HvJ EU, 03-04-2019, nr. C-617/17

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van het beginsel ne bis in idem dat is neergelegd in artikel 50 van het op 7 december 2000 te Nice afgekondigde Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: ‘Handvest’), en van artikel 3, lid 1, van verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad van 16 december 2002 betreffende de uitvoering van de mededingingsregels van de artikelen 81 en 82 van het Verdrag (PB 2003, L 1, blz. 1).

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Powszechny Zakład Ubezpieczeń na Życie S.A. (hierna: ‘PZU Życie’) en de Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (president van de dienst bescherming van de mededinging en de consument; hierna: ‘president van de UOKiK’) over een besluit waarbij laatstgenoemde PZU Życie een geldboete voor schending van het nationale mededingingsrecht en een geldboete voor schending van het Europese mededingingsrecht heeft opgelegd wegens misbruik van machtspositie.

Bij besluit van 25 oktober 2007 heeft de president van de UOKiK het standpunt ingenomen dat PZU Życie in de periode van 1 april 2001 tot de datum van vaststelling van dat besluit misbruik had gemaakt van haar machtspositie op de markt voor collectieve levensverzekeringen voor werknemers in Polen en bijgevolg artikel 8 van de LPCC had geschonden.

De president van de UOKiK was ook van mening dat dit misbruik negatieve gevolgen kon hebben voor de kansen van buitenlandse verzekeraars om de Poolse markt te betreden en derhalve het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kon beïnvloeden. Dientengegevolge kwam hij tot de slotsom dat PZU Życie naast het nationale mededingingsrecht ook artikel 82 EG had geschonden.

De president van de UOKiK heeft PZU Życie een geldboete van 50 381 080 Poolse zloty (PLN) (ongeveer 11 697 000 EUR) opgelegd, bestaande uit een geldboete van 33 022 892,77 PLN (ongeveer 7 664 000 EUR) voor schending van de nationale mededingingsvoorschriften in de periode van 1 mei 2001 tot 25 oktober 2007 en een geldboete van 17 358 187,23 PLN (ongeveer 4 033 000 EUR) wegens schending van artikel 82 EG in de periode van 1 mei 2004 — de datum van toetreding van de Republiek Polen tot de Unie — tot 25 oktober 2007.

Bij vonnis van 28 maart 2014 heeft de Sąd Okręgowy w Warszawie — Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (rechter in eerste aanleg Warschau — rechter voor mededingings- en consumentenzaken, Polen) het beroep verworpen dat PZU Życie had ingesteld tegen het besluit van 25 oktober 2007. Dit vonnis is bevestigd bij arrest van de Sąd Apelacyjny w Warszawie (rechter in tweede aanleg Warschau, Polen) van 17 september 2015.

PZU Życie heeft beroep in cassatie ingesteld bij de Sąd Najwyższy (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Polen) wegens schending van het beginsel ne bis in idem dat wordt gewaarborgd door artikel 50 van het Handvest en artikel 4 van Protocol nr. 7 bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, ondertekend te Rome op 4 november 1950 (hierna: ‘EVRM’). Verzoekster in het hoofdgeding stelt dat zij tweemaal is gestraft voor een inbreuk op het Unierecht, namelijk een eerste maal rechtstreeks op grond van artikel 82 EG, gelezen in samenhang met artikel 5 van verordening nr. 1/2003, en een tweede maal indirect op grond van het nationale mededingingsrecht.

De verwijzende rechter herinnert eraan dat het beginsel ne bis in idem van aanzienlijk belang is in een democratische rechtsstaat en verbiedt dat dezelfde persoon tweemaal voor hetzelfde feit wordt berecht en gestraft. De verwijzende rechter benadrukt dat het hoofdgeding in wezen betrekking heeft op de vraag, wanneer er voor de toepassing van het beginsel ne bis in idem in dezelfde zaak sprake is van een tweede gerechtelijke uitspraak of een tweede sanctie wegens schending van het mededingingsrecht.

