nieuwe lijn wordt uiteengezet voor het sanctioneren van de overschrijding van de redelijke termijn in Mulder-zaken. Dat punt laat ik hier verder rusten. Als gezegd is het meer precieze punt waarop deze vordering betrekking heeft de vraag of voor de beroepsfase bij de officier van justitie ook een vergoeding voor proceskosten moet worden toegekend. Het hof beantwoordt die vraag negatief voor het in de uitspraak aan de orde zijnde geval waarin een sanctiebedrag wordt verlaagd wegens schending van de redelijke termijn, maar acht wel plaats voor een dergelijke toekenning ingeval de regelgever hangende de beroepsprocedure het sanctiebedrag heeft verlaagd en die wijziging met terugwerkende kracht door de rechter wordt toegepast.

Die opvatting dat verandering van wetgeving (ten gunste) doorwerkt naar de proceskostenvergoeding in de bezwaarfase had het hof Arnhem-Leeuwarden al eerder geuit in het door het hof geciteerde arrest van 28 maart 2022, ECLI:NL:GHARL:2022:2330. In essentie betreft dat de uitleg van art. 7:28, tweede lid, Awb, dat van overeenkomstige toepassing is verklaard in art. 13a WAHV.

Art. 7:28 Awb betreft het administratief beroep en luidt voor zover van belang als volgt:

1. (…)

2. De kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken, worden door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voorzover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. In dat geval stelt het beroepsorgaan de vergoeding vast die het bestuursorgaan verschuldigd is.

3. (…)

4. (…)

5. (…)

Voorts is in art. 13a WAHV de kantonrechter bij uitsluiting bevoegd verklaard een partij te veroordelen in de proceskosten. Ingevolge art. 20d WAHV is art. 13a van overeenkomstige toepassing op het hoger beroep bij het hof.

7. Contraire opvattingen van kantonrechters

De opvatting van het hof dat ook bij verlaging van het sanctiebedrag door de regelgever nadat de gedraging is gepleegd een toekenning van de proceskosten voor de administratief beroepsfase moet worden toegekend is op weerstand gestuit bij een aantal kantonrechters. Zo overweegt de kantonrechter in de rechtbank Den Haag 17 mei 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:7181 als volgt:

“(…)De betrokkene wordt gedeeltelijk in het gelijk gesteld. De beslissing van de officier van justitie en de verkeersboete moeten worden gewijzigd, in die zin dat de boete wordt gematigd tot € 42,- (inclusief administratiekosten).

Volgens het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden moet in een geval als dit een (proces)kostenvergoeding worden toegekend voor zowel de fase van administratief beroep als de kantonfase.1 De kantonrechter acht deze jurisprudentie in strijd met de wet voor zover het gaat om de fase van administratief beroep. Ook overigens zal de kantonrechter deze jurisprudentie niet volgen.

Voor de fase van administratief beroep geldt het volgende. Artikel 13a, eerste lid, van de Wahv verklaart artikel 7:28, tweede lid, van de Awb van overeenkomstige toepassing. Uit die laatste bepaling volgt dat de kosten voor de fase van administratief beroep pas voor vergoeding in aanmerking komen indien de beslissing wordt herroepen wegens een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. In dit geval wordt de verkeersboete herroepen (lees: gewijzigd) in verband met wijziging van wetgeving. Volgens vaste jurisprudentie van de hoogste bestuursrechters2 levert wijziging van wetgeving geen ‘aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid’ op. Er is dus geen recht op vergoeding van de kosten voor de fase van administratief beroep. Dat de betrokkene gedeeltelijk in het gelijk wordt gesteld, maakt dit niet anders. De kantonrechter wijst het verzoek af.”

Voetnoten:

1 Zie bijvoorbeeld het arrest van 8 maart 2023, ECLI:NL:GHARL:2023:1997.

2 Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 24 februari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP6331, de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 5 juni 2012, ECLI:NL:CBB:2012:BW7914, en de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 5 juni 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1755.

Nog uitvoeriger is Rechtbank Gelderland 18 april 2023, ECLI:NL:RBGEL:2023:2880:

“(…)10. Ten aanzien van de kosten die in de administratieve beroepsfase zijn gemaakt overweegt de kantonrechter als volgt.

11. In artikel 13a, eerste lid, van de Wahv is onder meer bepaald dat artikel 7:28, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing is op de vergoeding van kosten. In artikel 7:28, tweede lid, van de Awb, is bepaald dat de kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het (administratieve) beroep redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan uitsluitend worden vergoed op verzoek van de belanghebbende voorzover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.

12. De Awb bood bij de invoering daarvan1 slechts een grondslag voor een vergoeding van kosten in beroep bij de bestuursrechter. Een regeling voor vergoeding van kosten in de bestuurlijke voorprocedure werd destijds nog onwenselijk geacht.2 Bij wet van 24 januari 2002 is de Awb gewijzigd3 en sindsdien biedt de Awb in de artikelen 7:15 en 7:28 een grondslag voor vergoeding van kosten in de bestuurlijke voorprocedures. In die artikelen is met de zinsnede “wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid” een aanvullend criterium opgenomen ten opzichte van de regeling voor vergoeding van kosten in de beroepsfase bij de bestuursrechter (artikel 8:75 van de Awb). Uit de wetsgeschiedenis leidt de kantonrechter af dat dit aanvullende criterium een bewuste inperking van het recht op vergoeding van kosten vormt ten opzichte van de regeling voor proceskosten in de beroepsfase bij de rechter4.

13. Dat voor de vergoeding van kosten die zijn gemaakt in de administratieve beroepsfase zijn gemaakt andere criteria gelden dan voor de kosten die in beroep bij de rechter zijn gemaakt, volgt ook uit de rechtspraak van de Hoge Raad. De Hoge Raad acht voor een vergoeding van kosten op basis van artikel 7:28 van de Awb niet slechts bepalend of een betrokkene in het gelijk is gesteld of dat hij een rechtsmiddel heeft moeten aanwenden. Ter illustratie wijst de kantonrechter op een arrest van 22 december 2017, waarin de betrokkene in het gelijk is gesteld en hij daartoe klaarblijkelijk ook een rechtsmiddel heeft moeten aanwenden, maar waarin de herroeping van het besluit naar het oordeel van de Hoge Raad niet aan het bestuursorgaan was te wijten en proceskostenvergoeding voor de bestuurlijke voorfase om die reden achterwege diende te blijven.5

14. De kantonrechter verwijst vervolgens naar vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State6, van de Centrale Raad van Beroep7 en van het College van Beroep voor het bedrijfsleven8. Uit die rechtspraak volgt dat geen sprake is van een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid, indien de herroeping (in administratief beroep: de vernietiging) het gevolg is van een verandering van omstandigheden, nieuwe beleidsinzichten of van een wijziging in de toepasselijke wettelijke voorschriften.

15. Vast staat dat in de nu voorliggende zaak de opgelegde boete uitsluitend wordt gematigd vanwege een na het besluit op administratief beroep gewijzigd boetetarief. Er is dan ook geen sprake van een aan de officier van justitie te wijten onrechtmatigheid als bedoeld in artikel 7:28 van de Awb, zodat voor de administratieve beroepsfase geen aanspraak bestaat op een kostenvergoeding.

16. Het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden hanteert bij de beoordeling van het recht op kostenvergoeding voor de administratieve beroepsfase en de beroepsfase geen verschillende criteria. Ook in de administratieve beroepsfase bestaat volgens het gerechtshof aanspraak op vergoeding van kosten wanneer een betrokkene geheel of gedeeltelijk in het gelijk is gesteld. Daarvan is sprake wanneer de inleidende beschikking wordt vernietigd of wordt gewijzigd voor wat betreft het sanctiebedrag, de omschrijving van de gedraging en/of de feitcode. In dergelijke gevallen zijn door de betrokkene terecht rechtsmiddelen aangewend in de procedure waaraan de sanctiebeschikking ten grondslag ligt zodat in de regel een rechtens te respecteren belang bestaat bij vergoeding van de redelijkerwijs gemaakte proceskosten.9 Niet bepalend wordt geacht of sprake is van aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid, maar of de betrokkene rechtsmiddelen heeft moeten aanwenden om het bedrag van de bestraffende sanctie gewijzigd te krijgen.10 Ook kosten in administratief beroep komen voor vergoeding in aanmerking wanneer, zoals hier het geval is, de boete is gematigd nadat het wettelijke boetetarief in de beroepsfase bij de kantonrechter is gewijzigd.11

17. Het criterium dat het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden hanteert voor de vergoeding van kosten in de administratieve beroepsfase leidt in de meeste gevallen niet tot een andere uitkomst; bij een boete die door de rechter wordt vernietigd of gematigd, of waarbij de feitcode wordt gewijzigd, kan dat meestal aan de oplegger van de boete worden toegerekend, zodat ook de onrechtmatigheid van de oorspronkelijke beslissing gegeven is. Zoals hiervoor is aangegeven ligt dat in deze zaak echter anders.