In de eerste plaats beklemtoont de verwijzende rechter dat het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in het arrest van 10 februari 2009, Sergueï Zolotoukhine tegen Rusland (CE:ECHR:2009:0210JUD001493903, punten 78-82), heeft geoordeeld dat dit beginsel van toepassing is wanneer de feiten dezelfde zijn en niet wanneer de inbreuk dezelfde is. Uit deze rechtspraak volgt dat de dubbele bestraffing van een persoon voor dezelfde mededingingsbeperkende gedraging, zoals in het onderhavige geval, een inbreuk op dit beginsel vormt. Het Hof heeft dezelfde benadering gevolgd in andere aangelegenheden dan het mededingingsrecht, met name in de arresten van 5 mei 1966, Gutmann/Commissie (18/65 en 35/65, EU:C:1966:24), en 9 maart 2006, Van Esbroeck (C-436/04, EU:C:2006:165).

In de tweede plaats merkt de verwijzende rechter op dat het Hof in zijn rechtspraak inzake mededinging daarentegen heeft geoordeeld dat het beginsel ne bis in idem afhankelijk is van de drievoudige voorwaarde dat de feiten, de overtreder en het beschermde rechtsgoed dezelfde zijn. Wat meer in het bijzonder de gelijkheid van de feiten betreft, heeft het Hof in het arrest van 14 februari 2012, Toshiba Corporation e. a. (C-17/10, EU:C:2012:72, punt 99), verduidelijkt dat dit niet alleen moet worden beoordeeld aan de hand van de gedraging van de onderneming, maar ook aan de hand van de temporele en territoriale gevolgen ervan.

Volgens de verwijzende rechter bestaat er dus een verschil tussen de benadering van het Hof in mededingingszaken en zijn benadering op andere gebieden van het Unierecht. In mededingingszaken eist het Hof immers niet alleen dat de feiten en de overtreder dezelfde zijn, maar ook dat het beschermde rechtsgoed hetzelfde is. Deze aanvullende voorwaarde beperkt het toepassingsgebied van het beginsel ne bis in idem. In casu leidt dit tot de vaststelling dat er geen sprake is geweest van schending van dit beginsel.

Deze rechter vraagt zich derhalve af welke draagwijdte het beginsel ne bis in idem heeft, aangezien hij zowel de bepalingen van het EVRM als die van het Handvest moet toepassen. Bovendien rijst de vraag of de rechtspraak van het Hof over de toepassing van dit beginsel in mededingingszaken in overeenstemming is met de tweede zin van artikel 52, lid 3, van het Handvest, aangezien deze rechtspraak een beperktere bescherming biedt dan die welke door het EVRM wordt gewaarborgd.

In de derde plaats, in het geval dat het Hof bevestigt dat ook het beschermde rechtsgoed hetzelfde moet zijn voor de toepassing van het beginsel ne bis in idem, wenst de verwijzende rechter te vernemen of het arrest van 13 februari 1969, Wilhelm e.a. (14/68, EU:C:1969:4), dat is gewezen in een zaak waarin het beginsel ne bis in idem niet ter discussie werd gesteld, aldus moet worden uitgelegd dat het mededingingsrecht van de Unie en het nationale mededingingsrecht hetzelfde rechtsgoed beschermen. Deze dubbelzinnigheid blijkt ook uit het arrest van 14 februari 2012, Toshiba Corporation e.a. (C-17/10, EU:C:2012:72, punten 81 en 98), dat echter in die zin kan worden gelezen dat het mededingingsrecht van de Unie en het nationale mededingingsrecht hetzelfde rechtsgoed beschermen. Deze vraag, die nog niet is beantwoord, is doorslaggevend om het hoofdgeding te beslechten, waarin de feiten dezelfde zijn en waarin in dezelfde procedure soortgelijke bepalingen van het Unierecht en het nationale recht parallel zijn toegepast.

In die omstandigheden heeft de Sąd Najwyższy de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

Met zijn prejudiciële vragen, die gezamenlijk moeten worden behandeld, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het in artikel 50 van het Handvest neergelegde beginsel ne bis in idem aldus moet worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat een nationale mededingingsautoriteit een onderneming bij hetzelfde besluit een geldboete wegens schending van het nationale mededingingsrecht en een geldboete wegens schending van artikel 82 EG oplegt.

Ter verzekering van een doeltreffende toepassing van de mededingingsregels van de Unie heeft verordening nr. 1/2003 volgens overweging 6 ervan tot doel de nationale autoriteiten nauwer bij deze toepassing te betrekken door hen in staat te stellen het Unierecht toe te passen.