18. In de regel neemt de kantonrechter de rechtspraak van het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden tot uitgangspunt. Afwijken van een bestendige lijn in de rechtspraak lokt bovendien hoger beroep uit met een doorgaans voorspelbare uitkomst. De kantonrechter is echter van oordeel dat de rechtspraak van het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden op dit punt nuancering behoeft en de kantonrechter ziet daarom aanleiding om van dit uitgangspunt af te wijken.

19. De kantonrechter hecht daarbij aan het belang van eenduidige toepassing van de wet en vindt het geen wenselijke situatie dat toepassing van artikel 7:28 van de Awb in Wahv-zaken tot andere uitkomsten leidt dan in andere bestuursrechtelijke zaken het geval is.

20. De kosten die zijn gemaakt in de administratieve beroepsfase komen gezien het voorgaande niet voor vergoeding in aanmerking. Er zal daarom als volgt worden beslist.(…)”

Voetnoten:

1 23 december 1993, Stb. 693. De Awb is in werking getreden op 1 januari 1994

2 Kamerstukken II, 1992-1993 22495, nr. 3 p. 153.

3 Wet tot wijziging van de Algemene wet bestuursrecht met betrekking tot de kosten van bezwaar en administratief beroep (kosten bestuurlijke voorprocedures) Stb. 2002, 55

4 Zie Kamerstukken II 2000-2001, 27024, nr. 14: “Dit amendement bewerkstelligt dat de kosten die een burger redelijkerwijs heeft moeten maken voor de behandeling van een bezwaar- of administratief beroepschrift, door de overheid worden vergoed, wanneer de overheid het besluit herroept wegens de onrechtmatigheid ervan. Die onrechtmatigheid moet wel aan de overheid te wijten zijn.”

5 HR 22 december 2017, ECLI:NL:HR:2017:3226

6 ABRS 27 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4273 en 3 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL6249

7 CRvB 23 januari 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:296

8 CBb 24 januari 2012, ECLI:NL:CBB:2012:BV2274

9 Zie het arrest van 28 april 2020, ECLI:NL:GHARL:2020:3336

10 ECLI:NL:GHARL2020:7330

11 Arrest van 8 maart 2023, ECLI:NL:GHARL:2023:1997

Het punt waar het volgens de geciteerde uitspraken van de kantonrechters om draait is of wel sprake is van een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid, indien sprake is van eerst na het opleggen van de sanctie gewijzigde wetgeving. Daarmee had het bestuursorgaan – de officier van justitie – bij het opleggen van de Mulder-boete uiteraard geen rekening kunnen houden. Van aan dat bestuursorgaan te verwijten onrechtmatigheid zou dus geen sprake kunnen zijn. Die benadering ligt in lijn met die van de overige hoogste bestuursrechters, zo wordt daarnaast aangevoerd. Dat laatste klopt, zo meen ik. Zo overweegt bijvoorbeeld het CBB op 5 juni 2012, ECLI:NL:CBB:2012:BW7914, met betrekking tot de kosten in de bezwaarfase (aangehaald in de eerst geciteerde uitspraak, van de rechtbank Den Haag):

“(…)

2. De beoordeling van het geschil

Appellante stelt zich in hoger beroep op het standpunt dat de minister ten onrechte niet is overgegaan tot een vergoeding van de proceskosten in bezwaar. Het College overweegt als volgt.

Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Awb worden de kosten, die een belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.

Het College stelt vast dat de onderhavige boete is herroepen wegens een verandering van beleidsinzichten en een (aanstaande) verandering in de toepasselijke wetgeving inzake het rookbeleid en niet wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid van de boete. Naar het oordeel van het College betekent dit dat niet is voldaan aan de voorwaarden van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb om in aanmerking te komen voor een vergoeding van de proceskosten in bezwaar. Het College heeft voorts geen aanknopingspunt gevonden om te veronderstellen dat aan de herroeping van de boete een andere reden ten grondslag heeft gelegen dan door de minister is verwoord, op grond waarvan alsnog tot een vergoeding van de proceskosten in bezwaar conform artikel 7:15, tweede lid, van de Awb over zou moeten worden gegaan. Dat de minister door zijn handelswijze een vergoeding van proceskosten in bezwaar heeft willen omzeilen, is niet aannemelijk geworden.

Het College is derhalve van oordeel dat de minister het verzoek van appellante om een vergoeding van de proceskosten in bezwaar terecht heeft afgewezen. De rechtbank heeft het beroep dan ook terecht ongegrond verklaard.

Het voorgaande betekent dat het hoger beroep ongegrond is.

(…)”

Naar ik meen valt ook aan de uitspraak van het hof zelf een argument te ontlenen dat spreekt tegen de benadering van het hof op het punt van wijziging van wetgeving (ten gunste) na oplegging van de boete. In zijn overweging over de al dan niet vergoeding van proceskosten bij overschrijding van de redelijke termijn is het hof van oordeel dat daarvoor slechts plaats is in de fase waarin die termijn is overschreden. Van toekenning van een proceskostenvergoeding met terugwerkende kracht is daar dus geen sprake. Dat zou innerlijk tegenstrijdig kunnen zijn.

8. Argumenten die spreken vóór de beslissing van het hof

Hoewel de geciteerde beslissingen van kantonrechters een zekere overtuigingskracht hebben, meen ik dat ook sterke argumenten spreken voor de benadering van het hof. Wat betreft het begrip "aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid" wil het hof daaraan

“een uitleg geven die past bij de wijze waarop de wetgever vorm heeft gegeven aan de oplegging van sancties op grond van de Wahv. Daarbij neemt het hof tevens in aanmerking dat bij de toepassing van de Wahv behoefte bestaat aan een eenvoudige en voorspelbare regeling met betrekking tot het vergoeden van proceskosten.”

Het lijkt mij dat het hof hiermee aanknoopt bij overwegingen van de Hoge Raad in de eerdere cassatie in het belang der wet van 7 april 2020, ECLI:NL:HR:2020:563. De Hoge Raad overwoog daarin onder 4.3.1:

” Ten aanzien van een proceskostenvergoeding op de voet van artikel 13a Wahv komen alleen die kosten voor vergoeding in aanmerking die de andere partij redelijkerwijs heeft moeten maken. Daarbij wordt als uitgangspunt gehanteerd dat dit het geval is als de betrokkene geheel of gedeeltelijk in het gelijk is gesteld. Bij het bepalen van het antwoord op de vraag wanneer daarvan sprake is, komt het hof een grote mate van beoordelingsvrijheid toe, mede gelet op het eigenstandige karakter van de Wahv.”

Deze overweging biedt naar ik meen ruimte voor het hof om tot op zekere hoogte een van de overige hoogste bestuursrechters afwijkende koers te varen, omdat daarbij immers gelet kan worden op het eigenstandige karakter van de WAHV. Dat betekent dat de bezwaren van de kantonrechters, voor zover inhoudende dat het hof afwijkt van de uitspraken van die (andere) hoogste bestuursrechters, slechts een relatieve waarde hebben.

Een ander, niet door de kantonrechters genoemd punt dat spreekt voor de benadering van het hof is van meer materieelrechtelijke aard. Dat betreft de doorwerking van wijzigingen van wetgeving die in het voordeel zijn van de betrokkene, zoals het door de (besluit)wetgever verlagen van het sanctiebedrag, nadat de overtreding is gepleegd. Het hof overweegt in zijn arrest dat daaraan terugwerkende kracht toekomt. De redenen daarvoor had het hof al eerder ontvouwd, in een arrest van 28 maart 2022, ECLI:NL:GHARL:2022:2330. In dat arrest valt te lezen dat het hof in ieder geval op dit punt wel aansluit bij de hoogste bestuursrechters. Ik citeer de belangrijkste passages uit dat arrest:

“16. Naar vaste rechtspraak van het hof is de oplegging van een sanctie in het kader van de Wahv naar aanleiding van een vastgestelde gedraging omschreven in de bijlage bij de Wahv te duiden als een “criminal charge” als bedoeld in artikel 6 EVRM. Daarmee is de sanctie die volgt op een vastgestelde gedraging in het kader van de Wahv een “penalty” als bedoeld in artikel 7 EVRM. In artikel 7, eerste lid, EVRM wordt onder meer het sanctierecht geregeld bij verandering van regelgeving. Dat wil zeggen het toepasselijke recht bij het opleggen van een “penalty” die het rechtstreeks gevolg is van een “criminal charge” na een “criminal offence”.