Derhalve passen de mededingingsautoriteiten van de lidstaten overeenkomstig artikel 3, lid 1, tweede zin, van deze verordening ook artikel 82 EG toe wanneer zij nationaal mededingingsrecht op een door laatstgenoemd artikel verboden misbruik toepassen.

Het Hof heeft herhaaldelijk geoordeeld dat het mededingingsrecht van de Unie en het nationale mededingingsrecht naast elkaar van toepassing zijn. De Europese en de nationale mededingingsregels beschouwen mededingingsbeperkende praktijken vanuit een verschillende invalshoek en hebben niet dezelfde werkingssfeer (arrest van 14 februari 2012, Toshiba Corporation e.a., C-17/10, EU:C:2012:72, punt 81 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In het geval dat de Commissie geen procedure heeft ingeleid die tot het geven van een beschikking op grond van hoofdstuk III van verordening nr. 1/2003 moet leiden, volgt hieruit dat wanneer de nationale mededingingsautoriteit nationaalrechtelijke bepalingen toepast die eenzijdige gedragingen van een onderneming verbieden die de handel tussen lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden in de zin van artikel 82 EG, artikel 3, lid 1, tweede zin, van deze verordening vereist dat zij tevens — gelijktijdig — dit artikel 82 EG toepast op deze gedragingen (zie naar analogie met betrekking tot artikel 81 EG, arrest van 14 februari 2012, Toshiba Corporation e.a., C-17/10, EU:C:2012:72, punten 77 en 78).

Artikel 5 van verordening nr. 1/2003 verduidelijkt dat de nationale mededingingsautoriteit die bevoegd is om artikel 82 EG toe te passen, geldboeten, dwangsommen of overeenkomstig haar nationaal recht andere sancties kan opleggen.

Dienaangaande heeft het Hof geoordeeld dat het beginsel ne bis in idem in kartelrechtelijke boeteprocedures in acht moet worden genomen. Dit beginsel verbiedt op het gebied van de mededinging dat een onderneming opnieuw wordt veroordeeld of vervolgd wegens een mededingingsverstorende gedraging waarvoor zij is bestraft of niet-aansprakelijk is verklaard bij een eerdere beslissing waartegen geen beroep meer openstaat (arrest van 14 februari 2012, Toshiba Corporation e.a., C-17/10, EU:C:2012:72, punt 94 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Uit de rechtspraak van het Hof volgt dus dat het beginsel ne bis in idem beoogt te vermijden dat een onderneming ‘opnieuw wordt veroordeeld of vervolgd’, hetgeen veronderstelt dat deze onderneming is veroordeeld of niet-aansprakelijk is verklaard bij een eerdere beslissing waartegen geen beroep meer openstaat.

Die uitlegging van het beginsel ne bis in idem vindt steun in de bewoordingen van artikel 50 van het Handvest alsook in de bestaansreden van dit beginsel.

Wat in de eerste plaats de bewoordingen van artikel 50 van het Handvest betreft, wordt hierin bepaald dat ‘[n]iemand […] opnieuw [wordt] berecht of gestraft in een strafrechtelijke procedure voor een strafbaar feit waarvoor hij in de Unie reeds onherroepelijk is vrijgesproken of veroordeeld overeenkomstig de wet’.

Zoals de advocaat-generaal heeft opgemerkt in punt 21 van zijn conclusie, ziet dit artikel dus specifiek op de herhaling van een procedure met betrekking tot dezelfde feitelijke handeling, die is afgesloten door een onherroepelijke beslissing. In de situatie waarin de nationale mededingingsautoriteit overeenkomstig artikel 3, lid 1, tweede zin, van verordening nr. 1/2003 het nationale mededingingsrecht en artikel 82 EG naast elkaar toepast, ontbreekt een dergelijke herhaling echter juist.