17. Net als de artikelen 6 en 7 van het EVRM bevatten de artikelen 14 en 15 van het IVBPR de begrippen “criminal charge”, “criminal offence” en “penalty”. Deze bepalingen zijn grotendeels identiek geformuleerd. Op grond van de tekst van de bepalingen van het IVBPR en de ontstaansgeschiedenis kan worden gesteld dat deze bepalingen dezelfde betekenis hebben als de daaraan gerelateerde artikelen van het EVRM (vgl. de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 14 februari 2001 (ECLI:NL:CRVB:2001: AB0469).

18. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) heeft bij zijn beslissing van 17 september 2009 (Scoppola tegen Italië), nr. 10249/03, met een verwijzing naar artikel 15 IVBPR, geoordeeld dat artikel 7 EVRM niet alleen het beginsel van non-retroactiviteit van strengere strafbepalingen, maar ook het beginsel van retroactiviteit van mildere strafbepalingen omvat.

19. De Hoge Raad heeft naar aanleiding van deze beslissing bij arrest van 12 juli 2011, (ECLI:NL:HR:2011:BP6878) zijn rechtspraak (eveneens) aangescherpt wat betreft veranderingen in regels van sanctierecht. Hiertoe werd overwogen dat voor regels, die zowel het specifieke strafmaximum als meer algemene regels met betrekking tot de sanctieoplegging kunnen betreffen, voortaan heeft te gelden dat een sedert het plegen van het delict, lees: “criminal offence”, opgetreden verandering door de rechter met onmiddellijke ingang - en dus zonder toetsing aan de maatstaf van gewijzigd inzicht omtrent de strafwaardigheid van de vóór de wetswijziging begane strafbare feiten - moet worden toegepast, indien en voor zover die verandering in de voorliggende zaak ten gunste van de verdachte werkt. Daarbij wordt opgemerkt dat eventueel door de wetgever geformuleerde bijzondere overgangsbepalingen zullen moeten passen binnen geldende internationale regelgeving.

20. Bij uitspraak van 1 maart 2000 (ECLI:NL:CRVB:2000:AA6848) heeft de Centrale Raad van Beroep (CRvB) overwogen dat artikel 15, eerste lid, derde volzin van het IVBPR meebrengt, dat de rechter in het kader van een beroep tegen een besluit waarbij een bestuurlijke boete is opgelegd moet bezien of dat besluit in overeenstemming is met een na het begaan van de overtreding totstandgekomen regeling waarbij is voorzien in het opleggen van een lichtere straf, hetgeen ook geldt indien de strafverlichting tot stand gekomen is tijdens de beroepsprocedure bij de rechter.

21. Het hof volgt deze uitleg van de artikelen 7 EVRM en 15 IVBPR voor de oplegging van sancties ingevolge de Wahv.

22. Het voorgaande in acht genomen betekent naar het oordeel van het hof dat het hiervoor onder 10. weergegeven artikel III van het Besluit dat bepaalt dat de wijziging van de sanctiebedragen geen gevolgen heeft voor gedragingen die hebben plaatsgevonden vóór het tijdstip van inwerkingtreding van dit besluit, als strijdig met artikel 7, eerste lid, van het EVRM en artikel 15, eerste lid, derde volzin van het IVBPR onverbindend moet worden verklaard en dat in het geval op grond van artikel I van het Besluit per 1 maart 2022 voor een vóór 1 maart 2022 verrichte gedraging een lager sanctiebedrag is vastgesteld dit ten gunste van de betrokkene dient te werken zodat de ambtenaar bij de oplegging van de sanctie, de officier van justitie die op een beroep tegen de inleidende beschikking beslist of de rechter die op het (hoger) beroep beslist het lagere sanctiebedrag dient toe te passen. Dit dient, gelet op de ongeclausuleerde uitleg die hiervoor is gegeven aan de regel van het sanctierecht indien er sprake is van gewijzigde regelgeving ten gunste van de overtreder, ambtshalve te geschieden.”

Uit dit arrest van 2022 volgt dat de rechter in (hoger) beroep de nieuwe, gunstiger sanctiebepaling moet toepassen. Strikt genomen staat daarin niet dat dit (mede) ten aanzien van de proceskostenvergoeding met terugwerkende kracht dient te geschieden. Onbegrijpelijk is die uitbouw echter niet. De toepassing van de nieuwe, gunstiger bepaling leidt immers tot vernietiging van de oorspronkelijk opgelegde sanctie, ook al was daarmee – ten tijde van het opleggen daarvan – niets ‘mis’. Een zeker fictief karakter kan aan de toepassing van deze leer van overgangsrecht dus niet worden ontzegd.15.Dan kan ook worden volgehouden dat, naar de inzichten van de rechter na de wetswijziging, die eerdere sanctie niet in overeenstemming was met het recht, en dus onrechtmatig, welke onrechtmatigheid aan de sanctionerende ambtenaar kan worden toegerekend.

Daarbij komt nog dat, zoals het hof zelf in ogenschouw neemt, deze uitleg dienstig is aan een eenvoudige en voorspelbare regeling met betrekking tot de vergoeding van proceskosten. Dat argument kan meen ik nooit (als enige) doorslaggevend zijn, maar werpt wel gewicht in de schaal als het gaat om een deugdelijke procesvoering. Het gelijktrekken van de situatie waarin een sanctie wordt verminderd wegens het intreden van een gunstiger wetsbepaling met die waarin om andere redenen een sanctie wordt verminderd (bijvoorbeeld wegens persoonlijke omstandigheden) is wat de toekenning van de proceskostenvergoeding betreft wel zo eenvoudig. Daarenboven draagt de uitspraak van het hof bij aan de rechtseenheid binnen de kolom van de WAHV – een argument dat wat mij betreft ook zwaar weegt.

Ik kom tot een eerste conclusie. Na afweging van de argumenten pro en contra meen ik dat de maatstaf, die het hof hanteert bij de toekenning van een proceskostenvergoeding voor de administratief beroepsfase bij wijziging van wetgeving de juiste is.

Wel resteert nog een opmerking over het verschil in uitkomst bij overschrijding van de redelijke termijn. Als ik het arrest van het hof parafraseer, dan komt het er op neer dat de redelijke termijn per procesfase moet worden vastgesteld. Overschrijding in een van die fasen leidt tot een vermindering van het sanctiebedrag, waarbij overigens een cumulatie daarvan denkbaar is. Als gevolg van die geïsoleerde benadering per procesfase worden ook de proceskosten voor slechts de fase waarin de redelijke termijn is overschreden vergoed. Dat lijkt mij een logisch systeem, dat zich heel wel verdraagt met de andere aanpak die het hof hanteert bij de proceskostenvergoeding in de administratief-beroepsfase. Daarbij valt nog als terzijde te noteren dat een overschrijding van de redelijke termijn als in art. 6 lid 1 EVRM bedoeld niet aan de orde is in de fase van het administratief beroep – in die fase is (nog) geen sprake van een determination of a criminal charge door een independent and impartial tribunal established by law zoals die bepaling formuleert.

9. Concluderende opmerkingen

Na afweging van argumenten pro en contra de beslissing van het hof komt het mij voor dat het hof rechtens een juiste maatstaf hanteert bij het toekennen van een proceskostenvergoeding voor de administratief-beroepsfase. De eigenstandige positie van de regeling in de WAHV biedt daarvoor ook de ruimte. Daarenboven strookt de aanpak die het hof hanteert bij verandering van wetgeving – ten gunste van de overtreder – nadat de sanctiebeschikking is opgelegd wel degelijk met die van andere bestuursrechters en loopt die ook in de pas met het (eigenlijke) strafrecht, dat op de achtergrond van de WAHV – gelet op het karakter van de WAHV – ook een rol speelt. Ik meen dus dat de beslissing van het hof overeind kan blijven. Maar omdat een vordering tot cassatie in het belang der wet juist wel op vernietiging van de bestreden uitspraak moet afkoersen, zal ik daarin – louter pro forma – het aan mijn eigen opvatting tegenovergestelde standpunt ten grondslag leggen. Dat leidt tot het volgende middel van cassatie.

10. Middel van cassatie

Als middel van cassatie stel ik voor:

Schending of verkeerde toepassing van het recht, doordat het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden in zijn arrest bij de toekenning van een vergoeding van proceskosten voor de administratief-beroepsfase een onjuiste maatstaf hanteert, aangezien het in strijd met art. 7:28 Awb heeft overwogen dat daarvoor ook plaats is indien sprake is van verandering van wetgeving ten gunste van de overtreder en niet indien sprake is van overschrijding van de redelijke termijn.

De Procureur-Generaal

bij de Hoge Raad der Nederlanden