Wat in de tweede plaats de bestaansreden van het beginsel ne bis in idem betreft, dient eraan te worden herinnerd, zoals de advocaat-generaal in wezen heeft opgemerkt in punt 18 van zijn conclusie, dat dit beginsel — dat direct voortvloeit uit het beginsel van res judicata — tot doel heeft de rechtszekerheid en de billijkheid te waarborgen door ervoor te zorgen dat wanneer de betrokkene is vervolgd en, in voorkomend geval, veroordeeld, hij de zekerheid heeft dat hij niet meer zal worden vervolgd voor hetzelfde strafbare feit.

De bescherming die het beginsel ne bis in idem beoogt te bieden tegen de herhaling van vervolgingen die tot een veroordeling leiden, is dus onwerkzaam in een situatie waarin bij hetzelfde besluit het nationale mededingingsrecht naast het mededingingsrecht van de Unie wordt toegepast.

Hieruit volgt dat het beginsel ne bis in idem, zoals de president van de UOKiK, de Poolse regering, de Commissie en de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA in wezen hebben betoogd in hun opmerkingen, geen toepassing vindt in een situatie als die in het hoofdgeding, waarin de nationale mededingingsautoriteit overeenkomstig artikel 3, lid 1, van verordening nr. 1/2003 het nationale mededingingsrecht parallel met het mededingingsrecht van de Unie toepast en een onderneming krachtens artikel 5 van deze verordening bestraft door haar bij hetzelfde besluit een geldboete op te leggen wegens schending van het nationale mededingingsrecht en een geldboete wegens schending van het mededingingsrecht van de Unie.

Er zij evenwel op gewezen dat wanneer de nationale mededingingsautoriteit op grond van artikel 5 van verordening nr. 1/2003 een geldboete oplegt wegens inbreuk op artikel 82 EG, deze autoriteit haar bevoegdheid dient uit te oefenen met inachtneming van het Unierecht.

Uit vaste rechtspraak volgt immers dat, wanneer een Unieregeling geen specifieke strafbepaling met betrekking tot een overtreding van deze regeling bevat of daarvoor verwijst naar de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen, de lidstaten krachtens artikel 10 EG verplicht zijn, alle passende maatregelen te nemen om de doeltreffende toepassing van het Unierecht te verzekeren. Daartoe dienen de lidstaten er met name op toe te zien dat overtredingen van het Unierecht onder gelijke materiële en formele voorwaarden worden bestraft als soortgelijke en even ernstige overtredingen van het nationale recht. Zij zijn daarbij vrij in hun keuze van de op te leggen sancties, maar deze moeten hoe dan ook evenredig zijn (zie naar analogie arrest van 10 juli 1990, Hansen, C-326/88, EU:C:1990:291, punt 17).

Zoals de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA in haar opmerkingen heeft betoogd, moet de nationale mededingingsautoriteit, wanneer zij bij hetzelfde besluit twee geldboeten oplegt om respectievelijk een inbreuk op het nationale mededingingsrecht en een inbreuk op artikel 82 EG te bestraffen, bijgevolg ervoor zorgen dat de geldboeten tezamen in verhouding staan tot de aard van de inbreuk, hetgeen in het hoofdgeding ter beoordeling van de verwijzende rechter staat.

Gelet op een en ander dient op de prejudiciële vragen te worden geantwoord dat het in artikel 50 van het Handvest neergelegde beginsel ne bis in idem aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet ertegen verzet dat een nationale mededingingsautoriteit een onderneming bij hetzelfde besluit een geldboete wegens schending van het nationale mededingingsrecht en een geldboete wegens schending van artikel 82 EG oplegt. In een dergelijke situatie dient de nationale mededingingsautoriteit niettemin ervoor te zorgen dat de geldboeten tezamen in verhouding staan tot de aard van de inbreuk.

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Vierde kamer) verklaart voor recht:

Het beginsel ne bis in idem dat is neergelegd in artikel 50 van het op 7 december 2000 te Nice afgekondigde Handvest van de grondrechten van de Europese Unie moet aldus worden uitgelegd dat het zich niet ertegen verzet dat een nationale mededingingsautoriteit een onderneming bij hetzelfde besluit een geldboete wegens schending van het nationale mededingingsrecht en een geldboete wegens schending van artikel 82 EG oplegt. In een dergelijke situatie dient de nationale mededingingsautoriteit niettemin ervoor te zorgen dat de geldboeten tezamen in verhouding staan tot de aard van de inbreuk.

ondertekeningen